張衍毓，劉彥隨

（1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；2.中國科學院研究生院，北京 100049）

1 引言

大城市邊緣區(qū)兼具城市與鄉(xiāng)村特征，是城市與鄉(xiāng)村系統(tǒng)相互作用最為劇烈的地區(qū)，也是未來城市化趨勢最為顯著的地區(qū)。大城市邊緣區(qū)的城市化有利于緩解市區(qū)人口壓力、拓展產業(yè)用地空間、優(yōu)化城市功能布局、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但同時也對原有的地域生產系統(tǒng)產生巨大沖擊，驅使地域格局發(fā)生重大改變，經濟社會問題相伴而生，為城市持續(xù)發(fā)展埋下隱患。土地利用是影響地域功能演變的重要因素，隨著外來嵌入式經濟模塊的進入，土地利用形態(tài)急劇變化，土地系統(tǒng)衰變直接引發(fā)地域功能紊亂。因此亟需采取綜合調控措施，從宏觀尺度基于區(qū)域發(fā)展導向制定土地利用戰(zhàn)略來指導中觀尺度的土地要素配置［1］，推動微觀尺度的土地合理利用。

東麗區(qū)西臨天津中心城區(qū)、東靠濱海新區(qū)，具有大城市邊緣區(qū)典型特征，是天津市區(qū)大型工業(yè)企業(yè)戰(zhàn)略東移的目的地和濱海新區(qū)現代制造業(yè)的大后方，區(qū)位優(yōu)勢顯著。近年來，東麗區(qū)的土地利用問題日益突出，因而創(chuàng)新土地利用戰(zhàn)略，對于緩解該區(qū)及人地關系與土地利用問題具有重要的意義和價值。

2 天津市東麗區(qū)經濟社會發(fā)展與土地利用

基于大城市邊緣區(qū)經濟社會發(fā)展目標，系統(tǒng)剖析土地利用問題對區(qū)域發(fā)展的約束機制，是制定土地利用戰(zhàn)略及其保障措施的前提。區(qū)域合作化、城鄉(xiāng)一體化、土地非農化、產業(yè)高級化和生態(tài)持續(xù)化是東麗區(qū)未來經濟社會發(fā)展的主要目標，同時，地域功能紊亂、土地配置失調、非農就業(yè)困難、土地利用粗放和生態(tài)環(huán)境破壞等問題將成為區(qū)域持續(xù)與協(xié)調發(fā)展的制約因素，相關問題的解決是土地利用戰(zhàn)略研究的主要著力點。

2.1 區(qū)域合作化與地域功能紊亂

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展需要在地域功能相互協(xié)調的基礎上，推動要素有序流動，促進設施共建、政策互利、資源共享和產業(yè)互補，構建協(xié)同發(fā)展、互利共贏的長效機制。盡管東麗區(qū)已經形成若干功能板塊，但各板塊相對孤立、功能定位缺乏統(tǒng)籌、產業(yè)同構、基礎設施共享率低等問題突出，土地利用與產業(yè)集聚的效益不明顯，空間上尚未形成與濱海新區(qū)和中心城區(qū)成功對接的地域格局，這些都會成為區(qū)域合作的基礎障礙。

2.2 城鄉(xiāng)一體化與土地配置失調

隨著鄉(xiāng)村地域城市化水平的逐步提高，東麗區(qū)將實現城鄉(xiāng)一體化，而當前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制尚不健全，突出表現為城鄉(xiāng)分割的土地資源配置模式，亟需通過戰(zhàn)略調控，有序開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，構建城鄉(xiāng)一體的土地利用新機制，優(yōu)化配置土地資源［2］，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設進程。

2.3 土地非農化與非農就業(yè)困難

快速城市化引起土地要素非農化，大部分農業(yè)人口向非農產業(yè)轉移，但當前城市的就業(yè)吸納能力有限，非農就業(yè)轉移存在較大壓力。如果農民失去土地保障，會面臨很大的貧困風險［3］，不利于社會和諧。在人口城市化嚴重滯后于土地城市化的前提下，制定全面保障農民生存權和發(fā)展權的土地利用戰(zhàn)略至關重要。

