戰(zhàn)旭英

(山東社會科學(xué)院,山東 濟(jì)南 250002)

我國政府績效評估的回顧、反思與改進(jìn)＊

戰(zhàn)旭英

(山東社會科學(xué)院,山東 濟(jì)南 250002)

我國政府績效評估具有明顯的中國特色,主要有目標(biāo)責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察與民眾評議政府四種類型。因?yàn)殚_展的時(shí)間不長,存在著各種問題:忽視公民參與;績效指標(biāo)設(shè)計(jì)存在著泛經(jīng)濟(jì)化的傾向;規(guī)范化程度不高,處于自發(fā)和半自發(fā)的狀態(tài);評估的目標(biāo)是內(nèi)部控制而非績效的改善;公眾滿意度指標(biāo)沒有成為政府績效評估的終極指標(biāo);尚未建立起符合國際慣例、適應(yīng)中國國情的績效評估體系。當(dāng)前,應(yīng)特別注意理清政府職能定位、組織使命、管理理念、價(jià)值取向與績效評估的關(guān)系,這是績效評估理論研究中的熱點(diǎn),也是實(shí)踐中的難點(diǎn)。

績效評估;績效指標(biāo);政府職能定位;政府職能轉(zhuǎn)變

一、我國政府績效評估的現(xiàn)狀

目前,我國已有 1/3的省、區(qū)、市不同程度地探索開展了政府績效評估工作,大致可以分為四種情況:第一是普適性的政府機(jī)關(guān)、部門的績效評估。它是作為特定的管理機(jī)制的一個(gè)環(huán)節(jié),被普遍應(yīng)用于各種公共組織及政府公共部門,實(shí)踐中的例子包括以青島為代表的目標(biāo)責(zé)任制、以煙臺為代表的社會服務(wù)承諾制、以廈門為代表的效能監(jiān)察和效能建設(shè)、行風(fēng)評議等等,中組部出臺的對政府領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績的考核辦法實(shí)際上也是對政府績效的評估。第二是具體行業(yè)的績效評估。它一般應(yīng)用于某個(gè)行業(yè),由政府主管部門設(shè)立績效指標(biāo)體系,組織對所屬企事業(yè)單位進(jìn)行定期的績效評估,具有自上而下的單向性特征。譬如,衛(wèi)生部為醫(yī)院設(shè)立的績效評估指標(biāo)體系,教育主管部門為各類學(xué)校設(shè)立的績效評估指標(biāo)體系等等。第三是專項(xiàng)績效評估。主要針對政府部門的某一項(xiàng)活動(dòng)或政府工作的某一方面。譬如,教育部門進(jìn)行的普通中小學(xué)全面素質(zhì)教育的評價(jià),科技部制定的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)評價(jià)指標(biāo)體系,山西省運(yùn)城市的辦公室機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)等等?？偟恼f來,目前各地政府績效評估基本處于探索階段,三種類型在實(shí)踐中又相互交叉,缺乏全國統(tǒng)一的做法和標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)踐的力度和效果方面也很不平衡。下面選擇有代表性的實(shí)例,就普適性的績效評估作詳細(xì)介紹。

(一)目標(biāo)責(zé)任制

目標(biāo)責(zé)任制在我國始于上世紀(jì) 80年代中期,是國際流行的“目標(biāo)管理”(MBO)技術(shù)在我國的變通應(yīng)用。目標(biāo)管理包括組織目標(biāo)的確立、目標(biāo)的分解、目標(biāo)進(jìn)展?fàn)顩r的監(jiān)測反饋、目標(biāo)完成情況的考核評估等多個(gè)環(huán)節(jié),而目標(biāo)完成情況的考核實(shí)際上就是績效評估。目標(biāo)責(zé)任制的內(nèi)容,早期主要是層層經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制,針對的是地方各級政府的行政首長,關(guān)注的核心是國民生產(chǎn)總值的增長和其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府經(jīng)濟(jì)管理方式的改變,政府部門目標(biāo)責(zé)任制的內(nèi)容逐漸擴(kuò)展,但是績效評估以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的特點(diǎn)沒有改變。一般在年初訂立目標(biāo),年中進(jìn)行檢查,年底進(jìn)行評估,或者在行政首長任期的開始訂立目標(biāo),在任期結(jié)束時(shí)進(jìn)行考核。對達(dá)到目標(biāo)的部門或行政首長進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),對未達(dá)到目標(biāo)者進(jìn)行懲罰,是典型的目標(biāo)激勵(lì)機(jī)制,績效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和績效評估與改進(jìn)的結(jié)合是其主要內(nèi)容。

