霍高原

(中共山東省高唐縣委,山東高唐 252800)

縣級行政運作模式創(chuàng)新研究*

霍高原

(中共山東省高唐縣委,山東高唐 252800)

山東省高唐縣自2008年建立起“一個工程七條線”的行政運行模式,合理地打破了部門分工,充分發(fā)揮了縣級人力資源優(yōu)勢,成功構(gòu)建起扁平化行政運行機制。本文以高唐縣“一個工程七條線”行政運作模式為案例,通過個案分析和比較分析揭示其體制特征,進而對當代縣級行政運行模式中存在問題及其原因進行了探究并指出了該模式對于提高縣級行政執(zhí)行力的意義。

一個工程七條線;行政模式;管理流程再造

縣作為一級行政單位,有著較長的歷史淵源,經(jīng)過長達2000多年的發(fā)展演進,縣級行政確立了其在國家政權(quán)體系中的基礎(chǔ)地位。概括起來,當代縣級行政具有工作的基礎(chǔ)性、組織機構(gòu)的完整性、發(fā)展的相對獨立性三大特點。也正是因為這三大特點使縣級行政創(chuàng)造性地開展工作成為可能?？h級行政不僅是國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)性架構(gòu),而且具有承上啟下的作用:作為溝通城市與鄉(xiāng)村、宏觀經(jīng)濟與微觀經(jīng)濟的中間環(huán)節(jié),既是縣域經(jīng)濟和社會發(fā)展的決策指揮機關(guān),又是落實黨和國家方針、政策的執(zhí)行機關(guān)。并且,縣級行政適于進行工作創(chuàng)新的試點。作為嚴整的一級地方政權(quán),其位置適中,功能齊全,具有綜合性、典型性,改革的經(jīng)驗具有向上和向下推廣的價值?？h級行政機關(guān)以農(nóng)村為依托,以城鎮(zhèn)為中心,具有明顯的銜接性,處于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的結(jié)合部,經(jīng)濟活動“自給自足”的程度高;政府管理包括了工、農(nóng)、商、學、軍等各個方面,具有較強的綜合性。

縣一級在無法對行政機構(gòu)進行自主性改革的前提下,如何創(chuàng)新行政運作模式,整合組織資源,構(gòu)建符合縣域?qū)嶋H的運作機制,扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟社會發(fā)展的被動局面,需要進行多方面的探索創(chuàng)新,從而形成符合實際發(fā)展的體制機制模式。

一、新形勢下傳統(tǒng)行政模式存在的問題和原因探析

任何體制機制的創(chuàng)新和變革,都難以超脫所處的環(huán)境和所處行業(yè)的使命或本質(zhì)。尤其是行政運作模式的創(chuàng)新,更需要從事實出發(fā),在深入洞悉政府職責的基礎(chǔ)上,提出改進的方案和措施。

就縣級政府而言,政府職能主要包括政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能和文化職能。改革開放以來,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展成熟,縣級政府的主要任務(wù)和職責也隨之發(fā)生變化?？h級政府自主權(quán)不斷增強,政府的核心職能由過去的以社會治理為主,轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟職能為主,即以發(fā)展縣域經(jīng)濟為工作重點。縣級政府通過履行其經(jīng)濟職能來組織、協(xié)調(diào)生產(chǎn)要素和利用市場調(diào)節(jié)縣域內(nèi)經(jīng)濟活動、配置經(jīng)濟資源來發(fā)展縣域經(jīng)濟。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善,縣(市)政府在根據(jù)市場經(jīng)濟內(nèi)在要求,擴大自主職能和履行服務(wù)職能等方面不斷得到加強,整合縣域內(nèi)的物質(zhì)、人力、信息等資源,為企業(yè)發(fā)展服務(wù)。由于我國仍然以政府為主導的發(fā)展方式,縣級政府的經(jīng)濟職責主要是提供信息、規(guī)范企業(yè)行為、創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,以推動縣域經(jīng)濟發(fā)展,并在經(jīng)濟不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)社會建設(shè)、文化建設(shè)的不斷提升。

(一)傳統(tǒng)行政模式存在的問題(以高唐縣為例)

1、行政部門之間條塊分割。高唐縣在行政模式?jīng)]有創(chuàng)新調(diào)整之前,仍然沿襲傳統(tǒng)的部門分工模式,也就是金字塔式的管理模式。事權(quán)基本上以單個部門為中心開展的。單個部門對其分管的縣級干部負責,部門間橫向聯(lián)系較為松散,一旦遇到部門間需要協(xié)商的事務(wù),經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉扯皮現(xiàn)象。