2.4 產業(yè)高級化與土地利用粗放

東麗區(qū)正在進行新一輪產業(yè)結構調整，將加快發(fā)展一批新型產業(yè)。傳統(tǒng)粗放的土地利用方式已經不能適應新型產業(yè)發(fā)展。要通過戰(zhàn)略引導，轉變土地利用方式，形成與產業(yè)結構相適應的土地利用結構，以合理的土地利用布局引導產業(yè)布局，提高單位面積土地利用效益，促進土地節(jié)約集約利用。

2.5 生態(tài)持續(xù)化與生態(tài)環(huán)境破壞

加強生態(tài)環(huán)境保護是東麗區(qū)建設宜居城市、發(fā)展生態(tài)農業(yè)和觀光產業(yè)、構建生態(tài)工業(yè)體系的內在要求。盡管東麗區(qū)近年來生態(tài)環(huán)境得到較大改善，但土地污染、土壤鹽漬化、土地沙化等問題嚴重影響了食品安全和居民健康。作為中心城區(qū)和濱海新區(qū)產業(yè)梯度轉移的目的地，東麗區(qū)需要進一步調整土地利用戰(zhàn)略，引導經濟社會活動向生態(tài)友好方向轉變，為經濟騰飛營造良好的生態(tài)空間。

3 東麗區(qū)土地利用戰(zhàn)略與保障措施

土地利用戰(zhàn)略研究的針對性較強，基于不同地域類型、研究尺度、目標導向的土地利用戰(zhàn)略構成了中國土地利用戰(zhàn)略體系［4］。作為城鄉(xiāng)系統(tǒng)的過渡帶，邊緣區(qū)在產業(yè)、人口和土地利用等方面均有別于純粹的城市和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)，土地利用戰(zhàn)略研究更具代表性。大城市邊緣區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究立足于區(qū)域發(fā)展的國內外形勢和階段性特征，明確未來主導方向，科學診斷土地利用問題，通過構建目標導向的土地利用戰(zhàn)略調控土地資源配置，優(yōu)化城市地域格局，破除土地資源約束，促進持續(xù)與協(xié)調發(fā)展。

3.1 大城市邊緣區(qū)土地利用戰(zhàn)略框架

制定土地利用戰(zhàn)略是推動土地宏觀調控更加系統(tǒng)地服務于區(qū)域經濟社會發(fā)展目標的重要途徑。大城市邊緣區(qū)土地利用戰(zhàn)略框架基于不同功能可劃分為核心層、目標層、約束層、導向層和措施層（圖1）。核心層是指大城市經濟社會發(fā)展的核心目標；核心目標導向下人口、資源、經濟、環(huán)境等領域各有側重的發(fā)展目標構成目標層；阻礙各目標實現的土地利用問題構成約束層；針對不同土地利用約束制定的戰(zhàn)略方向構成導向層；為促進戰(zhàn)略實施制定的各項保障措施構成措施層。通過戰(zhàn)略措施實現戰(zhàn)略導向，進而破除土地約束，達到戰(zhàn)略目標，最終實現戰(zhàn)略核心。其中，導向層起關鍵作用，指引著區(qū)域土地利用的基本方向。

3.2 統(tǒng)籌區(qū)域土地利用戰(zhàn)略

統(tǒng)籌區(qū)域土地利用戰(zhàn)略以推動區(qū)域生產要素優(yōu)化為核心，強調土地利用空間配置在區(qū)域經濟一體化中的引領作用。要求在明確不同地域功能和資源環(huán)境承載能力的基礎上，突出差異與特色，以基礎設施建設為紐帶，以體制創(chuàng)新為保障，引導要素在空間上有序流動和優(yōu)化組合，促進產業(yè)與土地主導功能耦合，與周邊產業(yè)對接，推動區(qū)域間互惠合作和共同繁榮。

（1）土地功能分區(qū)。東麗區(qū)應結合濱海新區(qū)和中心城區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，進一步明確區(qū)域定位和發(fā)展導向；準確評判區(qū)內各板塊主體功能，開展土地利用功能分區(qū)；基于各板塊經濟社會發(fā)展現狀和目標、資源環(huán)境基礎等，構建可量化、易操作的土地利用區(qū)域調控指標體系，加強國土開發(fā)空間管制；制訂與土地主體功能相適應的差別化土地政策，引導產業(yè)集聚，達到優(yōu)化配置各業(yè)用地、優(yōu)化地域格局的目的。