(二)社會服務(wù)承諾制

1994年 6月,煙臺市建委借鑒英國和香港的經(jīng)驗(yàn),在全系統(tǒng)實(shí)施社會服務(wù)承諾制。社會服務(wù)承諾制的基本內(nèi)容是:公開辦事內(nèi)容、辦事標(biāo)準(zhǔn)和辦事程序,確定辦事時(shí)限,設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和舉報(bào)電話,明確賠償標(biāo)準(zhǔn),未實(shí)現(xiàn)承諾的責(zé)任單位和責(zé)任人要按照規(guī)定給當(dāng)事人以賠償。作為一種公共服務(wù)的質(zhì)量改進(jìn)機(jī)制,社會服務(wù)承諾制實(shí)際上包括三個(gè)核心內(nèi)容:顧客協(xié)商和顧客真實(shí)需求的確認(rèn),設(shè)立和公開服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)實(shí)際工作結(jié)果,在未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任并采取有效的措施加以改進(jìn)。顯然,績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和績效評估是社會服務(wù)承諾制的主要組成部分,它評價(jià)的是是否達(dá)到了預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)效能監(jiān)察

1989年 12月舉行的第二次全國監(jiān)察工作會議提出:行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職能“既包括效能監(jiān)察,又包括廉政監(jiān)察”。從效能監(jiān)察入手,目的在于把監(jiān)督的關(guān)口前移,加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督,做到防范在先,使紀(jì)檢監(jiān)察工作緊貼改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心,更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。效能監(jiān)察是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及受紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)委托的組織,在政府的領(lǐng)導(dǎo)下有計(jì)劃、有目的地針對行政管理和國有企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營管理的質(zhì)量、效果、效率、效能等開展的檢查監(jiān)督活動(dòng)。在效能監(jiān)察的基礎(chǔ)上形成的新的工作思路和運(yùn)行機(jī)制就是效能建設(shè)。效能建設(shè)是指強(qiáng)化各級機(jī)關(guān)的效能意識,以提高工作效率、管理效能和社會效果為目標(biāo),以加強(qiáng)思想、作風(fēng)、制度、業(yè)務(wù)和廉政建設(shè)為內(nèi)容,按照廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的要求,形成新的思路和新的運(yùn)作機(jī)制,科學(xué)配置機(jī)關(guān)管理資源,優(yōu)化機(jī)關(guān)管理要素,改善機(jī)關(guān)運(yùn)作方式,改進(jìn)工作作風(fēng)。

(四)對政府領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績的考核

2006年 7月中組部印發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)試行辦法》(以下簡稱《辦法》),2009年 6月 29日中共中央政治局通過《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制的意見》。其中對政府領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績的考核實(shí)際上就是政府績效評估,《辦法》指出:“實(shí)績分析主要通過有關(guān)方面提供的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的整體情況和群眾評價(jià)意見,了解當(dāng)?shù)卦谝欢〞r(shí)期的發(fā)展?fàn)顩r?！睂?shí)績分析主要包括:(一)上級統(tǒng)計(jì)部門綜合提供的本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財(cái)政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長、資源消耗與安全生產(chǎn)、基礎(chǔ)教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會保障、文化生活、人口與計(jì)劃生育、耕地等資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、科技投入與創(chuàng)新等方面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和評價(jià)意見,具體指標(biāo)由各地根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置;(二)上級審計(jì)部門提供的有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)論和評價(jià)意見;(三)民意調(diào)查反映的有關(guān)內(nèi)容。

