賈達(dá)文

(中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司朔州分公司,山西朔州036000)

一、我國(guó)政策性農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)從1982年起恢復(fù)辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),逐步試辦了種、養(yǎng)殖業(yè)100多個(gè)險(xiǎn)種,區(qū)域涉及除西藏自治區(qū)以外的各省、市、自治區(qū),保費(fèi)收入由1982年的23萬(wàn)元增加到1993年的8.3億元。在保費(fèi)快速增長(zhǎng)的同時(shí),賠付率大幅上升導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損。據(jù)統(tǒng)計(jì),1982年～2003年間,人保系統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)平均賠付率88%,超過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)盈虧臨界點(diǎn)19個(gè)百分點(diǎn)。隨著政府支持性措施的減弱,各家保險(xiǎn)公司相繼取消了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。黨的十六大以來(lái),中央連續(xù)發(fā)布關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的“一號(hào)文件”,明確指出“建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民自愿的原則,建立完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系”。國(guó)家將保險(xiǎn)納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展范疇,要求商業(yè)保險(xiǎn)公司參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng),為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展提供了千載難逢的政策環(huán)境。

(一)試點(diǎn)補(bǔ)貼范圍

2007年中央財(cái)政首次安排10億元,對(duì)內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川6省區(qū)的玉米、水稻、小麥、大豆、棉花5種農(nóng)作物和22個(gè)中西部省區(qū)的能繁母豬實(shí)施保費(fèi)補(bǔ)貼;2008年中央財(cái)政預(yù)算用于“三農(nóng)”的各項(xiàng)支出達(dá)到5 625億元,比上年增長(zhǎng)30.3%。2009年中央財(cái)政部種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼擴(kuò)大到17個(gè)省區(qū)6種農(nóng)作物、和江西、湖南、福建3省區(qū)的森林、22個(gè)省區(qū)的能繁母豬和奶牛。在試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大的同時(shí),種植業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼比例也由2007年的25%提高到2009年40%。同時(shí)鼓勵(lì)各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼;完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制,探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系;鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、中介組織幫助農(nóng)戶(hù)參加保險(xiǎn)。中央政府層面的高度關(guān)注和強(qiáng)力支持,使我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。

(二)試點(diǎn)推廣情況

近年來(lái),我國(guó)政策性農(nóng)險(xiǎn)試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大,險(xiǎn)種達(dá)160多個(gè)。2008年,全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任金額達(dá)到2 400億元。國(guó)內(nèi)承辦中央政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司有人保財(cái)險(xiǎn)、中華聯(lián)合、安徽國(guó)元、安華農(nóng)業(yè)、上海安信農(nóng)業(yè)、陽(yáng)光農(nóng)業(yè)共6家。其中市場(chǎng)份額占54%的人保財(cái)險(xiǎn)在服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)方面,保障農(nóng)戶(hù)6 625萬(wàn)戶(hù)次;承保農(nóng)作物和林木面積0.21億公頃,約占全國(guó)耕地面積的1/6;承保能繁母豬4 308萬(wàn)頭次,占全國(guó)能繁母豬承保總數(shù)的85%以上。通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制防范和化解“三農(nóng)”風(fēng)險(xiǎn),充分發(fā)揮了保險(xiǎn)的社會(huì)管理職能,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收,實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的有效保護(hù)。

(三)試點(diǎn)運(yùn)作模式

按照政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的基本原則,各地不斷創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式:

一是地方政府承擔(dān)超賠責(zé)任模式。內(nèi)蒙、遼寧、吉林等地《政策性玉米、小麥種植業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方案》中與地方政府約定以省或市實(shí)行封頂賠付,累計(jì)賠付金額不超過(guò)當(dāng)年實(shí)繳保費(fèi)的1.6～2倍;二是聯(lián)辦共保模式。江蘇省政府與保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),利益共享。人保財(cái)險(xiǎn)作為首席承保人,聯(lián)合多家保險(xiǎn)公司組成政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“共保體”,按照“單獨(dú)建帳,封閉運(yùn)行,逐年滾動(dòng),以豐補(bǔ)歉”的方式實(shí)施商業(yè)化運(yùn)作;三是商業(yè)自辦模式。中央政策性養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)政府僅為農(nóng)戶(hù)提供保費(fèi)補(bǔ)貼,保險(xiǎn)公司承擔(dān)全部經(jīng)營(yíng)損益。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)、服務(wù)三農(nóng)、改善民生、促進(jìn)和諧的重大舉措,促進(jìn)了試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。但試點(diǎn)中顯現(xiàn)如下問(wèn)題需要在實(shí)踐中加以改進(jìn)和完善。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的困境

