文／樊 江

Vessel Traffic Service Center of Dalian Marine Safety Administration

一、規(guī)則的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

規(guī)則包括前言、第一部分總則（第1～3章）、第二部分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)（第4～14章）、第三部分推薦做法（第15～26章），其中第一部分和第二部分是強(qiáng)制性要求，第三部分是建議性要求，但是應(yīng)盡可能滿(mǎn)足其要求。

（一）規(guī)則強(qiáng)調(diào)安全調(diào)查的目的是防止事故再次發(fā)生

規(guī)則首先提出了海事安全調(diào)查的目的不是分?jǐn)傔^(guò)失或者確定責(zé)任，相反，是為了防止今后發(fā)生海上事故。綜觀(guān)當(dāng)今世界的海事調(diào)查的性質(zhì)，無(wú)論其名稱(chēng)如何稱(chēng)謂，總體上都是兩種性質(zhì)的海事調(diào)查：一種是以調(diào)查事故發(fā)生的根本原因?yàn)槟康?，分析影響事故發(fā)生的各種因素，包括外在因素、內(nèi)在因素、人為因素等，以期找到防止事故發(fā)生的措施，這種事故調(diào)查的性質(zhì)是安全調(diào)查；另外一種就是以判明事故方的責(zé)任為目的，分析事故發(fā)生的原因是為了在事故責(zé)任的判定中決定責(zé)任方的錯(cuò)誤比例，這種事故調(diào)查有行政性質(zhì)，或者民事或刑事調(diào)查的一部分。很顯然，規(guī)則所要求進(jìn)行的調(diào)查是一種安全調(diào)查。為了體現(xiàn)事故調(diào)查的技術(shù)特征，而非行政特征，規(guī)則所稱(chēng)的海上事故或者事件不包括有意對(duì)船舶、人員或環(huán)境安全造成危害或者破壞的故意行為或疏忽。因此，船舶沒(méi)有遵守有關(guān)的法律規(guī)定，且明知故犯造成的海上事故或者事件，是不在安全調(diào)查的范圍之列的。如在配員不足的情況下船長(zhǎng)執(zhí)意開(kāi)航導(dǎo)致事故，此類(lèi)事故應(yīng)以行政調(diào)查方式進(jìn)行，以便對(duì)有關(guān)人員做出處理。

安全調(diào)查的安全性和技術(shù)性要求，還體現(xiàn)在海上安全調(diào)查報(bào)告包含的內(nèi)容。除了常規(guī)事故調(diào)查報(bào)告要求的事故概述、船舶基本信息（關(guān)于船舶的證書(shū)、公司、船員、工作程序）、事故的詳細(xì)記敘外，還要求包括：1）對(duì)起因（包括任何機(jī)械、人為和組織因素）的分析和意見(jiàn)；2）對(duì)海上安全調(diào)查結(jié)果的討論，包括安全問(wèn)題的確定以及海上安全調(diào)查的結(jié)論；3）如適當(dāng)，為防止今后發(fā)生海上事故和事件而提出的建議。由此可見(jiàn)，安全調(diào)查是基于對(duì)船舶技術(shù)以及安全管理方面的分析，從而得出事故結(jié)論，并且提出安全建議這樣一個(gè)思路來(lái)進(jìn)行的。安全調(diào)查強(qiáng)調(diào)了安全文化建設(shè)的非譴責(zé)性特點(diǎn)，即事故發(fā)生后，最為主要的問(wèn)題不是譴責(zé)事故的制造者，而是分析如何去防止再次發(fā)生事故。

