王孝瑩 張豐智

(山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,山東濟南 250100)

石油產(chǎn)業(yè)壟斷性質(zhì)分析＊

王孝瑩 張豐智

(山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,山東濟南 250100)

石油產(chǎn)業(yè)既不是純粹的自然壟斷性產(chǎn)業(yè),也不是純粹的行政壟斷產(chǎn)業(yè)。從石油產(chǎn)業(yè)的具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)來看,一部分業(yè)務(wù)具有自然壟斷的特點,但在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,政府對市場準入的限制,使得整個石油產(chǎn)業(yè)成為了具有自然壟斷性質(zhì)的行政壟斷產(chǎn)業(yè)。但是,隨著中國經(jīng)濟環(huán)境的變化,石油產(chǎn)業(yè)體制變革的不斷深化,石油產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的壟斷性質(zhì)也會不斷發(fā)生變化。對石油產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制改革要分環(huán)節(jié)分步驟,要根據(jù)具體環(huán)節(jié)的市場結(jié)構(gòu)、壟斷特點,有區(qū)別地放松規(guī)制。

石油產(chǎn)業(yè);自然壟斷;行政壟斷

石油產(chǎn)業(yè)存在行政壟斷是石油產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的顯著特征,也是備受社會各界關(guān)注的熱點問題。深入分析行政壟斷對石油產(chǎn)業(yè)的影響,特別是縱向地從石油產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)客觀、公允地分析行政壟斷的表現(xiàn)及對經(jīng)濟發(fā)展的影響,不僅有利于重新認識石油產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和市場結(jié)構(gòu),而且對于總結(jié)多年來石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制績效與確定石油產(chǎn)業(yè)下一步的規(guī)制具有重要意義。

一、石油產(chǎn)業(yè)壟斷性質(zhì)分析

隨著技術(shù)進步和規(guī)制理論的發(fā)展,學(xué)術(shù)界對石油產(chǎn)業(yè)的壟斷性質(zhì)及如何對其規(guī)制的認識發(fā)生了變化。對石油產(chǎn)業(yè)壟斷性質(zhì)的爭論,主要有兩種觀點。一種觀點認為,石油產(chǎn)業(yè)是自然壟斷產(chǎn)業(yè),持這種觀點的學(xué)者是基于石油產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、范圍經(jīng)濟效應(yīng)、石油是稀缺資源且分布不均以及石油的安全性等因素,認為石油產(chǎn)業(yè)是具有自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè),寡占型的市場結(jié)構(gòu)有利于提高石油產(chǎn)業(yè)組織效率,可以避免一般企業(yè)對石油產(chǎn)業(yè)的盲目進入,保護石油資源,所以,主張石油產(chǎn)業(yè)應(yīng)提高進入壁壘,加強壟斷。①楊嶸:《進入壁壘與石油產(chǎn)業(yè)組織效應(yīng)》,《當(dāng)代經(jīng)濟科學(xué)》2001年第 3期。另一種觀點則認為,石油產(chǎn)業(yè)是行政壟斷產(chǎn)業(yè)。根據(jù)行政壟斷在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的特點,行政壟斷可以定義為政府機構(gòu)運用公共權(quán)力對市場競爭的限制或排斥。②于良春、楊騫:《行政壟斷制度選擇的一般分析框架——以我國電信業(yè)行政壟斷制度的動態(tài)變遷為例》,《中國工業(yè)經(jīng)濟》2007年第 12期。在我國,政府以國家安全和整頓市場的名義將石油產(chǎn)業(yè)中的開采環(huán)節(jié)和煉制環(huán)節(jié)都納入到中石油、中石化、中海油等大集團勢力范圍,具有明顯的行政壟斷特點。