2、行政職能的越位和缺位。由于受傳統(tǒng)行政運行模式的影響,縣級行政還沒有從大包大攬的方式中擺脫出來,仍然管了一些“管不好、不該管、管不了”的事情。行政許可事項仍然較多,盡管近年來,高唐縣取消了多項行政性事業(yè)審批,但仍存在宏觀管理“微觀化”、“以批代管”等問題,特別是對社會事業(yè)的管理還不夠充分,公共服務(wù)能力還比較弱。同時由于財力上的原因,在某些程度上存在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足,在醫(yī)療、保險、教育等方面距離群眾的需要還有一定的差距。盡管近幾年,在社會民生保障方面的投入有了大幅提升,但仍不能滿足群眾的一些基本社會需求。

3、與垂直管理部門關(guān)系不夠理順。按照中央的要求,稅務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、國土等部門先后實現(xiàn)了省以下垂直管理,這種做法雖然有利于加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導和管理,但從實際情況來看,造成了縣級事權(quán)、財權(quán)劃分不合理,權(quán)力向上傾斜。由于人事權(quán)、財權(quán)縣里對這些部門沒有剛性約束,地方涉及到這些部門的工作,協(xié)調(diào)起來相對困難,造成了縣級行政有責無權(quán)等一些問題,影響了縣級行政運行的順暢。

4、五大班子協(xié)調(diào)不夠。由于國家干部人事制度的安排,政府任職年限確定為52周歲,到齡后,不再擔任行政實職,調(diào)動到人大、政協(xié)任同級別領(lǐng)導,基本上脫離了縣里的事權(quán)中心。地方武裝部門由于其工作位置的特殊性,與地方的聯(lián)系相對較少,對地方的發(fā)展關(guān)心不夠,只是在征兵、抗旱防汛等方面參與到地方事務(wù)中來。黨委、政府、人大、政協(xié)、武裝系統(tǒng)地方幾大班子協(xié)調(diào)不夠,難以激發(fā)出地方組織各層面應(yīng)有的活力和力量,形成發(fā)展合力,甚至耗散組織能量,不能形成推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭作用。

5、部門間信息難以共享。傳統(tǒng)行政運行模式以部門分工為主,對部門間的協(xié)同缺乏制度性的約束,不可避免地出現(xiàn)部門利益至上的現(xiàn)象,有意無意之中,部門間信息資源的傳遞和共享出現(xiàn)了嚴重的衰減和偏移,信息孤島現(xiàn)象在縣級層面表現(xiàn)地較為嚴重。

(二)傳統(tǒng)行政模式存在問題的原因分析

1、傳統(tǒng)行政觀念的影響。各級行政并沒有完全從以往的慣性思維模式中擺脫出來,行政工作人員的觀念仍帶有較多計劃經(jīng)濟觀念的痕跡,“管”的觀念占據(jù)主導位置,服務(wù)意識、服務(wù)能力較為欠缺,導致管理方式依靠簡單的行政命令為主。作為縣級行政權(quán)機關(guān),多數(shù)時間偏重于參與微觀經(jīng)濟活動,對基本的社會管理和公共服務(wù)關(guān)注的不夠;主要表現(xiàn)對經(jīng)濟發(fā)展關(guān)注的過多,在某些程度上忽視在經(jīng)濟生活與其它社會事業(yè)之間進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào);熱衷于作表面文章,投資一些見效快、易出政績的短期項目,而不愿提供一些見效慢、周期長但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品。這些行為直接的后果,就是部分經(jīng)濟指標雖然暫時上去了,但與人民生活密切相關(guān)的社會的發(fā)展卻相對滯后,廣大農(nóng)村發(fā)展的基本需求未能得到保障和滿足。

2、傳統(tǒng)的行政管理體制不合理。我國實行自上而下的壓力型管理體制,即“一級政治組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超,完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系?！雹贅s敬本等:《從壓力性體制向民主體制的轉(zhuǎn)變》,中央編譯出版社1998年版。在壓力型體制中,上級行政機關(guān)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃,制定各項經(jīng)濟社會發(fā)展目標,并加以具體化和數(shù)字化,以指標和任務(wù)的形式分派給各下級行政組織,并以這些指標、任務(wù)的完成情況作為評價、考核下級行政機關(guān)的主要依據(jù)。因此,縣級行政不僅擔負著本地經(jīng)濟和社會發(fā)展事務(wù)的重要職責,還承擔著從中央、省、市逐級傳遞的各項目標指令。

