葉劍平，畢宇珠

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 引言

德國巴伐利亞州（以下簡稱巴州）以高度發(fā)達的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在國際上享有盛譽，但歷史上，它曾是德國落后的農(nóng)業(yè)地區(qū)，二戰(zhàn)后初期農(nóng)業(yè)仍吸納了1/3人口［1］。其獨特的發(fā)展道路，與多數(shù)國家（包括中國）和地區(qū)大量占用土地資源和犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟形成鮮明對比。目前巴州約80％的鄉(xiāng)村土地面積承載著近60％人口及國內(nèi)生產(chǎn)總值的50％［2］①文中關(guān)于巴州的數(shù)據(jù)如未說明，均選自Statistisches JahrbuchBayern（1952-2008）。，其經(jīng)濟發(fā)展之路不是耕地變廠房、鄉(xiāng)村變城市，而是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。本文從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地綜合整治等方面剖析該州城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑，為中國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供借鑒。

2 德國巴州的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑分析

城市具有“集聚效應(yīng)”，吸引工業(yè)向城市集中，并對農(nóng)村資源包括農(nóng)村人口具有吸納功能，促使城市規(guī)模不斷擴大。二戰(zhàn)后經(jīng)濟復(fù)蘇時期的巴州，大批農(nóng)民紛紛賣掉土地，涌入城市尋找就業(yè)崗位。這種情況下，發(fā)達國家多實行徹底的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型政策，發(fā)展重點城市，但巴州政府提出了“城鄉(xiāng)等值化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，通過城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地綜合整治，促進鄉(xiāng)村地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。

2.1 系統(tǒng)的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系

1965年，巴州基于《聯(lián)邦德國空間規(guī)劃》，制定了《城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》，將“城鄉(xiāng)等值化”確定為區(qū)域空間發(fā)展和國土規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，從法律上明確了這一理念。該目標(biāo)要求城鄉(xiāng)居民具有同等的生活、工作及交通條件，保證土地資源的合理利用，保護水、空氣、土壤等自然資源。巴州城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃將所有區(qū)域劃分為都市區(qū)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)較好鄉(xiāng)村地區(qū)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)欠協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村地區(qū)三類（圖1），針對市場在配置資源時出現(xiàn)的負外部性問題，政府按照三類地區(qū)不同的發(fā)展矛盾和訴求，分別制定政策措施，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，保障城鄉(xiāng)等值化發(fā)展。為確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域均衡發(fā)展，有效保證人口安居鄉(xiāng)村，巴州劃分出高級中心、中級中心、低級中心等不同的區(qū)域等級，保持大城市（高級中心）的經(jīng)濟實力，增強擴散效應(yīng)，并根據(jù)分權(quán)原則在農(nóng)村地區(qū)建造新的城鎮(zhèn)中心［3］，以現(xiàn)有的城市為主體，把區(qū)域統(tǒng)一體引向許多平衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進區(qū)域整體發(fā)展，重建城鄉(xiāng)之間的平衡。

2.2 有效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

圖1 三類規(guī)劃區(qū)分布圖Fig.1 Distribution graph of three types of planning areas

巴州占德國國土面積的1/5，為降低交通運輸成本，促進城市反哺農(nóng)村，該州在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定了《交通整體規(guī)劃》，統(tǒng)籌規(guī)劃交通設(shè)施建設(shè)［4］。1950年，巴州境內(nèi)的高速公路只有570km，20世紀(jì)80年代增加到1560km，占全國高速公路總長度的21.4％。為保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展，還建有總長達12.65×104km的地方公路網(wǎng)。圖2是巴州1970年和2002年的高速公路分布圖，顏色越深，距離高速公路越遠，經(jīng)過32年的基礎(chǔ)設(shè)施投入，在圖2（b）上僅剩臨捷克邊境地區(qū)呈深色，全州基本實現(xiàn)了交通通勤均等化。道路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)加強了城鎮(zhèn)間、城市間的聯(lián)系，加快了商品流通，擴大了城鄉(xiāng)居民的消費，為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

