胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中提出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)政本領(lǐng)，改善領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。這一論述指明了我黨以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，著力建設(shè)高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)班子的具體內(nèi)容和明確要求。深入考察黨領(lǐng)導(dǎo)方式的歷史與現(xiàn)狀，對(duì)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)行理性分析，對(duì)于實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，保持黨的先進(jìn)性和鞏固黨的執(zhí)政地位有積極意義，有利于新世紀(jì)、新階段黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平的提高。

一、我黨領(lǐng)導(dǎo)方式的歷史與現(xiàn)狀

中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的核心力量，對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。黨在執(zhí)政的初期逐步形成了特有的領(lǐng)導(dǎo)方式。一是整體性，即在執(zhí)政的范圍方面強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)面的盡可能寬泛，不僅要領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)，還要領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化事業(yè)。二是直接性，即在執(zhí)政的機(jī)制方面習(xí)慣通過建立從中央到社會(huì)基層單位黨的組織體系，對(duì)各級(jí)社會(huì)組織進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)。三是集權(quán)性，即在執(zhí)政的運(yùn)行過程方面突出黨領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，使國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)變成事實(shí)上的黨的下級(jí)組織，絕對(duì)服從黨的集中統(tǒng)一決策。從歷史發(fā)展的角度看，這種領(lǐng)導(dǎo)方式有其合理性。

但是隨著歷史和現(xiàn)實(shí)條件的變化，這種建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和民主化、法治化水平較低的基礎(chǔ)上的領(lǐng)導(dǎo)方式，逐漸顯露出其弊病。一是政黨、國(guó)家、社會(huì)的三位一體，黨處于各種權(quán)力的核心。二是這種領(lǐng)導(dǎo)方式很難形成黨內(nèi)和整個(gè)社會(huì)有效的制約力量，不利于黨組織接受各方面的監(jiān)督。三是由于黨政不分、以黨代政，不僅使政權(quán)機(jī)關(guān)很難行使自己的職權(quán)，影響政府工作效率，還會(huì)造成“黨不管黨”，削弱黨的戰(zhàn)斗力，影響黨的領(lǐng)導(dǎo)的整體效能。這種現(xiàn)狀，決定了改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是黨的建設(shè)要著力研究和解決的重大課題。正是看到這種領(lǐng)導(dǎo)方式的弊端，十一屆三中全會(huì)以后我們黨提出了“改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”的問題，并就如何改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)行了積極的探索，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)入一個(gè)重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期。

二、我黨領(lǐng)導(dǎo)方式的初步探索

新時(shí)期以來(lái)，黨在領(lǐng)導(dǎo)方式方面進(jìn)行了初步探索:在理論上對(duì)過去形成的領(lǐng)導(dǎo)觀念、執(zhí)政觀念進(jìn)行反思和清理，摒棄那些不合適宜的舊觀念;在實(shí)踐上自覺按照新觀念、新思維改善領(lǐng)導(dǎo)方式，不斷地使黨的領(lǐng)導(dǎo)方式符合領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的時(shí)代要求。

其一，科學(xué)界定黨組織的本質(zhì)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的執(zhí)政地位的內(nèi)涵。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是政黨建設(shè)深層次理論問題的反映和折射，這一時(shí)期我們黨注重從領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)型期進(jìn)行一般理論分析。在對(duì)我們黨組織的性質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行思考方面，提出黨組織不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。在探索改進(jìn)黨的執(zhí)政理念方面，對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政就是要直接行使國(guó)家權(quán)力、黨不直接行使國(guó)家權(quán)力就會(huì)喪失執(zhí)政地位的觀念進(jìn)行清理，提出黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨執(zhí)政的目的是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。尤其在黨的執(zhí)政地位鞏固方面，提出中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。因此改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不是要解決黨要不要執(zhí)政的問題，而是要解決黨如何科學(xué)執(zhí)政的問題。

其二，提出黨政分開的思路，完善領(lǐng)導(dǎo)方式。從理論上分析，權(quán)力配置、權(quán)力所及范圍可以分為集權(quán)型和分權(quán)型，或稱為有限執(zhí)政和全面執(zhí)政兩種類型。我黨從當(dāng)代世界大多數(shù)國(guó)家政黨領(lǐng)導(dǎo)方式不是單一形式的，而是同時(shí)兼具幾種方式的實(shí)際出發(fā)，客觀分析我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)方式是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的一種特殊形式的國(guó)情，提出按照黨政分開的思路處理黨和政府的執(zhí)政關(guān)系，開始了理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會(huì)組織之間的關(guān)系的積極探索，提出了分工負(fù)責(zé)、各司其職的要求，在逐步走向制度化方面取得了初步成效。

其三，按照依法治國(guó)方針規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為。一般而言，政黨的執(zhí)政手段可以分為人治與法治兩種類型。從整體看轉(zhuǎn)型期我黨領(lǐng)導(dǎo)方式的改進(jìn)探索的重心，是在依法治國(guó)的思想指導(dǎo)下注重從人治型向法治型轉(zhuǎn)變，從集權(quán)型向民主、服務(wù)型轉(zhuǎn)變。在權(quán)力運(yùn)作特別是政黨介入政權(quán)系統(tǒng)的形式、決策方式改進(jìn)方面，黨要求各級(jí)組織注重民主型決策方式的探索和推行，要求全黨大力清除專制型決策方式的歷史影響，明確要求黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則，依法規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和執(zhí)政行為。