3、事權(quán)分離的財政體制。完善規(guī)范、責權(quán)明晰的分級財政體制的核心應(yīng)該是以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級行政的財權(quán)和稅權(quán)。1978年后,由于地方財權(quán)、稅權(quán)過于膨脹,曾一度造成中央財政收入占GDP比過低的現(xiàn)象。因此,我國于1994年進行了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制改革,初步理順了中央與省級行政之間的財政分配關(guān)系,但省以下各級行政之間的分稅制體制仍不夠科學合理。主要表現(xiàn)為:從事權(quán)來看,從中央—省—市—縣—鄉(xiāng),越往下事權(quán)彈性越小,剛性越強。地方承擔了一些本該上級財政承擔的義務(wù),盡管上級財政有轉(zhuǎn)移支付,但不能解決問題,如九年制義務(wù)教育、教師工資發(fā)放等。同時還有一些省級以下地方行政還要承擔一些事先沒有界定清楚的事權(quán),比如社會保障、公務(wù)員漲工資等。這就造成了財權(quán)從鄉(xiāng)—縣—市—省—中央向上層層相對集中,與之對應(yīng)的是縣級沒有充足的財力進行社會建設(shè)。

4、缺乏一套干部全面參與中心工作的政策體系。由于沿襲舊的行政運作模式,高唐縣級政權(quán)機構(gòu)沒有構(gòu)建起符合縣級實際的行政運作模式,沒有一個長期科學的發(fā)展規(guī)劃和任務(wù)目標,經(jīng)濟社會的發(fā)展缺少持續(xù)性。在干部激勵問題上,不能激發(fā)起干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性。對人才本就相對缺乏的縣級,更顯得人力資源的不足。創(chuàng)新縣級行政運作模式,建立一套科學的工作推進落實機制,對于縣級人力資源管理、縣級行政組織扁平化建設(shè),特別是提高縣級行政執(zhí)行力,加快縣域經(jīng)濟社會發(fā)展,有著重要的意義。

二、高唐縣提高縣級行政效率運作模式的架構(gòu)

高唐縣提高縣級行政效率的新行政運作模式簡稱為“一個工程七條線”,通過這種架構(gòu)思考和安排縣域政治經(jīng)濟生活中面對的各項問題和任務(wù)。

(一)變革的總體構(gòu)想

1、問題導向:一切從實際出發(fā)。組織管理模式的改進或再造過程基本的思路有兩種:問題導向式和框架導向式。兩者的區(qū)別主要在于切入點的不同,前者從具體的問題切入,衡量標準是問題是否解決;后者從框架和體系切入,衡量標準是框架和體系的完善和科學。我國傳統(tǒng)行政運行和改進大都遵循框架導向式,雖然建國后按照國家的統(tǒng)一部署,經(jīng)過6次機構(gòu)改革,行政效能卻沒有得到實質(zhì)提升。

縣級的核心職能就是經(jīng)濟職能,經(jīng)濟職能是政治職能、社會職能、文化職能的基礎(chǔ)。如果將縣委、縣政府視為一個組織的話,這個組織的根本使命就是要發(fā)展經(jīng)濟,緊緊抓住發(fā)展這個主要矛盾不動搖,這是一切工作和核心、中心。而企業(yè)是地方經(jīng)濟發(fā)展的平臺和龍頭。發(fā)展縣域經(jīng)濟的核心問題就是培植壯大一批支柱、骨干、重點企業(yè)。根據(jù)高唐發(fā)展實際,總結(jié)近年來高唐發(fā)展得失,中共高唐縣委、縣行政提出了重點培植壯大以縣內(nèi)2家支柱企業(yè)、5家骨干企業(yè)、8家重點為中心工作,為繞著這一中心,還要做好優(yōu)化環(huán)境、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的工作。