（二）規(guī)則強(qiáng)調(diào)安全調(diào)查的獨(dú)立性

規(guī)則的總則1.2條規(guī)定：“海上安全調(diào)查應(yīng)與任何其他形式的調(diào)查分開(kāi)，并獨(dú)立于任何其他形式的調(diào)查。但是規(guī)則并不是要排除任何其他形式的調(diào)查，包括對(duì)民事、刑事和行政管理行為的調(diào)查?！币?guī)則的第11章專(zhuān)門(mén)針對(duì)獨(dú)立調(diào)查提出具體要求：“海上安全調(diào)查國(guó)應(yīng)確保進(jìn)行海上安全調(diào)查的調(diào)查員公正客觀(guān)。海上安全調(diào)查應(yīng)能在可能受到調(diào)查結(jié)果影響的人員或組織不予指導(dǎo)或干預(yù)的情況下，報(bào)告海上安全調(diào)查的結(jié)果?！倍谕扑]做法部分，第16章調(diào)查的原則中指出：“獨(dú)立：海上安全調(diào)查應(yīng)以無(wú)偏見(jiàn)以確保信息的自由流入”，要求進(jìn)行海上安全調(diào)查的調(diào)查員的職能應(yīng)獨(dú)立于：“1）海上事故或事件涉及方；2）任何可做出決定對(duì)海上事故或事件所涉及的個(gè)人或組織予以行政或懲戒處分的人員；3）司法程序”。這些規(guī)定都體現(xiàn)了海事安全調(diào)查的獨(dú)立性要求。

強(qiáng)調(diào)安全調(diào)查的獨(dú)立性，最主要的目的還是排除在海事調(diào)查中各相關(guān)利益方的干擾，從而使海事調(diào)查官員能夠?qū)Ｗ⒂谑录谋旧恚嬲业绞鹿拾l(fā)生的根源所在。由于船舶發(fā)生事故會(huì)涉及巨大的經(jīng)濟(jì)損失，因此訴諸法律程序是普遍的解決方式。而海事主管機(jī)構(gòu)作為海事方面的權(quán)威機(jī)構(gòu)，其在海事調(diào)查中得出的結(jié)論往往會(huì)影響到最終案件的結(jié)果，因此行政調(diào)查往往很難做到客觀(guān)公正。加之行政調(diào)查方式會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成巨大的心理壓力，接受調(diào)查方為了盡可能減輕自己的責(zé)任，往往會(huì)避重就輕，使普通的行政調(diào)查不容易找到事故的真實(shí)原因。采取獨(dú)立的安全調(diào)查在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)是非常普遍的做法，雖然這樣做需要投入較多的人力、物力、財(cái)力，在某種程度上有浪費(fèi)資源的嫌疑，但是對(duì)還原事故的本來(lái)面目，找到深層次原因，還是非常有效的調(diào)查方式。

（三）規(guī)則強(qiáng)調(diào)調(diào)查報(bào)告不得用于其他目的

規(guī)則14.1條要求：“海上安全調(diào)查國(guó)應(yīng)就非常嚴(yán)重的海上事故的每次海上安全調(diào)查，向國(guó)際海事組織提交海上安全調(diào)查的最終報(bào)告。如果對(duì)除了非常嚴(yán)重的海上事故以外的事故或者事件進(jìn)行海上安全調(diào)查，并且提出的海上安全調(diào)查報(bào)告包含可防止今后發(fā)生海上事故或事件或減輕其嚴(yán)重性的信息，也應(yīng)向國(guó)際海事組織提交最終報(bào)告?！焙苊黠@，向國(guó)際海事組織遞交最終的海上事故安全調(diào)查報(bào)告，是每個(gè)海上事故安全調(diào)查國(guó)的責(zé)任。同時(shí)，海上安全調(diào)查國(guó)應(yīng)向公眾和航運(yùn)業(yè)提供最終海上安全調(diào)查報(bào)告，或如果最終海上安全調(diào)查報(bào)告由另一國(guó)家或組織發(fā)布，海上安全調(diào)查國(guó)應(yīng)保證提供必需的詳情來(lái)協(xié)助公眾和航運(yùn)業(yè)取得報(bào)告。這樣做的目的，是使海上事故安全調(diào)查報(bào)告能夠廣泛地傳播，尤其是在航運(yùn)業(yè)界傳播，以最大限度地使公眾了解事故的真相，使船舶管理者能夠從事故中汲取教訓(xùn)，針對(duì)報(bào)告中提出的安全建議，提升自身的安全管理水平，從而實(shí)現(xiàn)安全調(diào)查的最終目的——防止事故再次發(fā)生。

