王官成

(西南政法大學,重慶 400031)

論民生法治的法律救濟①

王官成

(西南政法大學,重慶 400031)

“民生法治”是黨的十七大后法學界提出的一個嶄新的研究課題。民生法治最根本的就是要對民生權利提供法律保障,對侵害民生權利實施法律救濟。從我國目前教育、就業(yè)、收入分配和社會保障這四大民生基本問題的法治實踐來看,我國民生法治的法律救濟存在著很多不完善的地方,需要我們在理論和實踐層面上作出認真的思考,為民生法治的實施提供強有力的保障。

民生法治;民生權利;法律救濟

“民生法治”是黨的十七大召開后法學界提出的一個嶄新的研究課題。所謂民生法治,是指在維護國家法治統(tǒng)一的前提下,充分運用法律手段管理各項民生事務,以維護和保障廣大人民群眾的正當利益,進而為民生問題的解決提供強有力的法律保障。民生法治既是一種治國思想,也是一種治國方式,還是一種社會秩序和社會狀態(tài)。它根植于我國不斷推進的社會主義法治現代化的建設進程中,在我國經濟社會發(fā)展過程中占據著特殊而重要的地位。民生法治需要探討的問題很多,本文著重就民生法治的法律救濟作一些思考。

一、我國民生法治的法律救濟存在的主要問題

“無救濟則無權利”又作“救濟先于權利”或“沒有救濟的權利不是權利”。這句古老的法律諺語告訴我們:法律對公民權利、自由規(guī)定得再完備、列舉得再全面,如果在這些權利和自由受到侵犯之后,無法獲得諸如復查、行政復議、仲裁、訴訟等有效的法律救濟,那么這些法律上的權利和自由都將成為一紙空文。所以,法律救濟是民生法治的一個重要內容。救濟有公力救濟和私力救濟之分。在依法治國,建設社會主義法治國家的今天,公力救濟更能彰顯權力本位和法律在社會生活中的至上權威,是法治國家的一個基本標志。而私力救濟則適用于較少的場合,且是因為如不采取即時的私力救濟,自己的權利就會得不到保障。民生法治的建設、運行和實現都離不開公力救濟,沒有完善的公力救濟,民生法治就只能是個口號,一個美好的愿望。我們所說的公力救濟就是法律救濟,從我國目前教育、就業(yè)、收入分配和社會保障這四大民生基本問題的法治實踐來看,我國民生法治的法律救濟存在著以下主要問題。

(一)社會保障法律救濟不完善

一方面,我國的社會保險包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險,根據現行規(guī)范性法律文件對社會保險救濟的規(guī)定來看,只有勞動者的社會保險和城市居民的最低生活保障權可以按勞動爭議或行政爭議處理。而非勞動者的社會保險權和城市居民除最低生活保障權以外的其他社會保險權一旦遭受侵犯,現行法律規(guī)范卻沒有規(guī)定法律救濟的措施。另一方面,對勞動者的社會保險和城市居民最低生活保障權通過勞動爭議或行政爭議進行處理時也存在著一些不足,一是“先仲裁,后訴訟”的救濟途徑,導致發(fā)生社會保險爭議后,尋求法律救濟的成本過高,效率低下,而且還可能因仲裁時效過短導致用人單位逃避法定繳費義務。二是行政爭議處理的規(guī)章制度如《工傷保險條例》、《城市最低生活保障條例》、《社會保險行政爭議處理辦法》、《社會保險費征繳暫行條例》等,都有一個共同的特點,那就是保險權益受侵犯后可以申請復查或申請復議,如對復議決定不服的,可以依法提起行政訴訟,這種處理方式太單一,容易使行政權力與責任脫節(jié),不利于督促行政機關依法行政。