2、行政扁平化:管理流程再造。管理流程再造是按市場導向和企業(yè)目標,組合一系列相互關(guān)聯(lián)的管理或工作行為,合理、順暢、快速地將組織的資源投入轉(zhuǎn)化為效益產(chǎn)出。它將傳統(tǒng)的按專業(yè)劃分、金字塔型的多層級管理模式,改造為以流程為導向的管理模式,實行“扁平化”的組織結(jié)構(gòu)。再造過程涉及企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的變革、利益關(guān)系的調(diào)整、管理方式的轉(zhuǎn)換等多個層面。管理流程再造是難度很大的基礎(chǔ)工作,但對提高組織的執(zhí)行力具有非常關(guān)鍵的作用。按照問題導向的原則,以點構(gòu)線,以線帶面,循序提高,逐步實現(xiàn)管理流程的再造。同時不斷以“事要解決”為切入點,在流程再造的每個環(huán)節(jié)保證“點上突破、線上提高、面上穩(wěn)定”,降低流程再造的成本和風險。

推行“一個工程七條線”執(zhí)行模式之前,高唐行政運行模式以部門分工為主,以部門任務(wù)和職能為核心,在這種部門分治體系下,審批申報條件繁瑣、審批環(huán)節(jié)手續(xù)繁瑣、業(yè)務(wù)流程冗長重復(fù)、部門間橫向聯(lián)系少、行政效率低下,影響了工作開展。扁平化要求業(yè)務(wù)流程建立在流程式設(shè)計基礎(chǔ)上,即按照完成一件事的一系列先后順序、先后工作環(huán)節(jié)或步驟來設(shè)計組織結(jié)構(gòu),這就要求要堅持制度化、程序化、便捷化的原則,將分散于各部門的職能進行重新組合,對多余的部門和重疊的流程予以合并,對不必要的管理程序予以精簡取消,達到簡化程序、縮短時限、降低成本、提高效率的目的。主要對三個方面進行優(yōu)化:一是優(yōu)化行政部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程,即改變行政內(nèi)部機構(gòu)重疊、中間層次過多的狀況;二是跨行政部門的業(yè)務(wù)流程,即打破部門界限,使業(yè)務(wù)所涉及的各個部門、所需要的各個環(huán)節(jié)以及各種資源一體化;三是優(yōu)化不同行政部門之間的業(yè)務(wù)流程,即優(yōu)化發(fā)生在兩個以上部門之間的業(yè)務(wù),逐步實現(xiàn)同層次和上下級行政機構(gòu)之間的信息交換和信息共享。

3、部門協(xié)同:形成組織發(fā)展合力。組織結(jié)構(gòu)理論認為,一個合理的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督和參謀咨詢四個系統(tǒng)組成。決策精干高效,執(zhí)行迅速有力,監(jiān)督嚴格公正,咨詢參謀準確發(fā)達是組織執(zhí)行力的重要保障。四個系統(tǒng)相互獨立又相互配合,共同構(gòu)成一個科學合理的組織結(jié)構(gòu)。目前,縣級行政機構(gòu)設(shè)置中,各職能部門執(zhí)行上級部門和縣委、縣行政的各種命令;行政監(jiān)察和審計等機構(gòu)負責監(jiān)督和檢查;在縣級行政中,各系統(tǒng)之間職責交叉,溝通不暢,協(xié)調(diào)困難,縣級行政決策遲緩,執(zhí)行軟弱,監(jiān)督不力,參謀信息不夠準確。因此,改革縣級行政組織結(jié)構(gòu),按照結(jié)構(gòu)優(yōu)化、形態(tài)扁平、職能合理和人員精予的要求設(shè)置縣級行政機構(gòu),是提高執(zhí)行力,解決這一問題的有效措施。

4、“一個工程七條線”:行政運作模式的建立。組織運行模式的建立,是組織使命、組織面臨的環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)、組織文化等綜合變量的表現(xiàn)。從組織使命看,經(jīng)濟職能是縣級行政工作的中心。從組織面臨的環(huán)境看,1997—2003年是高唐實施大工業(yè)帶動戰(zhàn)略,進行第一次創(chuàng)業(yè),實現(xiàn)了高唐發(fā)展史上的第一次輝煌。但2003年后,發(fā)展偏離了經(jīng)濟中心,所以在2008年初,縣十屆三次縣委全委(擴大)會議確定了“二次創(chuàng)業(yè),再鑄輝煌”的總體奮斗目標。高唐最大的矛盾、最根本的矛盾、最主要的矛盾就是發(fā)展經(jīng)濟、發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟。高唐的第一次創(chuàng)業(yè),得益于大工業(yè)帶動,第二次創(chuàng)業(yè)同樣依靠工業(yè)經(jīng)濟的帶動。