但是，安全調(diào)查報(bào)告的公示，并不意味著調(diào)查報(bào)告可用于除了安全以外的其他目的。相反，規(guī)則對(duì)于安全調(diào)查報(bào)告的信息保密提出了要求。規(guī)則13章海上安全調(diào)查報(bào)告草案規(guī)定：“如經(jīng)請(qǐng)求，海上安全調(diào)查國(guó)應(yīng)向由重大利益關(guān)系的國(guó)家遞交一份報(bào)告草案的副本，允許有重大利益關(guān)系的國(guó)家對(duì)報(bào)告草案提出意見(jiàn)。”但是，要求收到報(bào)告的有重大利益關(guān)系的國(guó)家，保證不經(jīng)海上安全調(diào)查國(guó)明確同意，或者除非該報(bào)告或文件已由海上安全調(diào)查國(guó)發(fā)布，不傳播或不導(dǎo)致傳播、發(fā)布或提供報(bào)告草案或任何部分。同時(shí)，要求收到報(bào)告的有重大利益關(guān)系的國(guó)家，確認(rèn)報(bào)告草案內(nèi)的證據(jù)在對(duì)提供證據(jù)人的民事或刑事訴訟程序中不會(huì)被接受，否則海上安全調(diào)查國(guó)有權(quán)拒絕提供安全調(diào)查報(bào)告草案。在規(guī)則的推薦做法部分，第23章信息的保密專(zhuān)門(mén)對(duì)安全調(diào)查報(bào)告中的安全記錄披露的信息做出了具體而詳細(xì)的規(guī)定。

除此之外，在從船員處獲得證據(jù)時(shí)，要求告知海上安全調(diào)查的性質(zhì)和依據(jù)，并且使其獲得法律咨詢(xún)，使其明了：“1）在海上安全調(diào)查后的任何訴訟程序中可能受到牽連的任何潛在風(fēng)險(xiǎn)；2）不自證其罪或保持沉默的任何權(quán)利；3）如果船員向海上安全調(diào)查提供證據(jù)，為防止證據(jù)的使用對(duì)其不利而對(duì)其提供的任何保護(hù)?！蓖ㄟ^(guò)對(duì)船員人權(quán)的保護(hù)，使船員盡可能消除如實(shí)陳述事故經(jīng)過(guò)的疑慮，從而為挖掘事故的真實(shí)原因提供有力支持。但是能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要保證，就是海上安全調(diào)查報(bào)告的有關(guān)細(xì)節(jié)不能用于有關(guān)的司法程序。

二、對(duì)中國(guó)海事調(diào)查制度改革的思考

1.海事調(diào)查立法制度的改革設(shè)想

我國(guó)已經(jīng)建立了一套海事調(diào)查制度。海事調(diào)查制度的法律基礎(chǔ)包括：《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第四十三條規(guī)定：“船舶、設(shè)施發(fā)生的交通事故，由主管機(jī)關(guān)查明原因，判明責(zé)任?！薄吨腥A人民共和國(guó)海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“港務(wù)監(jiān)督根據(jù)海上交通事故的調(diào)查，做出《海上交通事故調(diào)查報(bào)告書(shū)》，查明事故發(fā)生的原因，判明當(dāng)事人的責(zé)任?！睆纳鲜龇蓷l款的規(guī)定可以看出，我國(guó)海事調(diào)查制度主要是以判明責(zé)任為目的的行政性調(diào)查。這與規(guī)則制定的初衷——安全性調(diào)查有很大的差異，如何在法律層面上解決這一問(wèn)題，是解決我國(guó)在履行此規(guī)則方面問(wèn)題的關(guān)鍵。