（2）要素空間優(yōu)化。充分認識資源差異，明晰自身發(fā)展優(yōu)勢。加強地域合作，突破以行政區(qū)域配置資源的傳統(tǒng)模式，探索基于土地功能區(qū)劃的資源配置途徑，推進東麗區(qū)與中心城區(qū)及濱海新區(qū)全面合作，促進土地與外來資本以及勞動力與異地產業(yè)的空間耦合，做好中心城區(qū)產業(yè)東移的承接和濱海新區(qū)產業(yè)鏈的補充延伸工作，加快生產要素區(qū)際流動，優(yōu)化要素空間布局。

（3）產業(yè)聯(lián)動發(fā)展。進一步加強東麗區(qū)與濱海新區(qū)的產業(yè)互動，圍繞空港物流加工區(qū)、濱海高新技術產業(yè)區(qū)、TEDA西區(qū)、現代冶金工業(yè)區(qū)以及東麗湖休閑度假區(qū)等嵌入式經濟模塊布置產業(yè)和用地，促進濱海新區(qū)產業(yè)鏈的嵌入和延伸，構建一體化產業(yè)格局。區(qū)內各功能板塊要明確優(yōu)勢產業(yè)，避免產業(yè)同構、重復建設和惡性競爭。以區(qū)域產業(yè)一體化帶動區(qū)域經濟一體化，推動東麗區(qū)融入濱海新區(qū)和中心城區(qū)，實現借勢發(fā)展。

3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置戰(zhàn)略

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置戰(zhàn)略以實現城鄉(xiāng)土地利用優(yōu)化為目標，強調土地配置對城鄉(xiāng)一體化建設的促進作用。要求在城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略框架下，本著公平、和諧、高效的原則，促進土地利用在城鄉(xiāng)之間的協(xié)調配置。通過城鎮(zhèn)村體系建設，以農村土地綜合整治為平臺，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構和布局，有效推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（1）村鎮(zhèn)體系建設。大城市邊緣區(qū)是城、鎮(zhèn)、村共同存在的地域復合體，三者的經濟社會發(fā)展水平存在顯著的梯度差異。當經濟發(fā)展到特定階段，城市產業(yè)就會依次向小城鎮(zhèn)和農村轉移。當前，東麗區(qū)的小城鎮(zhèn)對上承接核心區(qū)產業(yè)，對下吸納農村富余勞動力，是城鄉(xiāng)一體化建設的重要節(jié)點（圖2，c）。要進一步強化小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，加強小城鎮(zhèn)和中心村社區(qū)（圖2，d）建設，完善城鎮(zhèn)村一體化建設體系。在濱海新區(qū)和中心城區(qū)兩個城市核心區(qū)（圖2，a）的帶動下，依托航空城、濱海高新區(qū)、TEDA西區(qū)等嵌入式經濟模塊（圖2，b）形成的產業(yè)發(fā)展軸，優(yōu)先將金鐘、華明、新立、軍糧城4個小城鎮(zhèn)培育成新的經濟增長點，引導分散的村莊（圖2，e）逐步向小城鎮(zhèn)或中心村社區(qū)集中，構建城鄉(xiāng)一體化空間新格局（圖2）。

（2）農村土地整治。鄉(xiāng)村地域城鎮(zhèn)化和新農村建設是構建大城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的根本途徑。農村土地綜合整治有利于培育和壯大經濟增長點，促進城鄉(xiāng)土地集約利用，從而拉動農村需求，拓展就業(yè)空間，促進鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。東麗區(qū)建設適逢天津市經濟戰(zhàn)略東移和濱海新區(qū)建設的歷史機遇，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的條件較成熟，在注重保護生態(tài)和傳承文化的前提下，以農村土地綜合整治為平臺，實現新農村建設、小城鎮(zhèn)建設及擴大內需、保障民生的綜合發(fā)展目標，將是具有長遠戰(zhàn)略意義的重大舉措。

（3）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地。推動城鄉(xiāng)一體化的核心是適應城鄉(xiāng)轉型發(fā)展特點，在農村要素有序流動和城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置上有所突破［5］。當前，東麗區(qū)城市建設用地需求旺盛，農村用地較粗放，可挖掘的潛力大，因而有序推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設，可促進城鄉(xiāng)優(yōu)勢要素的優(yōu)化組合，促進土地指標和勞動力依法有序地由農村流向城市，資金、技術、信息等由城市流向農村，形成“農村支援城市，城市反哺農村”的互動局面。