為了更深入、細致地分析石油產(chǎn)業(yè)的壟斷性質(zhì),本文按照石油產(chǎn)業(yè)的縱向關(guān)聯(lián)展開研究。石油產(chǎn)業(yè)鏈圍繞石油的轉(zhuǎn)化與利用,通過技術(shù)及服務(wù)聯(lián)系,由所有具有連續(xù)追加價值關(guān)系的相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成鏈條。按照產(chǎn)業(yè)鏈的上下游關(guān)系,我們將石油行業(yè)分為五個環(huán)節(jié):上游開采領(lǐng)域;石油煉化;原油批發(fā)市場;成品油批發(fā)、零售市場;原油及成品油運輸。由于石油行業(yè)各環(huán)節(jié)發(fā)展水平、發(fā)展階段和歷程不同,壟斷產(chǎn)生的原因、發(fā)生作用的程度也有所不同。首先,石油開采環(huán)節(jié),具有較強的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng),需要巨大的資金投入和抗風(fēng)險能力,而且,資產(chǎn)沉沒成本較高,具有自然壟斷的特點;其次,石油煉化環(huán)節(jié),也是資本密集型領(lǐng)域,企業(yè)的盈利能力以及競爭水平與企業(yè)的規(guī)模緊密相關(guān),目前我國石油煉化領(lǐng)域虧損與我國煉油企業(yè)裝置規(guī)模普遍偏小不無關(guān)系,石油煉化環(huán)節(jié)具有自然壟斷的某些特征,但是,由于石油煉化領(lǐng)域一直以來受中石油、中石化和中海油三大企業(yè)的壟斷控制,小型煉油企業(yè)的原油受這三大企業(yè)的制約,只能在其任務(wù)完不成的情況下得到轉(zhuǎn)包業(yè)務(wù),石油煉化環(huán)節(jié)的壟斷帶有濃重的行政壟斷色彩;再次,在原油批發(fā)環(huán)節(jié)以及成品油批發(fā)與零售環(huán)節(jié)政府采取市場準入制度,有較嚴格的審批程序,屬于行政壟斷的范疇;最后,在石油運輸環(huán)節(jié),市場的進入壁壘是很高的,由于石油的特殊性,對運輸投入、技術(shù)都有較高的要求,具有明顯的自然壟斷特點。

可見,石油產(chǎn)業(yè)既不是純粹的自然壟斷性產(chǎn)業(yè),也不是純粹的行政壟斷產(chǎn)業(yè)。從具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上看,一部分業(yè)務(wù)具有自然壟斷的特點,但在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,政府對市場準入的限制,對中石油、中石化和中海油三大國有企業(yè)在政策上的支持,使得整個石油產(chǎn)業(yè)成為了具有自然壟斷性質(zhì)的行政壟斷產(chǎn)業(yè),而隨著市場經(jīng)濟的不斷推進,在石油產(chǎn)業(yè)鏈中那些具有行政壟斷特點的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)又逐漸制約了石油產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

二、石油產(chǎn)業(yè)行政壟斷存在的理論依據(jù)

行政壟斷是基于政府行政干預(yù)而形成的壟斷,通過限制進入、歧視性待遇等具體方式來實現(xiàn)其壟斷目的,但政府在石油產(chǎn)業(yè)實施行政壟斷的目的不單純是為了壟斷收益。①王俊豪:《中國壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷及其管制政策》,《中國工業(yè)經(jīng)濟》2007年第 12期。

1、歷史產(chǎn)物。

我國長期實行蘇聯(lián)模式的計劃經(jīng)濟體制和高度的國有化,在公共服務(wù)領(lǐng)域和主要基礎(chǔ)設(shè)施部門早已形成根深蒂固的行政性壟斷,它們依靠行政資源,以國家的名義占有和瓜分屬于全社會的資源,導(dǎo)致壟斷部門的少量從業(yè)人員占有驚人的經(jīng)濟資源。

新中國成立后,我國逐步形成了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。這種體制下,國家運用指令性計劃直接掌握和控制各種經(jīng)濟資源,國有經(jīng)濟幾乎壟斷了所有的生產(chǎn)和貿(mào)易領(lǐng)域。政府設(shè)置石油部對石油產(chǎn)業(yè)行使宏觀管理職能。20世紀 80年代以來,隨著經(jīng)濟體制改革和法制建設(shè)的深入,石油產(chǎn)業(yè)融入了越來越多的市場化成分,市場競爭出現(xiàn)在石油產(chǎn)業(yè)的不同環(huán)節(jié)。我國政府對石油產(chǎn)業(yè)的制度改革推進較為慎重,石油產(chǎn)業(yè)體制改革的目標不是打破行政壟斷,而是漸進的改革國有企業(yè)的經(jīng)營機制,擴大企業(yè)的自主權(quán)。在石油行業(yè)初步實現(xiàn)了政企分開、政資分開,新組建的公司與相應(yīng)的行業(yè)管理機構(gòu)脫鉤,政府管理職能基本移交至其他相關(guān)的政府部門。1998年,國務(wù)院機構(gòu)改革精簡了很多與計劃經(jīng)濟相關(guān)的部門,政府的許多行業(yè)管理職能受到了削弱。中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司由兼有行業(yè)行政管理職能的國家公司,轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的企業(yè)實體,成為身兼數(shù)責(zé)的國有投資公司、國家授權(quán)投資的機構(gòu)、國家控股公司的大型石油公司,是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體。中國石油天然氣總公司、中國石油化工總公司和海洋石油總公司實現(xiàn)公司重組,成為上下游一體化的公司集團,不再承擔(dān)政府職能。2003年成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會,代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)。然而,從現(xiàn)實情況看,行政性壟斷并沒有呈現(xiàn)趨于弱化的趨勢,在石油行業(yè)內(nèi)某些行政性壟斷甚至得到進一步的強化。例如在成品油銷售環(huán)節(jié),國務(wù)院簽發(fā),整頓加油站建設(shè),要求嚴格準入制度,對于未經(jīng)批準的,不屬于中石油、中石化的加油站,要么關(guān)閉,要么被中石油、中石化強行收購、控股。