對(duì)立法制度的改革設(shè)想之一，是對(duì)現(xiàn)行的《海上交通安全法》和《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》進(jìn)行必要的修改。但是由于海上安全交通法的法律層級(jí)很高，對(duì)其修改涉及的范圍廣泛，且必須通過(guò)全國(guó)人大才能修改，因此短時(shí)間內(nèi)很難對(duì)其進(jìn)行修改。比較現(xiàn)實(shí)的方式是在海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例中加入有關(guān)海上安全調(diào)查的要求，對(duì)需要進(jìn)行海事安全調(diào)查的情況進(jìn)行歸納和總結(jié)，使其基本符合規(guī)則的要求。設(shè)想之二，就是直接制定海上安全調(diào)查方面的法規(guī)。鑒于我國(guó)目前還沒(méi)有海上安全調(diào)查的概念，因此可直接以《海上安全調(diào)查管理?xiàng)l例》為名，直接制定符合規(guī)則要求的法規(guī)，使其與現(xiàn)有的海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例平行，同時(shí)此條例并不影響海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例的適用。既保留了原先對(duì)海事行政調(diào)查的功能，同時(shí)也增加了針對(duì)安全性的海事安全調(diào)查。

2.海事調(diào)查機(jī)構(gòu)調(diào)整的設(shè)想

由于我國(guó)海事調(diào)查機(jī)構(gòu)完全融合于海事機(jī)構(gòu)中，因此沒(méi)有專(zhuān)職的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)。我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了海事調(diào)查官制度，要求所有進(jìn)行海事調(diào)查的人員必須持證上崗，并且分為高級(jí)、中級(jí)和初級(jí)海事調(diào)查官，高級(jí)和中級(jí)海事調(diào)查官還分為涉外調(diào)查官和非涉外調(diào)查官，應(yīng)該說(shuō)我國(guó)的海事調(diào)查官在人力資源方面是比較充足的。但是由于沒(méi)有專(zhuān)職的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)，加之海事機(jī)構(gòu)的輪崗制度，導(dǎo)致很少有人長(zhǎng)期從事海事調(diào)查工作。目前部海事局、直屬海事局、分支海事局和基層海事處都有持有海事調(diào)查官證書(shū)的人員，并且這四級(jí)海事機(jī)構(gòu)都在不同的權(quán)限范圍內(nèi)負(fù)責(zé)海事的調(diào)查工作，導(dǎo)致調(diào)查方法和經(jīng)驗(yàn)都分散在不同的機(jī)構(gòu)，缺乏集中有效的管理，影響海事調(diào)查的質(zhì)量。

由于規(guī)則對(duì)海事安全調(diào)查的獨(dú)立性要求很高，既要求安全調(diào)查要獨(dú)立于其他形式的調(diào)查，同時(shí)又要求安全調(diào)查不應(yīng)受到任何外部條件的干擾，并且從事調(diào)查的人員不應(yīng)同時(shí)具有處罰的權(quán)利。而我國(guó)目前的海事調(diào)查制度是將調(diào)查和處理放在一起來(lái)操作的。這樣做的好處是可以提高效率，節(jié)約執(zhí)法成本，樹(shù)立海事調(diào)查的權(quán)威性，減少資源的浪費(fèi)。但是弊端也是明顯的：在海事調(diào)查中，過(guò)多重視事故的責(zé)任，為了判明責(zé)任而尋找原因，難以發(fā)現(xiàn)深層次的根源，甚至主觀(guān)因素占上風(fēng)，造成執(zhí)法不公，最為主要的弊端是事故調(diào)查常常是就事論事，難以有效地避免事故再次發(fā)生。

