高靈芝

(濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院,山東濟(jì)南 250022)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治①

高靈芝

(濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院,山東濟(jì)南 250022)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治的關(guān)系是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中不可回避的重要問(wèn)題.從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治的本質(zhì)屬性看,二者是相輔相成的關(guān)系.但是,二者在管理體制和運(yùn)行機(jī)制又存在著差異,因此引發(fā)了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治如何協(xié)調(diào)發(fā)展的新問(wèn)題.應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題的主要對(duì)策是,社區(qū)建設(shè)的基本操作單位實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)和行政村兩級(jí)社區(qū)制,建立上下聯(lián)動(dòng)的社區(qū)公共服務(wù)體系和多元參與的社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制.

農(nóng)村社區(qū)建設(shè);村民自治;協(xié)調(diào)發(fā)展

當(dāng)前,在新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治之間的關(guān)系問(wèn)題逐漸凸顯,亟待從理論上和實(shí)踐中加以研究和解決.本文嘗試著從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的共同屬性和差異性切入,進(jìn)而探討二者協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策思路.

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治的本質(zhì)屬性相同,二者是相輔相成的關(guān)系,村民自治是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ),農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是村民自治的拓展與延伸

(一)村民自治和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)都是農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)性工程

村民自治的基本涵義是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù),村民自治的主體---村民通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方式管理本村的公共資源和公共資產(chǎn),共同辦理本村的生活服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)等公共事務(wù)和公益事業(yè).村民自治的精髓是民主和自治,通過(guò)充分發(fā)揚(yáng)民主,實(shí)行村民自己辦理自己的事.《轉(zhuǎn)發(fā)民政部〈關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》(中辦發(fā)[2000]23號(hào))文件指出:"所謂社區(qū)建設(shè),是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下,依靠社區(qū)力量、利用社區(qū)資源、強(qiáng)化社區(qū)功能、解決社區(qū)問(wèn)題,促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展,不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程."從社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐看,它具有雙重意義,"一方面,它作為政府應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的手段,通過(guò)對(duì)特定街區(qū)、村落提供公共服務(wù),滿足那些在現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中失落的人們的需求,另一方面,它通過(guò)特定街區(qū)、村落成員參與本社區(qū)公共事務(wù),塑造創(chuàng)新的共同體和共同價(jià)值,形成人們的精神生活和社會(huì)交往,還人們本應(yīng)有的人類生活方式和人生內(nèi)涵."①丁元竹:《社區(qū)與社區(qū)建設(shè):理論、實(shí)踐與方向》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2007年第1期.對(duì)于社區(qū)建設(shè)實(shí)踐者來(lái)說(shuō),社區(qū)建設(shè)是培育社區(qū)精神和訓(xùn)練合作技巧的過(guò)程.因此,村民自治和社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)屬性相同,都是建構(gòu)具有內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系和文化維系力且具有一定認(rèn)同感的地域性的生活共同體,它們的社會(huì)作用都是開(kāi)發(fā)和利用社區(qū)資源,強(qiáng)化社區(qū)意識(shí)和社區(qū)功能,滿足社區(qū)需要,促進(jìn)社區(qū)發(fā)展.從這個(gè)意義上講,二者又都是農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)性工程.

(二)村民自治是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)

社區(qū)建設(shè)離不開(kāi)社區(qū)資源,挖掘、利用社區(qū)資源也是社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)涵或基本任務(wù).村民自治框架下的廣大村民是具有共同利益和共同價(jià)值觀念的熟人社會(huì)或半熟人社會(huì)共同體,其中蘊(yùn)涵著豐富的社會(huì)資源,諸如在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活中形成的村民間密切的互動(dòng)關(guān)系、持久性的互惠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、互動(dòng)規(guī)范、彼此的信任、強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感、以及社區(qū)參與積極性,等等.這些正是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中需要珍視、挖掘和培育的寶貴的社區(qū)資源.