2、自然壟斷的特點。

按照現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的定義,如果一個企業(yè)獨家壟斷市場的社會成本最小,或者一家企業(yè)提供產(chǎn)品或服務(wù)滿足整個市場需求的成本小于多個企業(yè)生產(chǎn)成本之和,該產(chǎn)業(yè)就是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特點是:行業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)非常突出;生產(chǎn)技術(shù)的固定成本很高,資產(chǎn)專用性很強;企業(yè)所需要的“沉淀資本”很多。②王傳輝:《反壟斷的經(jīng)濟學(xué)分析》,中國人民大學(xué)出版社 2004年版,第 262-298頁。

石油產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性質(zhì)表現(xiàn)出壟斷是一種有效率的組織生產(chǎn)的方式,這也是政府利用公共權(quán)力對石油產(chǎn)業(yè)的競爭進行干涉的一個原因。1998年我國石油行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織進行了大調(diào)整,完成了石油天然氣工業(yè)上、中、下游一體化,勘測開發(fā),加工生產(chǎn),銷售一體的產(chǎn)業(yè)重組。中石油、中石化、中海油三家石油公司形成了對我國石油石化產(chǎn)業(yè)的寡頭壟斷。一方面在石油產(chǎn)業(yè),政府要維持三大石油企業(yè)壟斷的局面,以保證公眾享有最低的生產(chǎn)成本;另一方面,政府要防止三大壟斷企業(yè)濫用其壟斷地位來攫取超額利潤,損害公眾利益。世界各國的經(jīng)驗表明,各個國家一般都會在自然壟斷行業(yè)采取政府管制。英國石油天然氣工業(yè)的政府管制主要集中在資源的勘探開發(fā)和油氣管網(wǎng)方面。加拿大的石油天然氣工業(yè)治理結(jié)構(gòu)也具有類似的特點:政府除了對管網(wǎng)進行管制,對油氣資源勘探和開采實施許可證制度。

3、國家安全。

石油行業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有不可替代的作用,對國家安全、綜合國力和人民生活水平的提高有著直接的影響,而且,石油行業(yè)是關(guān)系到國家經(jīng)濟命脈的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。由于原油可通過一系列的分離和化學(xué)轉(zhuǎn)化等工藝方法制成汽油、柴油等重要能源制品和石油化工產(chǎn)品,作為世界第二大能源消耗國的中國,石油的意義是不言而喻的。加之石油工業(yè)的發(fā)展可有力地帶動地方經(jīng)濟和機械制造、鋼鐵、交通、紡織工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、壯大國家的經(jīng)濟實力,所以原油已成為平時關(guān)系到一國綜合國力、戰(zhàn)時關(guān)系到一國生死存亡的重要戰(zhàn)略物資。

目前,我國石油行業(yè)的法律體系仍具有明顯的計劃經(jīng)濟時代的特點。因為,關(guān)于石油行業(yè)立法的目的不是規(guī)范各市場主體行為,而是出于保護國家和國有公司的利益。