圖2 公路交通網(wǎng)圖示Figu.2 Graph of road transportation network

2.3 積極的財政轉(zhuǎn)移支付

二戰(zhàn)后，巴州政府針對各地區(qū)發(fā)展水平差異大、鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱等問題，直接用財政轉(zhuǎn)移支付提高落后地區(qū)的財政能力。1999—2002年，巴州獲得的148億歐元財政轉(zhuǎn)移支付資金中，72％投到鄉(xiāng)村地區(qū)，而擁有總?cè)丝?8％的聚居區(qū)僅得到財政轉(zhuǎn)移支付的28％。2000—2006年，歐盟向巴州提供了4億歐元社會基金（ESF），巴州政府將其中大部分投入到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)欠協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村地區(qū)。通過交互地方稅制度，巴州用中央財政下?lián)芙o地方財政的稅收彌補地方自主財源的不足部分，以此縮小地區(qū)間人均財政支出或人均公共支付的差距。從2006年國家各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補貼分配圖（圖3）可以看出，巴州的財政轉(zhuǎn)移支付舉措非常具有針對性。白色區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，自身經(jīng)濟發(fā)展勢頭好，不能獲得國家財政補貼。顏色越重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到國家財政補貼越多，而獲得財政補貼最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多位于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)欠協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村地區(qū)，平均每人250歐元到909歐元不等［5］。

2.4 有序的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

直到20世紀(jì)40年代末期，巴州仍是德國產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后的農(nóng)業(yè)州，區(qū)域經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)林業(yè)支撐著30％以上的就業(yè)和收入，人均收入只是全國平均水平的70％。通過主動提供基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的工業(yè)用地及稅收優(yōu)惠政策，西門子、奧迪等大型企業(yè)落戶該州，使巴州經(jīng)濟在1946—1985年間增長15.3倍，成功實現(xiàn)向工業(yè)地區(qū)的轉(zhuǎn)變。從20世紀(jì)70年代開始，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重呈快速增長趨勢，第二產(chǎn)業(yè)的比重則開始大幅下降（圖4）。這是由于巴州經(jīng)濟開始注重外向型發(fā)展，大大增加外貿(mào)出口，其中工業(yè)出口占出口總額的40％以上。截至2005年，第三產(chǎn)業(yè)占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例高達68％，就業(yè)人口占總就業(yè)人口的60％。

遵循城鄉(xiāng)等值化發(fā)展理念，巴州發(fā)揮龍頭企業(yè)和高校的誘導(dǎo)聚集功能，提高鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟實力和競爭力。20世紀(jì)70年代初，在一系列土地及稅收優(yōu)惠措施下，寶馬公司將主要生產(chǎn)基地遷到120km外的Dingolfing市，為方圓100km2的鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)造了25000個工作崗位，公司班車全程設(shè)有2400個站點，每天行駛44000km。這種模式既增強了鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟實力，又緩解了都市發(fā)展的人口、環(huán)境、資源承載壓力［6］。目前巴州工業(yè)分布較均勻，70％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有工業(yè)企業(yè)。除慕尼黑及其所在的上巴州地區(qū)占該州工業(yè)人口的29％外，其他6個地區(qū)均在9.8％至15.1％之間。高等學(xué)校是培養(yǎng)人才和輸送人才的中心，其建立和發(fā)展可以吸引外部企業(yè)聚集并帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。二戰(zhàn)后有4所傳統(tǒng)高校的巴州在鄉(xiāng)村先后創(chuàng)辦了7所綜合大學(xué)和14所高等?？茖W(xué)校（圖5），這些高校與所在區(qū)域產(chǎn)生互動效應(yīng)，逐步融于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、文化和社會領(lǐng)域，聯(lián)動推進了城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖3 國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補貼分配（2006年）Fig.3 Allocation of national subsidies for township finance in 2006

圖4 1950—2000年巴州各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重變化趨勢Fig.4 Trends of proportions in GDP of output values of three industries in Bavaria State from 1950 to 2000

2.5 全面的土地綜合整治

20世紀(jì)70年代以前，巴州土地整治主要是農(nóng)地合并、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施改善、土地開發(fā)復(fù)墾和居民點建設(shè)等方面的單項規(guī)劃和措施。各規(guī)劃之間缺乏銜接，加之長官意志，導(dǎo)致很多村莊建筑密度增大，土地使用矛盾加劇，破壞村莊的原有肌理和風(fēng)貌。1976年德國《土地整治法》修訂首次將村莊更新寫入法律，為節(jié)約用地、盤活土地資本以及鄉(xiāng)村發(fā)展提供了法律保障。截至目前，巴州共有1725個村鎮(zhèn)完成了村莊更新建設(shè)，實施中的村莊有1082個，提出申請、正在規(guī)劃的有1182個［7］。村莊土地整治所需費用一般由國家財政承擔(dān)50％左右、地方財政承擔(dān)30％、項目受益人承擔(dān)20％①巴州土地整治項目中地方各級所承擔(dān)費用具體比例在Dorferneuerungsrichtlinien（DorfR）中有明確規(guī)定。。Schlosser認為，完成土地綜合整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平平均提高了15％［8］。巴州IFO經(jīng)濟研究所的一項研究表明，通過土地綜合整治項目支付的財政補貼，每1歐元可帶動7歐元的社會和企業(yè)投資，每補貼100萬歐元可以創(chuàng)造130個就業(yè)崗位［9］?？梢?，土地綜合整治是拉動鄉(xiāng)村投資和消費、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的直接而有效的措施。