20多年的村民自治實(shí)踐,在農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)形成比較完整的基層民主自治的組織體系和制度體系.20年來(lái),民主選舉制度的法律化和規(guī)范化水平得到很大提高,一個(gè)自由、公平、規(guī)范的選舉機(jī)制正在逐步成型;村民代表會(huì)議、村民會(huì)議制度等已成為村務(wù)民主決策的基本組織體制;村民自治章程或村民公約等民主管理的制度和規(guī)則已經(jīng)普遍建立;制度化、組織化的村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議等民主監(jiān)督制度正在不斷推進(jìn)中.村民自治的法律、制度和規(guī)則深入人心,村民自治的實(shí)踐為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供了基本的組織平臺(tái)和體制架構(gòu),正如黨國(guó)英所說(shuō),"村民自治是農(nóng)村社會(huì)管理體制的核心,也應(yīng)該是社會(huì)主義新農(nóng)村的基本社會(huì)制度."①黨國(guó)英:《中國(guó)的新農(nóng)村應(yīng)該是這樣》,《新華文摘》2008年第7期.

任何一種制度都是在一定的社會(huì)環(huán)境中運(yùn)作的,廣大村民組成的熟人社會(huì)或半熟人社會(huì)共同體和村民自治的組織體系以及制度體系正是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)"一定的社會(huì)環(huán)境",二者奠定了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ).

(三)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是村民自治的拓展與延伸

迄今,農(nóng)村村民委員會(huì)及集體經(jīng)濟(jì)組織依然是建立在集體土地所有基礎(chǔ)上,集體的土地邊界及產(chǎn)權(quán)邊界是村民、村莊及村組織的邊界,或者說(shuō)也是鄉(xiāng)村共同體的邊界.村民自治僅僅是擁有村集體產(chǎn)權(quán)的"村民"的自治.不可否認(rèn),村民自治所形成的社區(qū)自我管理服務(wù)體系,在自治主體、自治內(nèi)容和自治組織體系等方面具有封閉性和排他性.尤其是長(zhǎng)期以來(lái),很多地區(qū)村民自治的實(shí)踐中"民主選舉"一枝獨(dú)秀,村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)則舉步維艱.相比之下,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)卻是服務(wù)先行,其操作主體及其組織體系更具開(kāi)放性和多元性.

當(dāng)前全國(guó)各地正在開(kāi)展的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是按照"生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主"的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求,協(xié)調(diào)推進(jìn)社區(qū)的全面建設(shè),諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類組織建設(shè)、社會(huì)保障體系建設(shè)、文化教育建設(shè)、平安建設(shè)、制度和能力建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè).其中,社區(qū)服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容.各地政府和社會(huì)組織正在協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村多元化的社區(qū)服務(wù):一是政府公共服務(wù),諸如計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、警務(wù)司法、文化體育、社會(huì)保障、法律咨詢、科技培訓(xùn)、種糧補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基本公共服務(wù)進(jìn)入農(nóng)村社區(qū);二是社會(huì)化服務(wù),包括各類村民自我服務(wù)和志愿組織服務(wù)等;三是市場(chǎng)化服務(wù),包括醫(yī)療衛(wèi)生、集中配送連鎖經(jīng)營(yíng)的農(nóng)資超市服務(wù)、便民超市、專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織服務(wù)等.

與此同時(shí),農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程是政府公共資源和公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村社區(qū)的過(guò)程,村民自治組織體系將成為政府公共服務(wù)輸送網(wǎng)絡(luò)的終端,換言之,是政府公共服務(wù)向農(nóng)村延伸的平臺(tái)或基礎(chǔ)載體,從而使村民自我管理服務(wù)與政府的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)有效連接和良性互動(dòng),村民自治的內(nèi)容也將更加豐富和充實(shí).

在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中,將在原有的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)、村民小組等村民自治架構(gòu)之外進(jìn)一步培育發(fā)展農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)生活服務(wù)組織、專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、文化娛樂(lè)組織等多元化社區(qū)組織體系.多元化的社區(qū)組織體系意味著集體土地產(chǎn)權(quán)將不再成為人們參與社區(qū)事務(wù)管理的先決條件,本村村民、外來(lái)居民及駐區(qū)單位均可在自愿、互利和合作的基礎(chǔ)上參與社區(qū)組織,參與社區(qū)建設(shè).這樣,長(zhǎng)期以來(lái),村民自治中一直沒(méi)有從根本上解決的"居民"資格條件(身份)界定問(wèn)題有望找到突破口.