以國家安全的名義對石油產(chǎn)業(yè)實行進入限制。政府除了把石油開采和煉制都納入到中石油、中石化、中海油等大集團勢力范圍 (部分地方企業(yè)逐漸被整合到三大集團),不支持任何新企業(yè)進入外,在石油銷售環(huán)節(jié)上也主要由中石油、中石化兩大公司負責(zé)批發(fā)權(quán),石油銷售企業(yè)必須從這兩大公司進貨。但是,在行政權(quán)力支持下的三大石油壟斷企業(yè)在充分發(fā)揮其“影響力”掠奪下游企業(yè)和消費者的同時,其所做作為有時卻與“國家經(jīng)濟安全”相背離。

4、現(xiàn)行法律存在缺陷。

多年來,競爭法律制度滯后導(dǎo)致對行政性壟斷缺乏有效的法律規(guī)制,現(xiàn)有法律體系無法對行政性壟斷實施有效制約。一方面反行政壟斷法規(guī)數(shù)量少,體系不完整,而且位階低,缺乏權(quán)威性,難以適應(yīng)反行政性壟斷的需要。《反壟斷法》的重點是反經(jīng)濟壟斷,而非行政性壟斷;另一方面,責(zé)任性規(guī)范缺乏或規(guī)定責(zé)任過輕,導(dǎo)致制裁不力,缺乏應(yīng)有的威懾力。如,2008年 8月 1日實施的《中華人民共和國反壟斷法》,在其第五章中有針對行政壟斷的相關(guān)規(guī)定,行政機關(guān)不得濫用行政權(quán)力,制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。①全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室:《中華人民共和國反壟斷法——條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》,北京大學(xué)出版社,2007年版。規(guī)定,行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,強制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為。行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力,實施排除、限制競爭行為的,由上級機關(guān)責(zé)令改正;對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議。對上述行為的處理另有規(guī)定的,依照其規(guī)定處理。

事實上,反壟斷法對于控制行政壟斷來說,有效性十分有限。這些法律條文沒有設(shè)置控制行政壟斷的專門機構(gòu),缺乏一個強有力的反壟斷主管機構(gòu)和一套有效的執(zhí)行程序,可操作性不強。而且,法律條文大都沒有對相應(yīng)的行政壟斷設(shè)置法律責(zé)任,有些雖然設(shè)置了某種形式的法律責(zé)任但操作性都不強,對法律責(zé)任的規(guī)定也欠缺應(yīng)有的制裁力度,能否改變或如何改變行政壟斷的現(xiàn)狀則暫無規(guī)定。另外,由于我國缺乏監(jiān)督法律,在監(jiān)督主體、監(jiān)督程序、監(jiān)督手段等方面沒有法律依據(jù),從而導(dǎo)致監(jiān)督缺失。

應(yīng)當(dāng)說我國石油產(chǎn)業(yè)已初步實現(xiàn)了政企分開,行政壟斷問題得到了一定程度的解決。但是,造成我國石油產(chǎn)業(yè)行政壟斷的體制性根源仍沒有消除,行政限制準入、行政審批過多等問題還沒有從根本上解決。

三、石油產(chǎn)業(yè)行政壟斷的主要表現(xiàn)形式

1、通過行政力量形成的寡頭經(jīng)濟。

政府通過重組在石油產(chǎn)業(yè)部門誕生了三個在國家政策和行政權(quán)力支持下的壟斷寡頭,中石油和中石化都是上下游一體的石油、石化企業(yè),中石油的資產(chǎn)重點在上游開采,中石化的生產(chǎn)重點在原油加工和化工產(chǎn)品,中海油主要從事海上石油勘測、開發(fā)以及石油加工。這三大企業(yè)基本上占領(lǐng)了我國的油氣生產(chǎn)、煉油和原油銷售、成品油銷售各個領(lǐng)域。

1988年,石油工業(yè)部撤消后,中石油、中石化和中海油三大企業(yè)實際上獲得了各自領(lǐng)域的部分行業(yè)管理權(quán)。1999年 5月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》。該文件規(guī)定,國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由中石油、中石化的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營,其他企業(yè)不得批發(fā)經(jīng)營,各煉油廠一律不得自銷。確定了中石油、中石化在成品油批發(fā)市場不可動搖的地位。

2003年,鐵道部《鐵運函 150號令》規(guī)定,沒有中石油和中石化兩大集團同意蓋章,各鐵路局不準受理成品油運輸業(yè)務(wù)。2004年,國家發(fā)改委文件規(guī)定,乙醇汽油只能由中石油和中石化兩大公司負責(zé)生產(chǎn)供應(yīng),中石油、中石化的壟斷地位進一步鞏固。