3.4 農村土地制度創(chuàng)新戰(zhàn)略

農村土地制度創(chuàng)新戰(zhàn)略強調農村土地資產對農民生存權和發(fā)展權的保障作用。通過維護農民合理物權、完善征地補償制度、規(guī)范農村土地流轉等措施建立健全農地非農化機制，形成合理的城鄉(xiāng)土地制度體系。

（1）產權制度調整。通過農村土地產權制度調整確保農民或農村集體經濟組織對承包土地、集體建設用地及地上附屬物占有、使用、處置、收益的權利。加快推進農村土地確權登記工作，頒發(fā)土地承包經營權證、集體土地使用權證、房屋所有權證等。鼓勵土地承包經營權合理流轉，促進農地規(guī)?；洜I，為農村經濟發(fā)展注入新的活力；基于集體土地使用權證、房屋所有權證，推動集體建設用地使用權及其附屬物權有序流動，提高農村節(jié)約集約用地水平；充分體現農民所持物權的資產價值，鼓勵農村金融組織以集體建設用地使用權和房屋所有權做抵押物，為農民提供適當規(guī)模貸款，緩解農村融資難問題。

（2）征地制度改革。大城市邊緣區(qū)要率先推進征地制度改革，提高土地征收價格，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現同地同價?？蓢L試把土地征收作為工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的有效途徑。探索集體土地增值收益的合理分配機制，保障農民權益，將農村土地增值收益優(yōu)先用于農村基礎設施和民生工程建設，以土地資產增值推動村莊整治建設。對邊緣區(qū)而言，農民的發(fā)展權更值得關注，要保留一定比例的經營性用地或用房，保障農民以土地資產參與城鄉(xiāng)建設的機會和權利?？梢劳斜Ａ舻募w產業(yè)用地，建立民生產業(yè)園，扶持集體經濟組織發(fā)展產業(yè)項目，確保村民長期收益，并為集體公共事業(yè)和社會保障開辟資金來源。

（3）農村土地流轉。分散的土地經營方式制約農村產業(yè)規(guī)?；l(fā)展，合法有序的土地流轉有利于解放出更多農民從事非農產業(yè)，拓展就業(yè)渠道；有利于賦予經營者更加靈活的土地經營模式，提升農業(yè)現代化水平；有利于提高農業(yè)比較效益，增強農產品競爭力和抵御市場風險的能力。東麗區(qū)要依托北部現代農業(yè)區(qū)的農地資源優(yōu)勢，加強農村土地流轉，促進規(guī)模經營，以龍頭企業(yè)或合作組織帶動，發(fā)展都市農業(yè)，以農業(yè)現代化助推城鄉(xiāng)一體化。

3.5 土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略

土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略以提升土地利用效益為重點，強調土地資源對經濟社會發(fā)展的支撐作用。以建設資源節(jié)約型社會為宗旨，推動土地利用方式由外延擴張向內涵挖潛轉變，通過優(yōu)化土地利用結構和開發(fā)時序、提升產業(yè)發(fā)展水平、增加單位面積土地投入等，達到提高資源利用效率、拓展經濟社會發(fā)展空間的目的。

（1）用地結構優(yōu)化。土地利用結構是產業(yè)結構在空間上直接或間接的具體落實［6］，同時也對其產生引導和制約作用。促進土地與產業(yè)空間耦合是提高土地利用效率的重要途徑。東麗區(qū)一要通過農地結構轉型引導農業(yè)生產向規(guī)?；?、特色化和產業(yè)化轉變，大力發(fā)展現代都市農業(yè)；二要優(yōu)化工業(yè)用地，建設高標準工業(yè)園區(qū)，將核心區(qū)內的低效企業(yè)統(tǒng)一集中到園區(qū)，騰空土地重點發(fā)展資本密集型和技術密集型產業(yè)；三要保障服務業(yè)和流通業(yè)用地，大力發(fā)展商貿、旅游、物流等新型產業(yè)。

（2）項目用地管制。加強項目用地審批和監(jiān)管，強化土地開發(fā)的空間管制和強度控制，實行嚴格的項目準入制度。項目用地一要符合土地功能區(qū)的主導功能，二要符合對投資強度、容積率、建筑密度、技術水平、生態(tài)保護等指標提出的明確要求，三要認真貫徹執(zhí)行國家產業(yè)政策，對淘汰、限制類投資項目要禁止或限制用地。通過項目用地管制，提高產業(yè)項目門檻，提升土地節(jié)約集約利用水平。