在本質(zhì)意義上,村民自治就是在一個(gè)行政村轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建設(shè),在時(shí)序上,村民自治則是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的先導(dǎo),因此,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涵蓋廣泛的服務(wù)內(nèi)容、多元化的社區(qū)組織體系、整合包容的各種成份居民(社區(qū)建設(shè)的主體),等等,均可理解為村民自治的拓展與延伸.

二、從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治的管理體制和運(yùn)行機(jī)制看,二者在責(zé)任主體、基本操作單位(地域范圍)、工作內(nèi)容等方面存在著差異,差異性因素引發(fā)了新問(wèn)題,二者協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大

(一)差異的表現(xiàn)

盡管農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治本質(zhì)意義相同,但從管理體制和運(yùn)行機(jī)制角度看,二者存在著差異性,主要表現(xiàn)在三方面.一是責(zé)任主體方面.首先看社區(qū)建設(shè)的責(zé)任主體,它包括"官"和"民".盡管社區(qū)建設(shè)的精髓在于充分利用社區(qū)的人力、物力、財(cái)力等資源以滿足社區(qū)需求,但政府強(qiáng)大和政府發(fā)揮著重要作用,是20世紀(jì)研究社區(qū)和社區(qū)發(fā)展不可忽視的基本事實(shí),否則也將無(wú)從理解社區(qū)發(fā)展.我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)尤其強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持"黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)",全國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范單位的實(shí)踐也充分說(shuō)明,黨和政府在規(guī)劃、政策制度、財(cái)政等方面全力主導(dǎo)是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的根本保證.再看村民自治,從其產(chǎn)生的路徑看,它是農(nóng)民"自下而上"的自發(fā)創(chuàng)造和政府"自上而下"的制度性安排的兩廂情愿的產(chǎn)物,但是,村民自治的責(zé)任主體就是村民,作為農(nóng)村基層的一種治理機(jī)制,村民自治的核心價(jià)值就在于草根性,即它來(lái)自村民群眾,又依靠村民自己解決自己所面臨的公共性問(wèn)題.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用是指導(dǎo)、支持和幫助.顯然,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治實(shí)踐中起主導(dǎo)作用的責(zé)任主體是不同的,前者是政府,后者是村民.二是基本操作單位(地域范圍)方面,國(guó)際上的社區(qū)發(fā)展和我國(guó)的社區(qū)建設(shè)中,"一定的地域范圍"是社區(qū)的必要構(gòu)成要素,如何界定社區(qū)范圍呢?多數(shù)學(xué)者認(rèn)為社區(qū)的自然邊界與行政邊界往往是交叉的,社區(qū)可分為多層級(jí),在我國(guó)城市一般指街道、居委會(huì),在農(nóng)村則指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村或自然村.在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中,地方政府有的將社區(qū)范圍定為"自然村",如江西省;有的定為行政村;有的打破原行政村格局,將幾個(gè)行政村實(shí)質(zhì)性合并為一個(gè)社區(qū),如山東省莒南縣相溝鄉(xiāng);有的以"中心村"為整合中心,將周邊幾個(gè)行政村整合為一個(gè)社區(qū),如山東省諸城市.五花八門的社區(qū)地域范圍的界定與行政村轄區(qū)作為村民自治的地域范圍差別很大.三是工作內(nèi)容方面,村民自治的工作內(nèi)容是通過(guò)"四個(gè)民主"等方式管理本村的公共資源和公共資產(chǎn),村民共同辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè).相比之下,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的工作內(nèi)容更寬泛,以政府投入為主的公共服務(wù)體系建設(shè)、突破行政村的社會(huì)化服務(wù)體系、市場(chǎng)化服務(wù)體系將是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容,這已超出了村民自治的范疇.與之相應(yīng)的,基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)亦不可能局限在村民自治的地域邊界.