(二)教育法律救濟不完善

我國《憲法》第46條規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。受教育在我國既是一項權利,也是一項義務。受教育權在我國既然是一項憲法性權利,就必須有一系列相關的其他教育法律、法規(guī)予以保障。為此,我國制定了《義務教育法》、《中華人民共和國教育法》、《高等教育法》等法律法規(guī)。但是有關受教育權法律救濟的法律規(guī)定卻存在著一些不足,導致受教育權很難完全受法律保障,許多受教育權糾紛至今仍值得深思。如 1998年北京科技大學學生田永起訴北京科技大學拒發(fā)畢業(yè)證、學位證案。①該案的案情是這樣的:田永于 1994年 9月考取北京科技大學,取得本科生的學籍。1996年 2月 29日,田永在一次考試中隨身攜帶寫有公式的紙條,被監(jiān)考老師發(fā)現。同年 3月 5日,學校以“068號通知”,認定田永的行為屬于夾帶作弊行為,對其作出按退學處理決定,并于同年4月 10日填發(fā)了學籍變動通知。但該處理決定和變更學籍通知未直接向田永宣布、送達,也未實際給田永辦理有關退學的手續(xù),田永繼續(xù)在校以該校大學生的身份參加正常學習及學校組織的活動。1998年6月田永所在院系向學校報送田永所在班級授予學士學位表時,學校以田永已按退學處理、不具有北京科技大學學籍為由,拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證,亦未向有關教育行政部門呈報畢業(yè)派遣資格表。1998年 10月 19日,田永以北京科技大學為被告,向北京海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟,要求學校發(fā)給畢業(yè)證和學位證。1999年 2月 14日,北京海淀區(qū)人民法院作出一審判決,判決原告勝訴。理由是:對原告的作弊處理是依據校內的一個文件,但這文件嚴于教育部的《普通高等學校學生管理規(guī)定》,故無效,且又未送達;學位證書是評價個人學術水平的尺度,應按《中華人民共和國學位條例》及《實施細則》辦理。學校不服上訴,北京市第一中級人民法院于 1999年 4月 26日作出終審判決,維持原判。我國公民受教育權法律救濟的不足之處有三:一是關于公民受教育權的實體法頗多,但缺乏明確具體的程序保障機制。沒有程序法的完善和保障,再完備的實體法也不可能在實際生活中得以運用。目前我國的教育立法比較原則、粗糙,程序性的規(guī)定很少且操作性不強,很難使公民的受教育權得到法律救濟。二是司法在教育糾紛中難以發(fā)揮作用,由于我國高校的法律地位不明確,學生申訴制度在法律性質上不明確和《行政訴訟法》對人民法院受理行政訴訟案件范圍規(guī)定的不確定性,導致公民的受教育權在遭到侵害時得不到應有的司法救濟。三是對侵犯受教育權者的法律責任規(guī)定不明確。也許是我國在教育立法上的技術還不成熟,也許是立法者對有關教育立法不太重視。我國的教育法律法規(guī)對未成年人的父母及其他監(jiān)護人乃至學校違反義務教育職責的法律責任沒有明確規(guī)定,這就給處理侵害公民受教育權的案件帶來了相當的困難。

(三)就業(yè)法律救濟不完善

我國目前的就業(yè)形勢并不樂觀,公民的就業(yè)權并沒受到切實的保護,究其原因,與公民就業(yè)權遭侵犯的法律救濟不完善有很大的關系。其主要不足有三:一是遭就業(yè)歧視后的法律救濟途徑甚少。目前我國的就業(yè)歧視比較普遍,如性別歧視、身高歧視等。但我國對就業(yè)歧視問題沒有專門的處理機構。在司法實踐中,絕大部分的歧視案件沒有被法院受理。二是沒有對訂立勞動合同之前的就業(yè)爭議規(guī)定救濟措施,已經公布實施的《中華人民共和國勞動合同法》只能調整用人單位和勞動者因簽訂合同而發(fā)生的爭議,很難保護勞動者在就業(yè)過程中的合法權益。三是用人單位用人標準不規(guī)范。相對于用人單位而言,就業(yè)者處于相對不利地位,如果任由用人單位無限制地行使其用人自主權,就會給用人單位侵犯就業(yè)者的合法權益埋下伏筆。當然,并不是說完全無視用人單位的合法權益,而是要用法律規(guī)制其用人行為,要在既能維護用人單位的合法權益、又不損就業(yè)者的權利之間找一個平衡點。

二、完善民生法治法律救濟的對策

(一)建立憲法訴訟制度

社會保障權、受教育權、勞動就業(yè)權是憲法規(guī)定的公民基本權利。近年來,司法實踐中已有部分案件涉及到憲法訴訟問題,法學界就保護公民憲法基本權利引發(fā)的建立憲法訴訟機制的討論和研究取得很大進展并引起社會各界的重視。憲法至上是民生法治的最高體現,是民生法治建設的關鍵,如果憲法不能在現實生活中被廣大群眾用作維護自己合法權益的銳利武器,那么憲法的價值、法律的效力和在社會生活中的至上權威就得不到充分體現。在我國目前的司法實踐中,憲法被排除在法院適用范圍之外,這導致了沒有由法律法規(guī)具體化的公民憲法基本權利得不到司法救濟。由于部分社會保障權、受教育權、勞動就業(yè)權等民生權利沒有具體的法律法規(guī)作保障,所以,加強對憲法權利的保護,可以探索由法院直接援引憲法條文作為審判依據,盡快建立違憲審查制度。

(二)勞動者因就業(yè)與用人單位發(fā)生勞動爭議時,實行舉證責任倒置

用人標準、單位規(guī)章制度等都是由用人單位制定的,一旦就業(yè)者在就業(yè)過程中遭遇到了歧視或者不公正的對待,其向法院提起訴訟后很難有確實充分的證據,這顯然對就業(yè)者是極為不利的。因此,只要就業(yè)者提出了初步證據,受到了用人單位不公正的對待,就由用人單位證明自己在錄用過程中沒有不公正對待就業(yè)者的行為,如果用人單位不能舉證證明自己無過錯,則推定就業(yè)者的主張成立。除此之外,有必要對訂立勞動合同之前的勞動爭議作出規(guī)定,擴大人民法院受理勞動爭議案件的范圍,最大限度地保護勞動者的利益。