商業(yè)保險(xiǎn)公司如何配合國(guó)家有關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策,開(kāi)展為“三農(nóng)”服務(wù)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),做到政府滿(mǎn)意、農(nóng)民受益?政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作是否可持續(xù)發(fā)展?諸多問(wèn)題有待于在試點(diǎn)實(shí)踐中進(jìn)一步探索。我國(guó)近年來(lái)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)由于受到政府財(cái)力、政府職能部門(mén)協(xié)調(diào)配合、保險(xiǎn)公司自身經(jīng)營(yíng)效率等限制,使得保險(xiǎn)公司商業(yè)化經(jīng)營(yíng)面臨諸多困境:

(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高賠付與商業(yè)運(yùn)營(yíng)的趨利性之間的矛盾,嚴(yán)重制約保險(xiǎn)公司介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性

從國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究和農(nóng)業(yè)本身的“弱質(zhì)性”特征以及我公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)、粗放經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高賠付。據(jù)統(tǒng)計(jì),農(nóng)險(xiǎn)賠付中僅道德風(fēng)險(xiǎn)所占的比例就高達(dá)20%,而地域和個(gè)性的差異導(dǎo)致的逆選擇性,更使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者賠付率居高不下。綜觀我公司近年政策性農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)情況,到今年11月底,人保系統(tǒng)36家分公司有23家能繁母豬保險(xiǎn)承保虧損達(dá)2.1億元,數(shù)據(jù)背后暴露出政策性農(nóng)險(xiǎn)在承保、理賠、核算、資金諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)及管理隱患。

(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的協(xié)同性與政府部門(mén)“缺位”現(xiàn)象之間的矛盾,嚴(yán)重制約農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展

作為一項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)措施,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從中央到地方都需要從政策、資金等方面給予大力扶持。但有的政府部門(mén)相關(guān)人員在業(yè)務(wù)推動(dòng)方面重視不夠,缺乏有效組織協(xié)調(diào),如個(gè)別畜牧部門(mén)不履行防疫檢驗(yàn)職責(zé),地方財(cái)政不能及時(shí)從本級(jí)預(yù)算中統(tǒng)籌安排補(bǔ)貼資金。到今年10月底,人保系統(tǒng)應(yīng)收保費(fèi) 余額為 22.19億元,應(yīng)收保費(fèi)率高達(dá)30.78%。應(yīng)收保費(fèi)較高的問(wèn)題,在很大程度上影響了農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展。

(三)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的低補(bǔ)償性與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性之間的矛盾,制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求

我國(guó)每年有0.33億公頃農(nóng)作物受災(zāi),占全國(guó)農(nóng)作物播種面積的1/4,成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重在40%以上。受所處的地理位置、地形特點(diǎn)及氣候條件影響,山西省屬農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)。全省種植業(yè)常年受旱 (成災(zāi))面積占耕地面積的44% (133.33萬(wàn)公頃左右)。全省種植業(yè)常年受霜凍(成災(zāi))面積占耕地面積的6%(20萬(wàn)公頃左右)。全省種植業(yè)常年遭受冰雹、暴雨、洪水 (成災(zāi))面積占耕地面積的11%(33.33萬(wàn)公頃左右)。據(jù)山西省2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào),全年全省各類(lèi)自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失98.57億元,全年農(nóng)作物受災(zāi)面積276.5萬(wàn)公頃。

受財(cái)政補(bǔ)貼不高、農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)收入低下等因素所限,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較低,因而保險(xiǎn)補(bǔ)償金額遠(yuǎn)低于實(shí)際損失,反之制約農(nóng)戶(hù)對(duì)保險(xiǎn)的有效需求。

據(jù)報(bào)道,2008年初低溫、雨雪冰凍災(zāi)害的直接經(jīng)濟(jì)損失1516億元。全國(guó) 20個(gè)省農(nóng)作物受災(zāi)0.12億公頃,成災(zāi)584.26萬(wàn)公頃。因?yàn)?zāi)死亡畜禽6956萬(wàn)只(頭),遭受雨雪冰凍災(zāi)害的森林面積達(dá)0.186億公頃,但保險(xiǎn)賠付不足損失的2%;汶川特大地震造成的經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)1萬(wàn)億元,重災(zāi)區(qū)面積10平方千米,1萬(wàn)余人無(wú)家可歸,450萬(wàn)戶(hù)房屋倒塌嚴(yán)重,保險(xiǎn)損失可賠付金額不及損失總額的1%。