2005年國務(wù)院發(fā)布鼓勵非公經(jīng)濟發(fā)展《意見》后,當(dāng)年 6月,商務(wù)部出臺了《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范 (征求意見稿)》,旨在整肅成品油市場,該意見稿要求成品油批發(fā)企業(yè)必須“從事 2年以上成品油零售經(jīng)營業(yè)務(wù),并擁有 30座以上自有或控股加油站”。但是,據(jù)全國工商聯(lián)石油商會的初步調(diào)查,80%以上的民營油企達不到上述標準。政府部門以政府規(guī)章、法規(guī)性文件和產(chǎn)業(yè)政策等保護和維持三大國有企業(yè)壟斷地位。

由上分析可知,中石油、中石化、中海油這些大型的石油企業(yè)不是由規(guī)模收益長期積累轉(zhuǎn)化而來,也就是說,中國石油產(chǎn)業(yè)較高的市場集中度并不是市場作用的結(jié)果,而是行政壟斷的結(jié)果。所以,大的石油企業(yè)規(guī)模也不意味著會有更高的利潤回報。

政府作為國有企業(yè)所有者,把國有企業(yè)做大做強的激勵很強,政府運用行政權(quán)力為三大石油企業(yè)創(chuàng)造最為有利的條件,使其獲得事實上的壟斷地位。在石油產(chǎn)業(yè)放松管制改革的大趨勢下,作為國有企業(yè)所有者的政府部門的這種激勵并沒有改變。

2、存在進入管制。

石油產(chǎn)業(yè)進入管制是政府有關(guān)部門對石油產(chǎn)業(yè)進行行政管理的一種手段,通過制定一定的準入條件,比如企業(yè)的資質(zhì)要求、企業(yè)的規(guī)模要求、企業(yè)的技術(shù)標準、環(huán)保質(zhì)量標準等,可以在一定程度上避免對稀有資源的過度開采而產(chǎn)生的浪費。

在石油開采方面,我國法律明確規(guī)定中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源的業(yè)務(wù),由中國海洋石油總公司全面負責(zé)。中國海洋石油總公司是具有法人資格的國家公司,享有在對外合作海區(qū)內(nèi)進行石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)和銷售的專營權(quán)。中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司負責(zé)對外合作開采陸上石油資源的經(jīng)營業(yè)務(wù);負責(zé)與外國企業(yè)談判、簽訂、執(zhí)行合作開采陸上石油資源的合同;在國務(wù)院批準的對外合作開采陸上石油資源的區(qū)域內(nèi)享有與外國企業(yè)合作進行石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)的專營權(quán)。

在原油以及成品油銷售方面實施嚴格的進入審批制。申請原油銷售、倉儲經(jīng)營資格的企業(yè),應(yīng)當(dāng)向所在地省級人民政府商務(wù)主管部門提出申請,省級人民政府商務(wù)主管部門審查后,將初步審查意見及申請材料上報商務(wù)部,由商務(wù)部決定是否給予原油銷售、倉儲許可。申請從事成品油批發(fā)、倉儲經(jīng)營資格的企業(yè),應(yīng)當(dāng)向所在地省級人民政府商務(wù)主管部門提出申請,省級人民政府商務(wù)主管部門審查后,將初步審查意見及申請材料上報商務(wù)部,由商務(wù)部決定是否給予成品油批發(fā)、倉儲經(jīng)營許可。

到目前為止,我國行政審批的改革仍糾結(jié)于“合法性”的存廢,行政部門對國有壟斷企業(yè)的支持仍然可以通過法律法規(guī)來實現(xiàn)。

四、石油產(chǎn)業(yè)反行政壟斷建議

我國石油產(chǎn)業(yè)中存在著大量行政性和政策性的進入限制,這種限制使石油產(chǎn)業(yè)的在位者中石油、中石化、中海油獲得事實上的壟斷地位,妨礙產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步,損害消費者利益?；仡櫴彤a(chǎn)業(yè)的制度變遷,一個明顯的特征就是政府干預(yù)過多。政府部門的權(quán)力沒有得到有效的界定,政府部門以所有者的身份行使職能,造成政府部門、企業(yè)管理者和股東的角色錯位。中立地位的喪失,必然使管制行為難以保持足夠的公正性。此外,在石油產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)的技術(shù)創(chuàng)新使其自然壟斷性質(zhì)發(fā)生了根本的變化,這就相應(yīng)地要求在石油產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)中引入競爭以適應(yīng)其發(fā)展的需要。