(二)差異性因素引發(fā)的新問(wèn)題

當(dāng)下正在經(jīng)歷的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程,是政府和社會(huì)在公共產(chǎn)品供給體系中再一次分權(quán)的過(guò)程.而且,這種權(quán)力格局演變的突出特點(diǎn)是政府幾乎全方位主導(dǎo)("官主導(dǎo)"),這與"民主導(dǎo)"的村民自治在理論上是矛盾的,實(shí)踐中亦潛伏著沖突問(wèn)題,其突出的表現(xiàn):

其一,多村合并(整合)的"社區(qū)"與原行政村之間的關(guān)系復(fù)雜,難以理順.山東省莒南縣相溝鄉(xiāng)撤銷原行政村村委會(huì)成立社區(qū)居委會(huì)后,農(nóng)村社區(qū)居民仍是農(nóng)民身份,在土地政策、福利待遇、居民自治等方面的權(quán)利義務(wù)仍按村民的政策進(jìn)行管理.在這樣的社區(qū)里,"社區(qū)"與"居民小區(qū)"(行政村)的關(guān)系復(fù)雜,既是隸屬關(guān)系又是相互獨(dú)立的平行關(guān)系(原行政村仍是以土地集體所有制為基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活共同體),社區(qū)治理規(guī)范目前無(wú)法可依,究竟是依據(jù)"居委會(huì)組織法"?還是"村委會(huì)組織法"?還是二者兼顧?諸城市的以中心村整合周邊社區(qū)的做法,也面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、"社區(qū)"和行政村三方如何良性互動(dòng)的問(wèn)題,盡管該市規(guī)定農(nóng)村"社區(qū)"不干涉社區(qū)內(nèi)各村事務(wù),村黨組織和村委會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委、政府(辦事處)的領(lǐng)導(dǎo)下,積極支持社區(qū)建設(shè);但是,如何處理中心社區(qū)與行政村的關(guān)系,仍是亟待破解的難題.

其二,政府主導(dǎo)的社區(qū)公共服務(wù)供給體系與村民自治組織體系互不兼容.有的地方在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的政府公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)輸送體系與村民自治各行其道.如諸城市設(shè)在中心村的農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心類似于政府部門的分支機(jī)構(gòu)或參照政府部門管理的事業(yè)單位,社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)、運(yùn)行所需人力、物力、財(cái)力幾乎完全由政府包攬.各服務(wù)中心財(cái)產(chǎn)屬于各鄉(xiāng)鎮(zhèn),建設(shè)資金主要來(lái)自于各鄉(xiāng)鎮(zhèn),主要全職工作人員也來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市直機(jī)關(guān)的工作人員,政府按照編制核撥工作人員工資.有關(guān)調(diào)查顯示,社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中很少看到村委會(huì)成員和村民參與的身影,社區(qū)內(nèi)各村委會(huì)也幾乎沒(méi)有承擔(dān)與社區(qū)綜合服務(wù)中心的合作項(xiàng)目和"費(fèi)隨事轉(zhuǎn)"的項(xiàng)目.顯然,這是將"農(nóng)村社區(qū)"與村民自治視為兩個(gè)不同的事物,前者是服務(wù),由黨支部領(lǐng)導(dǎo),后者是管理,由村委會(huì)組織開(kāi)展.這種"社區(qū)"(村黨支部)與村委會(huì)各行其道的做法可能進(jìn)一步激化農(nóng)村業(yè)已存在的"兩委"矛盾,影響農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展.

三是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的責(zé)任主體、基本操作單位、工作內(nèi)容等方面既有共性也有差異,行政村內(nèi)的道路、路燈、垃圾處理、村容村貌整治等公共事務(wù)和公益事業(yè)應(yīng)由誰(shuí)出錢、誰(shuí)來(lái)做?如果協(xié)調(diào)不好,政府和村民可能互相推諉扯皮,導(dǎo)致村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的發(fā)展掉入空擋,陷入無(wú)人問(wèn)津的境地.

(三)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展的合理性和意義

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治潛在的矛盾和沖突引發(fā)了我們對(duì)二者協(xié)調(diào)發(fā)展的合理性和意義的思考.