為此,高唐縣委、縣政府經(jīng)過多方征詢、斟酌反復(fù),最終確立了建立“一個工程七條工作線”的落實機制?！耙粋€工程”即“258”工程,以培植壯大縣內(nèi)2家支柱企業(yè)、5家骨干企業(yè)、8家重點企業(yè)為切入點,重點發(fā)展縣域經(jīng)濟。圍繞著“258”工程,將全縣面上的工作分布為“七條工作線”:一是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境工作線,負責全縣經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的治理和優(yōu)化;二是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)工作線,負責處理城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重大問題;三是社會穩(wěn)定工作線,負責處理平安建設(shè)、政法綜治以及信訪穩(wěn)定工作中的重大問題;四是服務(wù)業(yè)及社會事業(yè)發(fā)展工作線,負責處理服務(wù)業(yè)及各項社會事業(yè)發(fā)展中的重大問題;五是民營經(jīng)濟暨招商引資和項目資金爭取工作線,負責處理民營經(jīng)濟、招商引資、項目資金爭取工作中的重大問題;六是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟工作線,負責處理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題;七是基層組織建設(shè)暨考核獎懲工作線,負責處理基層組織建設(shè)和考核獎懲工作中的重大問題。各條線有縣委、人大、政府、政協(xié)及有關(guān)的分管領(lǐng)導人組長,負責各條線的工作。

(二)高唐縣“一個工程七條線”行政模式組織方式

作為縣級,最根本的任務(wù)就是抓落實,同時要充分發(fā)揮縣級人力資源優(yōu)勢,最大限度地凝聚起縣級行政力量,提高行政執(zhí)行力,將上級政策、縣域發(fā)展戰(zhàn)略落到實處。從組織的中心任務(wù)為導向,在充分調(diào)研、集體討論、征求社會多方意見的基礎(chǔ)上建立形成的“一個工程七條線”行政模式,實現(xiàn)了制度整合、流程整合、觀念整合、服務(wù)市場和社會的整合,推動了層級治理模式向復(fù)雜治理模式和網(wǎng)絡(luò)治理模式的轉(zhuǎn)變。

從制度整合看,“一個工程七條線”行政運作模式整合了八個方面的工作制度,各條線上的工作制度既有各自重點,又互相聯(lián)系,基本涵蓋了整個縣域工作的重點。各條線平時按照各自工作重點,分線作戰(zhàn)。遇到涉及多方面的工作,線與線之間便于溝通聯(lián)系,提高了行政效能。

從觀念整合看,“一個工程七條線”行政運作模式整合了人大、政協(xié)、地方武裝方面的領(lǐng)導力量。在傳統(tǒng)的行政運行模式下,人大、政協(xié)、地方武裝方面的領(lǐng)導力量遠離縣里中心工作,該模式能夠最大限度地整合這些部門人力資源,發(fā)揮好這部分地方精英的領(lǐng)導作用,使他們由旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者,營造起團結(jié)干事的工作氛圍。

從流程整合看,打破了原來以部門事權(quán)分工為主的行政運作模式,將全縣的工作分布為八個方面,將全縣100多個部門根據(jù)其工作職責,整合為七條工作線,減少了組織層級結(jié)構(gòu),有關(guān)的領(lǐng)導干部和部門整合在一條線上,加強了部門間橫向聯(lián)系,提高了組織的溝通效率。

從市場和社會整合看,是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要舉措。市場經(jīng)濟時代的政府職能社會服務(wù)職能越來越重要。服務(wù)型政府則主要職責是為經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù),而不是參與經(jīng)濟生產(chǎn)的具體活動?！耙粋€工程七條線”行政運作模式中,每條工作線直接或間接包含了為經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)。即:“258”工程是核心,招商引資暨民營經(jīng)濟和項目資金爭取、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟和經(jīng)濟建設(shè)直接相關(guān),服務(wù)業(yè)及社會事業(yè)發(fā)展主要是以服務(wù)社會發(fā)展為主要職責。優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)和基層組織建設(shè)暨考核獎懲工作為了經(jīng)濟社會發(fā)展提供強力保障?！耙粋€工程”和“七條線”重點突出,操作性強,互相聯(lián)系,有機整合。