（3）優(yōu)化開發(fā)時序。優(yōu)化開發(fā)時序旨在為未來發(fā)展預留空間。快速工業(yè)化和城市化往往伴隨著土地的過度圈占和閑置浪費，誘發(fā)土地投機。短時間內過度開發(fā)會造成未來的企業(yè)和資本外溢，導致城市發(fā)展喪失主動權。東麗區(qū)政府應積極開展土地戰(zhàn)略儲備，對當前發(fā)展導向不明確、土地增值潛力大的戰(zhàn)略儲備地，要實行嚴格的土地用途管制，限制工業(yè)園區(qū)建設、房地產開發(fā)等高強度的土地利用行為。

3.6 土地資源生態(tài)開發(fā)戰(zhàn)略

土地資源生態(tài)開發(fā)戰(zhàn)略強調土地利用對生態(tài)系統(tǒng)的保護作用。應立足于生態(tài)城鄉(xiāng)建設目標，制定和落實生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃，將生態(tài)安全理念貫穿到土地開發(fā)的始終。統(tǒng)籌土地開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設，大力發(fā)展生態(tài)經濟，并加大生態(tài)環(huán)境治理力度，推動退化廢棄地再利用。

（1）生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃。東麗區(qū)要在生態(tài)環(huán)境承載力評價的基礎上開展生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃。以規(guī)劃為先導，推動土地、產業(yè)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展，構建生態(tài)友好型城鄉(xiāng)格局。要嚴格保護基礎性生態(tài)用地，重點保護東麗湖生態(tài)區(qū)和華明鎮(zhèn)大片農用地，搭建東麗區(qū)北部生態(tài)安全屏障。協(xié)調產業(yè)用地與生態(tài)用地，打造和諧的景觀生態(tài)格局。

（2）發(fā)展生態(tài)經濟。充分發(fā)揮農用地的生態(tài)保育功能，在東麗湖旅游度假區(qū)以西、華明示范鎮(zhèn)以北、金鐘街以東地區(qū)，規(guī)劃建設現代生態(tài)農業(yè)產業(yè)園，與東麗湖旅游度假區(qū)形成東西聯(lián)動的北部生態(tài)旅游帶，推動傳統(tǒng)農業(yè)經濟向生態(tài)旅游經濟轉變。在中部和南部工業(yè)帶，實行污染項目一票否決制，提倡清潔生產，發(fā)展循環(huán)經濟，從源頭上防止對生態(tài)環(huán)境的破壞。

（3）治理退化土地。退化廢棄地要在醫(yī)治引起土地退化的經濟和社會病根的基礎上進行“生態(tài)重建”［7］。積極推進東麗區(qū)工礦廢棄地的恢復治理，通過生物修復技術、物理化學技術以及系統(tǒng)工程治理，提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復能力，恢復廢棄地的生產、生態(tài)功能。污染耕地要在切斷污染源的基礎上，調整農業(yè)結構，逐步改善耕地質量。

4 結語

大城市邊緣區(qū)經濟社會發(fā)展迅速，土地利用的形態(tài)變化急劇，土地利用的矛盾十分突出。地域功能紊亂、土地配置失調、非農就業(yè)困難、土地利用粗放、生態(tài)環(huán)境破壞等問題嚴重制約了城鄉(xiāng)結合部的可持續(xù)發(fā)展。因此，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用、協(xié)調城鄉(xiāng)土地配置、創(chuàng)新農村土地制度、推進土地節(jié)約集約利用和土地資源生態(tài)開發(fā)、加強土地利用宏觀調控，成為保障大城市邊緣區(qū)經濟社會又好又快發(fā)展的土地利用戰(zhàn)略的核心。

本文以天津市東麗區(qū)為例，提出大城市邊緣區(qū)土地利用戰(zhàn)略框架，旨在拋磚引玉，為創(chuàng)新土地利用決策思路，提高土地利用決策的科學性、前瞻性和可行性，協(xié)調土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的關系提供借鑒，也為相應區(qū)域土地利用總體規(guī)劃修編中深化土地利用戰(zhàn)略研究提供參考。

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