(三)完善受教育權的法律救濟制度

針對目前我國公民受教育權法律救濟方面存在的問題,應采取以下措施。第一,完善受教育權訴訟程序保障機制。必須加快學生受教育權保護程序的制度化步伐,填補程序上存在的漏洞。我國教育立法應對高校管理過程引入正當程序作出明確規(guī)定,建立體現公開原則的公布制度、告知制度、案卷制度,體現參與原則的質詢制度、建議制度、聽證制度,體現公平原則的回避制度、合議制度、調查制度和責任制度等,切實保障學生的受教育權不受侵害。第二,司法介入教育糾紛。既然受教育權被規(guī)定在憲法和其他法律法規(guī)中,就應完善受教育權遭侵害時的法律救濟措施,要盡快建立把教育權侵害救濟納入司法程序的機制。立法上把公立學校的管理界定為行使國家公共權力的活動,當其侵犯學生受教育權時得成為行政訴訟被告,改變目前人民法院不受理此類案件的現狀。這里的行政訴訟被告不但包括公立學校,還包括其具體行政行為侵犯公民受教育權的行政機關或法律法規(guī)授權的組織及其工作人員。第三,完善相關法律監(jiān)督制度,明確法律責任。教育行政部門作為管理教育活動的國家機關,應受到廣大群眾、新聞媒體等社會力量的監(jiān)督和其他國家機關的監(jiān)督,它必須對這些監(jiān)督力量所反映的問題及時進行全面的調查、核實并作出處理。如果人民法院受理了公民因受教育權被教育行政機關侵害的行政案件,教育行政部門應積極履行法定義務。如果有能力執(zhí)行人民法院的生效判決、裁定而不予以執(zhí)行,要追究相關責任人的法律責任。第四,完善教育行政復議制度。我國目前的《行政復議法》明確規(guī)定了公民的受教育權被行政機關的具體行政行為侵犯時有權申請復議。要加強復議機構的隊伍建設,設置專項經費,加強對專職人員的培訓,明確被申請主體的法律責任。

(四)改變我國目前勞動者和用人單位之間的社會保險爭議的處理方式

我國目前的社會保險爭議是按照勞動爭議處理的,這種處理方式值得商榷。因為這兩種爭議性質不同:勞動爭議是平等主體間的糾紛,屬于私法爭議,可以通過協(xié)商解決。社會保險爭議的內容是執(zhí)行社會保障法律法規(guī),屬于公法性質的糾紛。用人單位不繳納社會保險費,不僅損害了勞動者的利益,同時也侵犯了國家和社會利益。所以,社會保險爭議應以其他方式處理,如可以設立專門的社會保障法庭。

(五)組建平等就業(yè)委員會

目前,就業(yè)者在就業(yè)過程中受到歧視的現象廣泛存在,而我國又沒有專門的機構處理此類事件,導致當事人的合法權益受到侵犯后訴投無門。所以,有必要借鑒西方國家特別是英美在這方面的做法,組建平等就業(yè)委員會,明確其法律地位,賦予其相應的職責和權力,受理就業(yè)者就業(yè)過程中因遭遇歧視和其他不平等待遇而提出的申訴,并對申訴案件進行調查處理,為就業(yè)者提供相關的咨詢服務,向用人單位宣傳公平就業(yè)政策及違反公平就業(yè)政策應承擔的法律責任,支持受害人就公平就業(yè)權受侵犯提起訴訟。

(六)賦予勞動仲裁委員會終局裁決權

目前我國的勞動爭議案件實行的是“一調一裁兩審”的制度,仲裁是訴訟的法定前置程序,造成了司法資源浪費,損害勞動仲裁的權威性,不利于及時有效、經濟地解決勞動爭議。筆者認為應裁審分離,如果當事人就勞動爭議提請仲裁,勞動爭議仲裁委員會就有終局裁決權。當然,勞動爭議是否進行仲裁,按當事人意思自治的原則決定。為了達到這樣的目的,必須使勞動爭議仲裁委員會成為獨立法人,這樣才能公平、公正、及時、有效地解決勞動爭議,維護勞動者的合法權益。

(七)規(guī)范用人標準

用人單位雖然有制定規(guī)章制度和用人標準的自主權,但這種自由是相對的,必須受到法律的限制,用人單位的用人標準不能違反法律規(guī)定。只要求職者或受雇者在性別、年齡、身高、身體健康狀況等方面沒有對用人單位的正常運轉和工作效率產生顯著影響且符合其它要求,用人單位就沒有理由不予以錄用。如果用人單位的規(guī)章、制度、標準違反了法律或社會公共利益,應視為無效。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]06—0074—03

2010-01-23

王官成(1962-),西南大學兼職教授、西南政法大學法學理論專業(yè)博士研究生、碩士研究生導師。