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是改革開(kāi)放背景下中國(guó)農(nóng)村社會(huì)新秩序的構(gòu)建過(guò)程,中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的新秩序不可能也不應(yīng)該與原有的社會(huì)秩序截然斷裂.實(shí)際上村民自治所形成的農(nóng)村社會(huì)秩序就是對(duì)原有的農(nóng)村社會(huì)秩序的傳承與發(fā)展,而社區(qū)建設(shè)與村民自治二者的本質(zhì)屬性相同,所以二者協(xié)調(diào)發(fā)展具有合理性基礎(chǔ).至于意義,可從如下幾方面理解:

第一,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展,有利于將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)延伸---嵌入以廣大村民參與為基礎(chǔ),以村級(jí)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心,以村民委員會(huì)為組織載體的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中,以充分利用基礎(chǔ)牢固的村民自治組織及運(yùn)轉(zhuǎn)通暢的機(jī)制,更好地組織、利用社區(qū)資源,節(jié)省鄉(xiāng)村治理成本,實(shí)現(xiàn)政府公共資源與社區(qū)內(nèi)部資源的優(yōu)化配置.

第二,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展,有利于以政府公共服務(wù)帶動(dòng)社區(qū)服務(wù)及其組織體系建設(shè),強(qiáng)化村民自治組織的社會(huì)服務(wù)職能及社會(huì)組織角色,遏制村民委員會(huì)由基層群眾性自治組織向行政組織和經(jīng)濟(jì)組織異化的趨勢(shì),鞏固發(fā)展村民自治成果.

第三,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展,有利于克服二者在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面的差異性因素可能誘發(fā)的矛盾或沖突,在社區(qū)建設(shè)的平臺(tái)上,理順各主體間的關(guān)系,尤其是鄉(xiāng)村關(guān)系、村兩委關(guān)系、行政村之間的關(guān)系,將外部性的國(guó)家整合與自生的社區(qū)自我整合統(tǒng)一起來(lái),促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展.

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策思路:兩層級(jí)的社區(qū)定位---上下聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系---多元參與的民主協(xié)商決策機(jī)制

如何促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展呢?筆者認(rèn)為,首先在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的制度(社區(qū)規(guī)劃、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施布局、財(cái)政投入結(jié)構(gòu)等)設(shè)計(jì)上應(yīng)充分體現(xiàn)有利于政府職能轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、農(nóng)村社區(qū)由行政化走向民主化和自治化等基本理念.然后再?gòu)纳鐓^(qū)建設(shè)的基本操作單位(社區(qū)的界定)、社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)民主協(xié)商決策機(jī)制等幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)切入,研究農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展的具體對(duì)策.

(一)兩層級(jí)的社區(qū)定位

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要與村民自治相協(xié)調(diào),首先要突破的問(wèn)題是如何劃定社區(qū)?當(dāng)前各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中對(duì)社區(qū)的不同界定各有利弊:(1)多個(gè)自然村組成的行政村,以自然村落作為社區(qū)建設(shè)的基本操作單位,雖然村民具有共同的村落文化和生活習(xí)俗,認(rèn)同感和歸屬感較強(qiáng),但不利于行政村和政府統(tǒng)一、高效配置公共資源和規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施.江西省以自然村為社區(qū)的主要做法是,挖掘利用自然村落內(nèi)的熟人社會(huì)資源,成立以老干部、老黨員、老模范、老知識(shí)分子、老復(fù)員軍人為主體的農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主辦者,利用村落的閑置房產(chǎn)及其他資源開(kāi)展工作,而行政村和各級(jí)政府有計(jì)劃的投入微乎其微,這種做法某種意義上可以理解為政府財(cái)政無(wú)能為力的權(quán)宜之計(jì).(2)以行政村為社區(qū),便于有計(jì)劃、有組織地協(xié)調(diào)動(dòng)員社區(qū)力量參與社區(qū)建設(shè),合理配置社區(qū)公共資源,便于社區(qū)建設(shè)與村民自治有效銜接,但對(duì)于政府在更高層面上的統(tǒng)一規(guī)劃和公共資源配置來(lái)說(shuō),也有一定的局限性.(3)以"中心村"為中心,多個(gè)行政村整合為一個(gè)社區(qū),一定程度上破壞了業(yè)已形成的現(xiàn)有的農(nóng)村利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò),社區(qū)整合和社區(qū)意識(shí)培育的壓力很大.