其四，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的民主化水平。黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐中明確提出，執(zhí)政權(quán)力能不能鞏固，歸根到底取決于我們黨是否得民心，從這個(gè)角度講，執(zhí)政意識(shí)還表現(xiàn)在“執(zhí)政為民”的觀念上。為此，黨要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子必須負(fù)起執(zhí)政的責(zé)任，正確對(duì)待和運(yùn)用執(zhí)政權(quán)力，想問題、作決策、辦事情都要從我們是“代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”這個(gè)觀念出發(fā)，不斷促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)的全面發(fā)展和進(jìn)步，滿足人民日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化利益需求。

三、推進(jìn)我黨領(lǐng)導(dǎo)方式改善的基本要求

黨的十七大全面總結(jié)了黨的執(zhí)政能力建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，明確了改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的基本要求。

改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制必須從以下兩個(gè)方面著手。首先，按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進(jìn)一步改革黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)以及社會(huì)生活的領(lǐng)導(dǎo)體制。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)和對(duì)中國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是黨長(zhǎng)期奮斗取得的，是憲法賦予的。因此，黨必須“總攬全局”，必須對(duì)國(guó)家大政方針和全局工作實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。在堅(jiān)持總攬全局的前提下，我們還必須重點(diǎn)做好協(xié)調(diào)各方的工作。一是要處理好黨與人大、政府、政協(xié)的關(guān)系。明確執(zhí)政黨不是行政組織，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)則是經(jīng)過全體人民按照一定的法律程序選舉產(chǎn)生的行政組織，黨組織要避免取代國(guó)家公共權(quán)力而直接對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，鼓勵(lì)支持國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理和控制。二是要堅(jiān)持通過合法途徑實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的控制。明確黨的意志上升為國(guó)家意志和滲透到國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的科學(xué)途徑，善于通過在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)建立黨組織、向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部的方式，來(lái)保證黨的大政方針及決策在政權(quán)系統(tǒng)的有效貫徹。其次，完善黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制。近年來(lái)在黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制上盡管進(jìn)行了不同程度的改進(jìn)，但仍存在權(quán)力向上集中、權(quán)力向領(lǐng)導(dǎo)集中、執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)力大于權(quán)力機(jī)關(guān)等問題。解決黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制上存在的問題，一是要健全和完善黨的代表大會(huì)制度，樹立并維護(hù)黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)威地位;二是健全和完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，確保黨的委員會(huì)對(duì)重大問題的決策權(quán);三是對(duì)委員會(huì)內(nèi)部的權(quán)力進(jìn)行明確劃分，對(duì)其各自的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，做到權(quán)職責(zé)相符。

按照民主執(zhí)政的要求，不斷促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的民主化。領(lǐng)導(dǎo)方式的民主化，體現(xiàn)了民主政治的發(fā)展趨勢(shì)，是我們黨執(zhí)政的本質(zhì)。民主包括兩個(gè)方面:國(guó)家與社會(huì)的民主、黨內(nèi)民主。二者中黨內(nèi)民主最關(guān)鍵。因?yàn)槲覀凕h是執(zhí)政黨，黨內(nèi)民主不僅是黨自身發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，更是國(guó)家與社會(huì)民主發(fā)展的條件和基礎(chǔ)。沒有黨內(nèi)民主就沒有社會(huì)主義民主。因此，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式民主化必須把發(fā)展黨內(nèi)民主作為突破口。在加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)方面，目前我們面臨兩個(gè)基本的任務(wù)。一是必須不斷完善黨內(nèi)民主的具體制度，如黨的代表大會(huì)制度、黨員民主權(quán)力的保障制度、黨內(nèi)民主選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等等。二是要理順各種制度，形成一個(gè)有機(jī)的制度體系。各級(jí)具體制度應(yīng)相輔相成，互相促進(jìn)，而不應(yīng)有矛盾，相互妨礙。因此，我們有必要按照科學(xué)運(yùn)作的要求對(duì)黨內(nèi)已有的制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和協(xié)調(diào)，以提高制度的整體效能。

按照依法執(zhí)政的要求，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化。依法執(zhí)政既是改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重要方面和根本要求，也是實(shí)現(xiàn)民主化的重要條件。實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化，必須堅(jiān)持依法執(zhí)政。依法執(zhí)政是我們黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，深化治國(guó)理論認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上提出的，對(duì)于提高黨的領(lǐng)導(dǎo)效能具有不可低估的作用。就黨的領(lǐng)導(dǎo)方式而言，貫徹依法治黨應(yīng)著重解決以下幾個(gè)問題:一是加快政黨立法，解決目前存在的黨依法執(zhí)政法律依據(jù)不足的問題;二是通過意志轉(zhuǎn)換，使黨的方針、政策通過合法程序變成國(guó)家意志，使黨的領(lǐng)導(dǎo)從主要依靠黨的政策轉(zhuǎn)向主要依靠國(guó)家憲法和法律;三是堅(jiān)持“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則，使黨的領(lǐng)導(dǎo)程序、領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、工作方式符合憲法和法律規(guī)定，不允許“以言代法”、“以黨代法”。

責(zé)任編輯:徐建秋