首先,要對石油產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)細化,在不同的環(huán)節(jié)考察存在行政壟斷的性質(zhì),細分自然壟斷性環(huán)節(jié)和行政壟斷性環(huán)節(jié),對不同壟斷性質(zhì)的環(huán)節(jié)采取不同放松規(guī)制的政策?？紤]石油產(chǎn)業(yè)的特征,將石油產(chǎn)業(yè)分解為原油勘測開發(fā)環(huán)節(jié)、煉化環(huán)節(jié)、原油批發(fā)環(huán)節(jié)、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)、石油運輸環(huán)節(jié)。

原油勘測開發(fā)環(huán)節(jié)和石油運輸環(huán)節(jié)需要大量的固定資產(chǎn)投資,其中相當(dāng)部分是沉淀成本,具有明顯的規(guī)模效應(yīng),自然壟斷的性質(zhì)要顯著一些。如果允許多家企業(yè)進行投資,會浪費資源。因此,在原油勘測開發(fā)環(huán)節(jié)和石油運輸環(huán)節(jié),嚴格新企業(yè)進入制度,維持其壟斷的市場結(jié)構(gòu),維護國有制主導(dǎo)地位和石油安全。對原油勘測開發(fā)環(huán)節(jié)和石油運輸環(huán)節(jié)在位的國有企業(yè)要完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu),提高三大石油企業(yè)的資源配置效率,深化國有企業(yè)的改革,特別是要降低旋轉(zhuǎn)門發(fā)生的概率。將政府行使所有者職能的重心集中到董事、監(jiān)事代表的選派和問責(zé)上,通過董事會和監(jiān)事會來行使其所有者職能,而不是直接越過董事會、監(jiān)事會插手公司管理團隊高管人員任免。這些高管人員任免完全通過市場化聘用方式來解決,這樣就可以避免目前國有壟斷行業(yè)高管人員官商不分的現(xiàn)象。

其次,健全監(jiān)控機制,建立明確的監(jiān)管標準,并根據(jù)國家經(jīng)濟和安全環(huán)境變化,以及市場競爭狀況及時調(diào)整專營領(lǐng)域與競爭領(lǐng)域的界線,修改監(jiān)管標準。對利用行政壟斷謀利的行為嚴格審查、嚴厲禁止。建立對國有企業(yè)分環(huán)節(jié)的績效評估系統(tǒng),要求三大國有石油企業(yè)每年報告在各個環(huán)節(jié)上企業(yè)要素的使用效率、技術(shù)進步率、企業(yè)盈利能力、管制成本、資本配置效率、行業(yè)收入差距等各項衡量指標,并由政府監(jiān)督部門對其報告進行審核、評估,增加企業(yè)經(jīng)營的透明度,解決監(jiān)管部門與三大國有企業(yè)信息不對稱的問題。而且,對于三大國有企業(yè)基于行政壟斷而獲得的超額利潤,應(yīng)當(dāng)通過稅收或資源利用費用等方式上繳國家財政,國有企業(yè)高管人員及員工不能參與行政壟斷利潤分配。國有企業(yè)高管人員及獲得高出社會平均工資水平的收入必須來自于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和成本節(jié)約所創(chuàng)造的利潤。

再次,煉化環(huán)節(jié)、原油批發(fā)環(huán)節(jié)、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)自然壟斷的特征較弱,行政壟斷的表現(xiàn)明顯。對這三大領(lǐng)域取消行政壟斷,放松進入壁壘,引入競爭,放開進口原油、成品油的市場,鼓勵中國的民間資本進入,充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用,降低行業(yè)內(nèi)國有資產(chǎn)比重,促進資源配置效率提高。在競爭性環(huán)境中,只有資源配置效率較高的企業(yè)才能生存和發(fā)展,優(yōu)勝劣汰規(guī)律會迫使企業(yè)想方設(shè)法努力降低生產(chǎn)成本,提高生產(chǎn)效率。