那么,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治相協(xié)調(diào)視野下的社區(qū)究竟應(yīng)如何界定呢?筆者認(rèn)為,可以考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)和行政村兩級(jí)社區(qū)界定法,其基本思路是:(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)為一級(jí)社區(qū).理由是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)一般以自然地理為基礎(chǔ)劃分,它不僅具有自然社區(qū)屬性,更重要的是,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是代表政府向農(nóng)村、農(nóng)民提供公共服務(wù).將鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)作為一級(jí)社區(qū)來(lái)建設(shè),就是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)建設(shè)一盤棋的意識(shí),強(qiáng)調(diào)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府為主導(dǎo),制定本轄區(qū)社區(qū)建設(shè)的近期、中期和長(zhǎng)期規(guī)劃,統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)轄區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施,可持續(xù)地提供惠及轄區(qū)全體居民的、均等化的基本公共服務(wù),因地制宜地培育發(fā)展服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)生活的各類組織,有計(jì)劃地指導(dǎo)協(xié)調(diào)行政村的社區(qū)建設(shè).(2)行政村為二級(jí)社區(qū).理由是:絕大多數(shù)行政村都是熟人社會(huì)或半熟人社會(huì)的共同體,其地域范圍便于有效提供公共服務(wù)和進(jìn)行村民自治,行政村是建立在集體資源和資產(chǎn)及共同需求基礎(chǔ)上的利益共同體,長(zhǎng)期以來(lái)行政村一直是農(nóng)村社會(huì)治理的基本單位,也為廣大農(nóng)民所認(rèn)同,因此,行政村作為相對(duì)獨(dú)立的二級(jí)社區(qū)順理成章.二級(jí)社區(qū)的建設(shè)以村委會(huì)為主導(dǎo),以村民自治組織體系和社區(qū)志愿者隊(duì)伍為主體,辦理村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè),承接政府向農(nóng)村延伸的公共服務(wù).兩級(jí)社區(qū)界定法的好處是,既符合社區(qū)的基本理念,又可以在農(nóng)村已有的行政規(guī)劃框架下平穩(wěn)、高效地整合政府資源和村民自治資源.再者,兩級(jí)社區(qū)的界定不僅意味著將鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)和行政村轄區(qū)分別作為一個(gè)分析研究和操作單位,顯示二者在層級(jí)、轄區(qū)范圍、工作重點(diǎn)的差異,而且,還有利于促進(jìn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各種群體及組織之間形成一個(gè)互相依存的區(qū)位體系,從而為未來(lái)城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共管理一體化奠定社會(huì)基礎(chǔ).

(二)上下聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的永恒主題和生命力所在.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)是建立完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系.其中,如何構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)體系,對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要.

新中國(guó)成立以來(lái),農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)主要通過(guò)農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶籌集人力、財(cái)力、物力資源,形成的是村莊內(nèi)的公共服務(wù)供給體系.隨著黨和政府推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),尤其是農(nóng)村社區(qū)建設(shè),政府加大了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入.很多地方在探索建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu),成立類似"政府政務(wù)超市"的行政事務(wù)管理與服務(wù)中心,"一站式服務(wù),多窗口辦理",這些探索對(duì)于推動(dòng)政府基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸具有重要意義.