因此為了能夠有效地實(shí)施規(guī)則，有必要對(duì)現(xiàn)行的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使其符合規(guī)則的精神。建議在部局成立專(zhuān)門(mén)的海事安全調(diào)查處，在相應(yīng)的直屬局和分支局建立海事安全調(diào)查處（科），海事安全調(diào)查部門(mén)應(yīng)抽調(diào)高級(jí)和中級(jí)以上的調(diào)查官，以保證海事安全調(diào)查的質(zhì)量。同時(shí)，對(duì)海上事故建立分級(jí)制度，海上安全調(diào)查并非調(diào)查所有的海上事故，而是有選擇性地調(diào)查重大事故和有代表性的事故。在我國(guó)目前的航運(yùn)形勢(shì)下，還有大量的低標(biāo)準(zhǔn)船舶，甚至有很多違法航行的船舶，因此必須保留原有的行政調(diào)查方式，以確保海事發(fā)生后能夠及時(shí)有效地處理。但是海事安全調(diào)查部門(mén)有權(quán)監(jiān)督行政調(diào)查的情況，避免原因不清的調(diào)查結(jié)論。同時(shí)海事安全調(diào)查機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)涉外的海事調(diào)查，研究最新的海事調(diào)查動(dòng)態(tài)，積極參與國(guó)際合作和地區(qū)合作，以及對(duì)海事調(diào)查官員的培訓(xùn)和選拔工作，使其成為國(guó)內(nèi)海事調(diào)查方面的中堅(jiān)力量。

3.海事安全調(diào)查報(bào)告公示制度的設(shè)想

海事安全調(diào)查的最終成果是制成安全調(diào)查報(bào)告，客觀(guān)地分析事故發(fā)生的原因，同時(shí)提出安全管理的建議和措施，敦促有關(guān)的企業(yè)、行業(yè)和部門(mén)執(zhí)行安全建議，也包括海事監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題。規(guī)則提出海事安全調(diào)查應(yīng)是“非譴責(zé)性”的，因此要求海事安全調(diào)查所擁有的任何海上安全記錄不在刑事、民事、懲戒或行政訴訟程序中披露，除非作為訴訟對(duì)象的某人的行為系有意造成破壞性后果或已意識(shí)到有造成破壞性后果的重大風(fēng)險(xiǎn)，并且其知道冒此風(fēng)險(xiǎn)是不正當(dāng)?shù)摹＿@些規(guī)定的目的是使接受安全調(diào)查的人員能夠消除疑慮，鼓勵(lì)他們敢于提供真實(shí)情況，還原事故的真實(shí)面目。

但是，按照我國(guó)目前海事機(jī)構(gòu)調(diào)查報(bào)告的司法實(shí)踐來(lái)看，大量的調(diào)查報(bào)告被用于海事法院審理案件。按照最高法院民事審判第四庭、中國(guó)海事局《關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（法民四（2006）第1號(hào)）規(guī)定：“海事法院因?qū)徖砗Ｊ掳讣枰胶Ｊ戮终{(diào)查搜集證據(jù)時(shí)，海事局應(yīng)提供事故當(dāng)事人提交的證據(jù)材料以及其他與海上交通事故有關(guān)的證據(jù)材料；海上交通事故當(dāng)事人在海事局事故調(diào)查中簽字確認(rèn)的調(diào)查材料，除非有相反的證據(jù)和理由，海事法院可以作為證據(jù)采信；海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，除非有充分的事實(shí)依據(jù)和理由足以推翻海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論意見(jiàn)?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)法律允許海事調(diào)查所得到的證據(jù)用于民事、刑事和行政訴訟。因此，如何理順這一法律關(guān)系，是在我國(guó)順利實(shí)施這一規(guī)則的重要環(huán)節(jié)。

現(xiàn)在部海事局網(wǎng)站上已經(jīng)開(kāi)始公布一部分海事調(diào)查報(bào)告，允許公眾瀏覽和下載，這是履行規(guī)則的一部分。更為重要的是使調(diào)查報(bào)告中的安全建議能夠落到實(shí)處，避免類(lèi)似的事故發(fā)生。因此，成立專(zhuān)門(mén)的海事安全調(diào)查機(jī)構(gòu)，就可以有專(zhuān)門(mén)人員去監(jiān)督有關(guān)企業(yè)或行業(yè)對(duì)安全建議的落實(shí)情況。同時(shí)，對(duì)海事安全調(diào)查報(bào)告進(jìn)行公示，也有助于提高調(diào)查報(bào)告的質(zhì)量，提升撰寫(xiě)人員的水準(zhǔn)，從而從根本上提升我國(guó)海事調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查質(zhì)量和水平。