巴州秉承“公平基礎(chǔ)上兼顧效率”原則，通過系統(tǒng)、權(quán)威的城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃，大力傾斜的財政轉(zhuǎn)移支付及基礎(chǔ)設(shè)施投入，利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地綜合整治引導(dǎo)土地資源合理配置，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平及居民生產(chǎn)生活條件等值化。從圖6可見，巴州城鄉(xiāng)發(fā)展基本是同步、協(xié)調(diào)的。2006年巴州鄉(xiāng)村地區(qū)GDP增長率為3.5％，雖然低于都市區(qū)0.1個百分點，但憑借較低的生活成本、良好的空氣質(zhì)量，同樣實現(xiàn)了城鄉(xiāng)等值化的發(fā)展目標(biāo)。

3 對中國的借鑒

改革開放30年來，中國經(jīng)濟得到了飛速發(fā)展，但高速發(fā)展的背后卻是城鄉(xiāng)差距的持續(xù)增大。2008年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，城鄉(xiāng)居民收入比高達3.31∶1?？紤]可比性因素，城鄉(xiāng)收入差距在4—6倍左右②2009年6月中國社科院發(fā)布的《中國城市藍皮書》稱，中國城鄉(xiāng)收入差距在4—6倍左右，如果僅僅看貨幣收入差距，非洲津巴布韋的城鄉(xiāng)收入差距比中國稍高一點，但是如果把公費醫(yī)療、失業(yè)保險等非貨幣因素考慮進去，中國的城鄉(xiāng)收入差距是世界上最高的。。在國際金融危機背景下，中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要新的出路，德國巴州的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑可提供有益啟示。

3.1 基于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理念建立空間發(fā)展規(guī)劃體系

巴州提出的城鄉(xiāng)等值化發(fā)展原則，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理念的另一種表達。中共十七屆三中全會也明確提出推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，建立城鄉(xiāng)一體化制度。無論是等值化發(fā)展、一體化發(fā)展還是協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵是把政治目標(biāo)在空間上真正落實。德國巴州把城鄉(xiāng)等值化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)融入城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中，建立統(tǒng)一、科學(xué)、權(quán)威的規(guī)劃體系，并作為各地區(qū)、各行業(yè)統(tǒng)一的行動準(zhǔn)則。中國涉及城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃種類繁多，如社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，由不同部門組織編制，相互之間缺乏協(xié)調(diào)銜接。中國應(yīng)基于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理念，增強各部門之間的銜接，協(xié)調(diào)好各相關(guān)城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，使每一宗土地用途與社會經(jīng)濟發(fā)展相一致。在制定城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃中，要實現(xiàn)城市聚集經(jīng)濟輻射功能和鄉(xiāng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分散分布，體現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的效率與公平。

圖5 巴州高等學(xué)校分布圖（2003年）Fig.5 Distribution of colleges and universities in Bavaria State in 2003

圖6 1996—2007年德國、巴州城鄉(xiāng)GDP發(fā)展Fig.6 GDP development in urban and rural areas of Germany and Bavarian State from 1996 to 2007

3.2 優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，與耕地保護指標(biāo)掛鉤

在城鄉(xiāng)二元體制下，城市偏向政策和馬太效應(yīng)形成的自發(fā)加速機制將鄉(xiāng)村資金抽向城市，導(dǎo)致巨大城鄉(xiāng)差異。財政轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平均等化的財政政策手段。近年來的研究指出，中國財政轉(zhuǎn)移支付未能向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，主要原因是財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中具有均衡地區(qū)財力的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，導(dǎo)致了地區(qū)間財政能力的差距加大［10-11］。應(yīng)把均衡地區(qū)財力差距作為財政轉(zhuǎn)移支付政策的一項直接目標(biāo)，調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加具有均衡地區(qū)財力差距的財政轉(zhuǎn)移支付的種類和數(shù)量。