現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是,農(nóng)村公共服務(wù)輸送系統(tǒng)如何設(shè)計(jì)?服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)在哪一層級(jí)?誰(shuí)來(lái)輸送服務(wù)?在目前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中,主要有兩種做法:第一種做法是,在中心村設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心,服務(wù)于周圍幾個(gè)行政村.這種做法已顯現(xiàn)的主要問(wèn)題是"官進(jìn)民退".如諸城市采取政府投錢、出人為主提供公共服務(wù)(財(cái)產(chǎn)、建設(shè)資金、全職工作人員來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)),2008年上半年在中心村已建立208個(gè)社區(qū)服務(wù)中心,全市已有800多名機(jī)關(guān)干部進(jìn)入到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心工作.①參見(jiàn)諸城市委市政府:《科學(xué)定位,加大投入,創(chuàng)新機(jī)制全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)》,載《山東省農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)典型材料》第1頁(yè),2000年6月;李成貴:《造福農(nóng)民的新機(jī)制---山東省諸城市推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)的實(shí)踐與成效》,人民出版社2008年版,第16頁(yè).在政府強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的同時(shí),社區(qū)居民的參與嚴(yán)重不足,老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)等項(xiàng)目因其可及性差等原因?qū)е略O(shè)施場(chǎng)地閑置,社區(qū)居民的自助互助服務(wù)基本空缺.第二種做法是,一個(gè)行政村設(shè)一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心.這種做法不僅給服務(wù)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)人員投入以很大壓力,也會(huì)降低政府公共資源配置效率,尤其在村莊比較密集的地區(qū)更是如此.考慮到實(shí)踐中這兩種做法的局限性,筆者認(rèn)為,應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)---行政村兩層級(jí)社區(qū)框架內(nèi)建立起上下聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系,具體做法是:

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心,作為政府開(kāi)展社區(qū)公共服務(wù)的組織依托和工作平臺(tái),該服務(wù)中心兼有管理協(xié)調(diào)和提供服務(wù)兩大職能.即承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)方面的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、檢查等管理事務(wù);面向全鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社區(qū)衛(wèi)生、人口計(jì)劃生育、文化體育、綜合治理等服務(wù)工作.

在行政村設(shè)立社區(qū)服務(wù)站點(diǎn),其主要職能:一是依據(jù)"權(quán)隨責(zé)走,費(fèi)隨事轉(zhuǎn)"的原則,依托村委會(huì)及其下屬的各專業(yè)委員會(huì)代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的有關(guān)公共服務(wù)項(xiàng)目,有些具體的、便于群眾參與的服務(wù)工作可以延伸至村民小組(自然村)或其他草根組織,使政府的社區(qū)公共服務(wù)與村莊內(nèi)的公共服務(wù)供給體系實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性銜接.二是開(kāi)發(fā)利用本村人力、物力、財(cái)力資源,開(kāi)展適合本村需要的自助互助服務(wù),組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù).

另外,為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)-行政村上下聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系的運(yùn)行效率,應(yīng)進(jìn)一步在縣(市、區(qū))范圍內(nèi)建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng),將網(wǎng)絡(luò)化的終端設(shè)計(jì)到行政村(包括城市社區(qū))社區(qū)服務(wù)站點(diǎn).逐步將對(duì)村民的社會(huì)救助服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)、教育培訓(xùn)服務(wù)、就業(yè)信息服務(wù)、公民信息服務(wù)、交通管理服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、公民稅務(wù)及證件服務(wù)等納入網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)全覆蓋和一體化.

(三)多元參與的民主協(xié)商機(jī)制

為了集中民意和民智,凝聚民心和民力,推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展,有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)建立多元參與的民主協(xié)商機(jī)制.即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)建立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)委員會(huì),其成員包括:政府各有關(guān)部門代表、村兩委代表、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)代表、各類社區(qū)民間組織代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、知名人士、駐區(qū)單位代表,也可有自薦和民主推薦產(chǎn)生的代表.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任委員會(huì)主任.社區(qū)建設(shè)委員會(huì)的職責(zé):研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和年度計(jì)劃,評(píng)議監(jiān)督農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的決策和各項(xiàng)服務(wù)的實(shí)施情況,匯集居民群眾的意見(jiàn)和建議,討論社區(qū)建設(shè)的重大問(wèn)題,協(xié)調(diào)兩級(jí)社區(qū)的關(guān)系,整合參與社區(qū)建設(shè)的各類組織資源.在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)委員會(huì)中可對(duì)應(yīng)社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容設(shè)幾個(gè)專業(yè)委員會(huì),行使具體職能.

(責(zé)任編輯:蔣海升)

D638

A

1003-4145[2010]06-0051-05

2010-05-05

高靈芝,濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院教授.