2009年11月9日至12日,一場(chǎng)大范圍降雪,在有效地緩解了我省大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)的旱情的同時(shí),也使部市地方農(nóng)業(yè)設(shè)施遭受重創(chuàng)。據(jù)省農(nóng)業(yè)部門(mén)初步統(tǒng)計(jì),全省節(jié)能日光溫室和大棚有1333公頃不同程度倒塌,露地蔬菜受凍面積達(dá)6 670公頃,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8億多元。而目前我省只有大同陽(yáng)高縣、運(yùn)城新絳縣和河津縣投保了商業(yè)性塑料大棚蔬菜種植保險(xiǎn)共418公頃,保險(xiǎn)賠償31.2萬(wàn)元。農(nóng)民靠自身的能力難以抵御較大自然災(zāi)害的侵襲,巨大的災(zāi)害損失引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)各級(jí)政府支持保險(xiǎn)深度參與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的強(qiáng)烈呼聲。

三、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改進(jìn)建議

(一)要量力而行,循序漸進(jìn),有選擇、有重點(diǎn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)和在全國(guó)推廣是一項(xiàng)龐大的工程,而且經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和難度很大,主要表現(xiàn)在:國(guó)家的財(cái)政支持能力、保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)能力、農(nóng)民的接受程度都有一個(gè)逐漸提高的過(guò)程。20世紀(jì)80年代末期,很多地區(qū)盲目推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),在缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)分析和有效管理情況下,結(jié)果造成很多保險(xiǎn)公司嚴(yán)重虧損而選擇放棄。

2007年8月起全國(guó)正式起動(dòng)中央政策性能繁母豬保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。基于這是一項(xiàng)國(guó)家財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)賦予保險(xiǎn)公司的政治任務(wù),需要短時(shí)間內(nèi)全面鋪開(kāi),盡快把中央支農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)到位,因而在開(kāi)始時(shí)對(duì)承保條件的審核不夠嚴(yán)格,存在存欄數(shù)與承保數(shù)不符、防疫碼與耳標(biāo)號(hào)不對(duì)應(yīng)、或無(wú)標(biāo)識(shí)等問(wèn)題,由此產(chǎn)生未參保能繁母豬進(jìn)入理賠環(huán)節(jié)而無(wú)法拒賠所致大面積虧損的情況。

實(shí)踐表明,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)和推廣,一定要優(yōu)先選擇農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、商品化和組織化程度較高的地區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目試點(diǎn),循序漸進(jìn),穩(wěn)步推進(jìn)。

(二)要探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)集中、保費(fèi)補(bǔ)貼水平低、農(nóng)戶(hù)尚缺少保險(xiǎn)意識(shí)、坐落極其分散、農(nóng)民繳費(fèi)能力有限等問(wèn)題,需要政府政策支持方面有所創(chuàng)新:一是各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)在賠付兜底、資金扶持、保險(xiǎn)覆蓋面等方面制定相關(guān)政策,對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)予以持久不懈的支持。目前僅僅通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼和商業(yè)化運(yùn)作擴(kuò)大承保面作用有限,因此需要各級(jí)政府成立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作協(xié)調(diào)組,制定工作措施,監(jiān)督工作落實(shí),確?？沙掷m(xù)發(fā)展;二是亟需改變現(xiàn)行的政策性農(nóng)險(xiǎn)財(cái)務(wù)核算體系。目前我國(guó)政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)納入商業(yè)保險(xiǎn)考核范圍,虧損責(zé)任由各公司自己承擔(dān),對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司正常經(jīng)營(yíng)造成巨大隱患。建議農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)虧損由政府和保險(xiǎn)公司比例分?jǐn)?經(jīng)營(yíng)盈余則按比例提取巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金,其費(fèi)用、賠付率的考核也應(yīng)采取有別于商業(yè)性險(xiǎn)種的標(biāo)準(zhǔn);三是各級(jí)政府要在財(cái)政支持和優(yōu)惠政策方面,積極為保險(xiǎn)公司開(kāi)展涉農(nóng)業(yè)務(wù)創(chuàng)造有利環(huán)境,以扶持農(nóng)村相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)來(lái)減輕保險(xiǎn)公司開(kāi)辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能面臨虧損的壓力。

(三)積極研究和探索建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

2008年《中央財(cái)政種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》中規(guī)定,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)按補(bǔ)貼險(xiǎn)種當(dāng)年保費(fèi)收入25%的比例計(jì)提巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金,逐年滾存,建立應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。如當(dāng)年經(jīng)營(yíng)收不抵支發(fā)生虧損,則不可能再提25%的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展,亟需建立由中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系和政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金,同時(shí)積極探尋與國(guó)際再保險(xiǎn)企業(yè)的合作,從而將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向更大范圍擴(kuò)散。

[1]財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)《中央財(cái)政種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》和《中央財(cái)政養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》的通知 [Z].財(cái)金 [2008] 26號(hào),財(cái)金 [2008]27號(hào).

[2]毛文博,管星.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中的主體定位探析 [J].保險(xiǎn)研究,2008(8):32-34.

[3]黃英君.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制研究 [J].保險(xiǎn)研究,2009(11):44-51.