中國政府實行世界上最嚴(yán)格的耕地保護制度，要為糧食安全和社會穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。但是被評定為耕地保護區(qū)的區(qū)域意味著土地利用的管制，使該區(qū)域居民的福利受到兩方面損失：一是個人利益損失，土地利用限制勢必影響經(jīng)濟的發(fā)展，受限區(qū)域內(nèi)的居民會因此喪失就業(yè)機會，減少收入來源；二是公共福利損失，受限區(qū)域政府會因稅收等財政收入的減少而無法改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)水平，應(yīng)通過財政轉(zhuǎn)移支付使因耕地保護政策而發(fā)展受限的區(qū)域具有能力投資于公共福利領(lǐng)域，實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)水平均等化。

3.3 發(fā)揮企業(yè)和高校誘導(dǎo)聚集經(jīng)濟作用

提升區(qū)域競爭力應(yīng)扶持各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)勢企業(yè)、支柱企業(yè)。企業(yè)在空間上的分散選址，能夠產(chǎn)生擴散效益，人流、物流、信息流同腹地的交換通過乘數(shù)效應(yīng)會驅(qū)動地區(qū)經(jīng)濟效益的提升［12］。自1984年國務(wù)院在沿海開放城市批準(zhǔn)設(shè)立了14個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)后，工業(yè)園區(qū)確實起到城市化進程源動力的作用。但隨著更多工業(yè)園區(qū)興起，矛盾與問題也日益突出，如隨意圈占大量耕地，違法出讓、轉(zhuǎn)讓土地等。雖然中央多次清理整頓，但未從根本上遏制。筆者認為，如何依靠制度的合理安排處理好公平與效率是當(dāng)前需要研究的課題。

高校作為培養(yǎng)人才和勞動力的高等學(xué)府，在帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展上同樣起著重要作用。近幾年中國出現(xiàn)的“大學(xué)城”現(xiàn)象——一次性圈地、集中突擊建設(shè)、多所高校同時進駐，與德國巴州的大學(xué)建設(shè)在整體空間格局及規(guī)劃理念上有著根本不同。這種“大學(xué)城”既不能產(chǎn)生與所在城市的互動效應(yīng)，也不能聯(lián)動推進區(qū)域經(jīng)濟、文化、社會的發(fā)展，只能造成城市規(guī)模的盲目擴張。

3.4 完善土地整理職能，挖掘村莊建設(shè)潛力

中國目前的土地整理僅是狹義層面上的土地整理，即農(nóng)地整理、鄉(xiāng)村居民點整理、土地開發(fā)與復(fù)墾，未充分體現(xiàn)出其作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和協(xié)調(diào)人地關(guān)系的有效手段。鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的核心是經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，土地整理不僅僅是技術(shù)工程層面上的問題，還應(yīng)承載鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟、生態(tài)層面的問題。德國巴州很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是在上一級政府的空間規(guī)劃指導(dǎo)下，通過公眾廣泛參與下的土地綜合整治實施經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，保證發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。在當(dāng)前國際金融危機還在蔓延和加深的特殊時期，應(yīng)借鑒德國巴州的經(jīng)驗，完善土地整理職能，結(jié)合村莊建設(shè)項目，更有效地拉動農(nóng)村消費需求市場，為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展搭建平臺。

3.5 釋放土地的資產(chǎn)和資本功能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場

基礎(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)資本化和城鎮(zhèn)化之間的互動，都離不開資金。引入資金需要有匹配要素，農(nóng)村最大的匹配要素就是土地，應(yīng)該促進土地和資本的對接。這其中的制約因素，一方面是制度問題，法律規(guī)定農(nóng)村土地不許抵押、入市等；另一方面是管理問題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有相應(yīng)的市場與管理辦法。隨著中央擴大內(nèi)需和積極財政政策的實施，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不斷增加，如何發(fā)揮杠桿作用從而激活農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)鍵是使農(nóng)村土地和不動產(chǎn)增值，釋放土地的資產(chǎn)和資本功能［13］。因而，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，建立集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)相同權(quán)能的使用權(quán)市場，即“同地同價同權(quán)”。農(nóng)村土地進入市場，并非盲目地就地解決，也不是簡單的空間轉(zhuǎn)換，而是挖掘鄉(xiāng)村區(qū)別于城市的獨特魅力，將其作為提高區(qū)域核心競爭力的媒介。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動，即城市為農(nóng)村提供技術(shù)、資金、人才，農(nóng)村為城市提供發(fā)展空間，可以保障城市公民和農(nóng)村公民享有平等的就業(yè)機會和生活區(qū)域選擇機會。

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