在放開競爭的同時也應(yīng)高度注意,在石油煉化環(huán)節(jié)以及成品油批發(fā)環(huán)節(jié)存在企業(yè)規(guī)模普遍較小的問題。這些問題包括:小冶煉廠重復(fù)建設(shè),盲目發(fā)展,嚴重干擾了我國石油煉化工業(yè)的發(fā)展;成品油批發(fā)企業(yè)過多過濫,導(dǎo)致油品流通領(lǐng)域秩序混亂。這些問題嚴重擾亂了市場秩序,直接影響和制約著我國石油石化工業(yè)的規(guī)模化、集約化發(fā)展。目前,我國原油加工企業(yè)共有 130余家,除西藏、海南、云南、貴州以外,各省、市、自治區(qū)都建有煉廠,但是這些煉廠缺乏對石化工業(yè)布局的整體考慮,投資分散,裝置規(guī)模較小,不能實現(xiàn)集約化經(jīng)營,缺乏競爭力,不利于石油化工工業(yè)的發(fā)展。而且形成煉油化工一體化的企業(yè)較少,不符合石化產(chǎn)業(yè)技術(shù)密集化的特點要求,對環(huán)境的污染較大,不利于環(huán)境綜合治理,難以實現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。2004年全世界煉油廠平均規(guī)模為 589.6萬噸,其中最大的煉油廠規(guī)模為 5700萬噸,而我國煉廠平均規(guī)模僅為 169.52萬噸,最大煉廠的規(guī)模只有 1600萬噸,均低于世界先進水平。同時,我國現(xiàn)存的小煉油廠中,有 70%只具備簡單的一次加工裝置,沒有催化裂化等裝置。幾乎所有的小煉油廠都沒有催化重整、加氫精制等提高產(chǎn)品質(zhì)量的裝置,生產(chǎn)工藝落后,技術(shù)水平低,產(chǎn)品質(zhì)量差。此外,小煉油廠生產(chǎn)的催化柴油,大都是不經(jīng)堿洗就同直餾柴油調(diào)和后出廠,重油催化裂化柴油也沒有加氫精制手段,柴油質(zhì)量普遍偏低。不少小煉油廠只盯著眼前利益,沒有必要的廢氣、廢水和廢渣處理設(shè)施,污染物排放嚴重超標,對環(huán)境造成嚴重污染。小煉油廠不僅產(chǎn)品質(zhì)量低下,污染自然環(huán)境,而且嚴重浪費資源。據(jù)分析統(tǒng)計,我國大型煉油廠目前輕油收率平均為 67.7%,而小煉油廠的輕油收率不到 50%,兩者相差近 18個百分點,對資源造成了巨大的浪費。

因此,在大力發(fā)展煉化環(huán)節(jié)、原油批發(fā)環(huán)節(jié)、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)建設(shè)的同時要注意對現(xiàn)有企業(yè)進行有選擇的支持擴建,充分利用有限資源和先進技術(shù),生產(chǎn)品種新穎、附加值高,適應(yīng)市場需求的高質(zhì)量升級換代產(chǎn)品。對新進入的企業(yè),要求達到裝置規(guī)?；?工藝技術(shù)先進適用,產(chǎn)品技術(shù)含量和檔次高,有國際競爭力。對目前國內(nèi)紛紛爭上的石油化工工業(yè)區(qū),要科學(xué)決策,合理布局,統(tǒng)籌規(guī)劃,技術(shù)領(lǐng)先,具有現(xiàn)代化管理體系,實現(xiàn)石油化工集約式發(fā)展。布局也應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展進一步優(yōu)化,形成優(yōu)勢互補的煉油化工區(qū)域布局,區(qū)內(nèi)企業(yè)原料互供,公用工程集中建設(shè)、集中供應(yīng),三廢集中處理,從而降低成本,提高競爭力,達到快速發(fā)展的目的。

五、結(jié)論

石油作為一種關(guān)系國計民生的重要戰(zhàn)略物資,是國家最謹慎打破行政壟斷、逐步推入市場的產(chǎn)品。目前石油產(chǎn)業(yè)的行政壟斷程度依然較高,但是,隨著中國經(jīng)濟環(huán)境的變化,石油產(chǎn)業(yè)體制變革的不斷深化,石油產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的壟斷性質(zhì)也會不斷發(fā)生變化。對石油產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制改革要分環(huán)節(jié)分步驟,要根據(jù)具體環(huán)節(jié)的市場結(jié)構(gòu)、壟斷特點,有區(qū)別地放松規(guī)制。

F062.9

A

1003—4145[2010]02—0094—05

2009-09-16

王孝瑩,女,山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后;張豐智,男,山東大學(xué)規(guī)制理論與政策研究中心成員。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中的反行政壟斷與促進競爭政策研究”(06JZD0015)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)