二、我國政府績效評估存在的問題

第一,從績效評估的主體來說,黨政主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)績效評估的發(fā)起與設(shè)計(jì)責(zé)任,存在著單向性和不平衡性。由于民眾監(jiān)督政府工作的意識比較淡漠,各級政府職能部門自行發(fā)動(dòng)績效評估的動(dòng)因明顯不足。民眾基礎(chǔ)的薄弱和機(jī)構(gòu)責(zé)任感的欠缺,使得績效評估只有通過政權(quán)中的精英力量來推動(dòng)。這是因?yàn)?在相對集權(quán)的政治氛圍中,權(quán)力的集中與責(zé)任的集中是一致的,黨政主要領(lǐng)導(dǎo)也負(fù)有監(jiān)督政府工作運(yùn)行的責(zé)任,因此,評估就成為黨政領(lǐng)導(dǎo)履行這一責(zé)任的重要方式。這種發(fā)起方式?jīng)Q定了這一實(shí)踐是內(nèi)力驅(qū)動(dòng)型的,也就是說,它不是由民眾從外部推動(dòng)產(chǎn)生的,而是領(lǐng)導(dǎo)者在工作需要及內(nèi)在責(zé)任感的驅(qū)動(dòng)下主動(dòng)采取的。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不但承擔(dān)著發(fā)動(dòng)責(zé)任,而且由于主要選擇了上對下的評估角度,同時(shí)也承擔(dān)著設(shè)計(jì)具體的評估方案、開發(fā)評估指標(biāo)的責(zé)任,而被測評機(jī)構(gòu)的參與明顯不足。這可能會導(dǎo)致:對于各機(jī)構(gòu)而言,績效評估只是外力強(qiáng)加的,將這一實(shí)踐內(nèi)化為機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理工具的可能性較小,因而無法建立起真正有助于推進(jìn)績效評估的文化。

第二,績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和權(quán)重設(shè)置不合理,指標(biāo)體系以數(shù)量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主,存在泛經(jīng)濟(jì)化的傾向。在績效評估的過程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為衡量政府績效的必然指標(biāo)有一定的合理性,但過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo),會導(dǎo)致績效評估泛經(jīng)濟(jì)化的傾向,并促使政府對企業(yè)與市場采取不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)措施,強(qiáng)化政府的微觀管理傾向,不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

第三,政府績效評估的規(guī)范化程度不高,缺乏相應(yīng)的制度和法律保障,多處于自發(fā)或半自發(fā)的狀態(tài)。具體表現(xiàn)為:缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo),績效評估分散體現(xiàn)在目標(biāo)責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制、績效監(jiān)察、公民評議政府等多種管理機(jī)制中,評估內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)差別很大,缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和靈活性統(tǒng)一的評估指標(biāo)體系,評估方法不一致,評估程序存在很大的隨意性,因而結(jié)果很難做到客觀、公正,有的甚至完全流于形式。政府績效評估還是一個(gè)短期行為,缺乏對政府績效的持續(xù)性測定。這是因?yàn)槲覈冃гu估的發(fā)起力量具有明顯的精英特點(diǎn),在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的認(rèn)識與品質(zhì),民眾的參與意識相對淡薄,參與渠道也不暢通,更強(qiáng)化了評估中個(gè)人意志主宰的特色,也賦予績效評估更為明顯的“運(yùn)動(dòng)式”特征。

第四,評估的目標(biāo)是內(nèi)部控制而非績效的改善,存在著為評估而評估的傾向。政府組織績效評估雖然服務(wù)于多重目標(biāo),但可以劃分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種基本類型。西方國家的政府績效評估偏重于外部問責(zé)即報(bào)告績效水平以推動(dòng)公民監(jiān)督,而在我國,由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的集權(quán)化,政府績效評估的實(shí)施更多的是對上級領(lǐng)導(dǎo)號召的響應(yīng),在實(shí)踐中更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督,沒有真正把評估和改善政府的績效,改善政府管理聯(lián)系起來,甚至為評估而評估,搞形式主義。

第五,在評估過程中公民參與相對缺乏,公眾滿意度指標(biāo)沒有成為政府績效評估的終極指標(biāo)。在評估過程中,由于社會公眾不容易獲取有關(guān)評估對象的必要信息,現(xiàn)實(shí)的政府績效評估體系對服務(wù)對象的意見重視程度有限,使得社會公眾難以參與,即便參與也難以真正有效地發(fā)揮作用。同時(shí),在相對集權(quán)的政治與權(quán)力結(jié)構(gòu)下,下級官員通常對上級的意志較為敏感,在提供公共服務(wù)時(shí),更為重視的是直接掌握績效評估權(quán)的上級領(lǐng)導(dǎo)的滿意度,而不是社會公眾的滿意度。這很容易導(dǎo)致各級政府部門及公務(wù)員將績效評估作為自身升遷的一種手段,盲目追求政績,大搞“形象工程”、“首長工程”,而不關(guān)心所謂的政績是否有助于實(shí)現(xiàn)并增進(jìn)公共利益,是否有助于提高公眾滿意度。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國政府績效評估的幾點(diǎn)設(shè)想

(一)以法律的形式推進(jìn)政府績效評估

依法管理和提高政府績效,是現(xiàn)代政府改革的一個(gè)重要特點(diǎn)。制定相應(yīng)的法律法規(guī),借助法律的力量推動(dòng)行政管理改革,是近幾年西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)常采用的一項(xiàng)措施。為了推動(dòng)政府績效評估,美國制定了《政府績效和結(jié)果法案》、《以績效為基礎(chǔ)的組織典范法》,荷蘭制定了《市政管理法》等,以法律的形式要求政府部門進(jìn)行績效評估。建議人大在修改政府組織法時(shí),將政府績效評估的內(nèi)容納入其中。

(二)在政府角色正確定位、政府職能合理界定的基礎(chǔ)上進(jìn)行績效評估

政府績效評估是一種管理技術(shù),它需要建立在政府職能明確、邊界清晰的基礎(chǔ)上。政府角色、政府職能的合理定位是進(jìn)行科學(xué)的績效評估的前提。如果在政府角色越位的基礎(chǔ)上進(jìn)行績效評估,不僅違背了政府績效評估的本意,而且會妨礙政府轉(zhuǎn)變職能。所以,要在合理定位政府角色的基礎(chǔ)上,根據(jù)政府的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的職能來設(shè)計(jì)政府績效評估指標(biāo)體系。

(三)在評估主體的建構(gòu)方面,評估主體多元化是保證評估有效性的一個(gè)基本原則

在西方國家,建構(gòu)績效評估主體的基本原則是:評估活動(dòng)應(yīng)該由一個(gè)符合評估內(nèi)容的組織來進(jìn)行;應(yīng)該由那些不受項(xiàng)目發(fā)展結(jié)果影響的人們來進(jìn)行。在我國,評估主體應(yīng)包括:政府內(nèi)部的專門監(jiān)察組織、上級主管部門、公民、被評估對象、獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的專門評估機(jī)構(gòu)和專家等。任何一個(gè)評估主體都有自身特定的評估角度,有不可替代的比較優(yōu)勢,同時(shí),具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的局限性。而且,選擇評估主體必須考慮評估成本,人人參與是不現(xiàn)實(shí)的。上述幾種評估主體在進(jìn)行某一項(xiàng)評估時(shí),可以進(jìn)行合理搭配,這樣既經(jīng)濟(jì)又科學(xué),是構(gòu)架科學(xué)的績效評估體系的基礎(chǔ)。

(四)在價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上,應(yīng)適應(yīng)中國政府在市場經(jīng)濟(jì)中的特殊地位和角色,建立有中國特色的績效指標(biāo)體系。

績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)決定著績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。在西方國家,人們常用“3E”,即經(jīng)濟(jì) (Economy)、效益 (Efficiency)、效能 (Effectiveness),或者“4E”,即公正 (Equity)、卓越 (Excellence)、企業(yè)家精神(Entrepreneurship)、專業(yè)技能 (Expertise)等來概括政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),這種歸納和表述帶有過多的理性設(shè)計(jì)色彩,偏向于學(xué)理上的分析。立足中國現(xiàn)實(shí),我國政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:(1)效率與效能并重;(2)效率與公平并重;(3)效率與民主并重;(4)經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展同步。

(五)評估結(jié)果使用的規(guī)范化

評估結(jié)果要科學(xué)地使用,績效評估的目的之一是提高公共服務(wù)的質(zhì)量,要把績效評估和質(zhì)量管理結(jié)合起來;將評估和決策結(jié)合起來,把評估作為決策工具;績效評估是標(biāo)桿管理的重要組成部分,利用標(biāo)桿管理改善績效;把績效評估和預(yù)算結(jié)合在一起,通過績效評估進(jìn)行資源配置,其中必須避免出現(xiàn)新的政治上的不平等;通過績效評估激勵(lì)雇員努力工作等等。在績效評估結(jié)果的使用上,要避免兩個(gè)極端:一是將績效評估結(jié)果束之高閣,與改善服務(wù)質(zhì)量、內(nèi)部激勵(lì)和資源配置完全脫節(jié);二是在績效評估結(jié)果的利用上急功近利,把獎(jiǎng)懲作為績效評估結(jié)果利用的唯一形式,甚至簡單地搞排行榜,往往會導(dǎo)致相關(guān)人員對績效評估的抵觸情緒,或者加劇弄虛作假和“玩數(shù)字游戲”的行為。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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A

1003—4145[2010]02—0147—03

2009-11-02

戰(zhàn)旭英(1967-),山東社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副所長、研究員。

山東省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“政府績效評估的歷史演進(jìn)與國際比較”(07CZZJ01)的階段性研究成果。