(三)“一個工程七條線”的運作方式

高唐縣“一個工程七條線”的運作方式分為三個階段。第一個階段是戰(zhàn)略形成階段。在明確組織使命的基礎(chǔ)上,提出并確定組織目標。通過對組織面臨的外部環(huán)境和組織內(nèi)部環(huán)境的分析,作出組織的戰(zhàn)略選擇,進而形成組織發(fā)展戰(zhàn)略。第二個階段是戰(zhàn)略分解。在既定發(fā)展戰(zhàn)略指導下,根據(jù)組織所掌控的資源,綜合考慮組織文化、組織能力等因素,進行戰(zhàn)略分解。第三個階段是戰(zhàn)略執(zhí)行。在前兩個階段的基礎(chǔ)上,推動組織戰(zhàn)略的實施,將組織戰(zhàn)略任務(wù)分解到各組織執(zhí)行主體,推動任務(wù)目標的落實。

在具體的操作中,以服務(wù)業(yè)及社會事業(yè)發(fā)展工作線運作模式為例。在宏觀運行上,在戰(zhàn)略形成階段,工作線的常務(wù)副組長召集衛(wèi)生、勞動、教育、民政等社會事業(yè)部門,通過總結(jié)前一年相關(guān)工作并結(jié)合對服務(wù)業(yè)發(fā)展的內(nèi)、外環(huán)境分析的基礎(chǔ)上,形成戰(zhàn)略目標。然后對目標進行分解,落實到線上各部門,各部門根據(jù)戰(zhàn)略目標,制定出具體的工作計劃,落實到有關(guān)科室,加以落實。從微觀運行上看,主要是包括領(lǐng)導及協(xié)調(diào)機制和保障機制。領(lǐng)導及協(xié)調(diào)機制即成立由縣委副書記牽頭,多名縣級干部共同參與的服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)導小組,統(tǒng)籌指導服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)發(fā)展。保障機制主要是跟蹤服務(wù)制度、季度匯報交流制度、現(xiàn)場服務(wù)辦公制度等,及時掌握服務(wù)業(yè)發(fā)展情況,分析存在的困難和問題,并及時協(xié)調(diào)解決。

三、高唐縣新行政模式的潛在作用

(一)有利于提高干部的計劃能力。上級決策往往是從全局一般情況出發(fā)制定的,不可能對各地各部門千差萬別的具體情況做出毫無遺漏的詳細規(guī)定。所以,基層行政要根據(jù)本地的實際情況,對上級政策進行必要的信息篩選加工再決策,細化行動方案,使各項具體政策既與中央和上級政策在目標方向上保持一致,又能適合本地區(qū)的實際情況,達到原則性與可行性的統(tǒng)一。

(二)有利于提高部門間協(xié)調(diào)能力。從縱向上看,方針、政策、決策等必須通過建立有效的溝通渠道才能傳播給執(zhí)行者。而下級執(zhí)行者對這些方針、政策、決策等的執(zhí)行程度取決于上級對其傳遞與解釋的有效程度。從橫向上看,由于一項決策的實施常常涉及眾多機關(guān)和執(zhí)行人員的分工合作,難免產(chǎn)生分歧、矛盾,對決策的執(zhí)行積極性會產(chǎn)生消極影響。這些關(guān)系的協(xié)調(diào)與否直接關(guān)系到?jīng)Q策能否被準確無誤地加以執(zhí)行,同時也關(guān)系到目標的實現(xiàn)程度。與傳統(tǒng)的行政運作模式相比,“一個工程七條線”有效地克服了有關(guān)職能部門間的沖突。從組織理論角度看,減少了層級結(jié)構(gòu),推動了組織扁平化變革,增加了溝通的直接性和精確性,有利于縣委決策的無偏傳播,體現(xiàn)出縣委對政府工作的引領(lǐng)指導作用。

(三)有利于提高領(lǐng)導干部的控制能力。控制存在于行政執(zhí)行過程中的各個環(huán)節(jié),各個階段。執(zhí)行的過程也是控制的過程,也就是使組織行動的方向符合決策要求。基層行政的控制能力就是指基層行政在依據(jù)計劃標準衡量計劃完成情況,糾正計劃執(zhí)行的偏差,以確保計劃和執(zhí)行目標實現(xiàn)的過程中體現(xiàn)出來的能力。基層行政必須運用各種機制,控制執(zhí)行過程中的種種矛盾和沖突,應(yīng)付各種突發(fā)事件,把各種矛盾和沖突置于合理的秩序范圍內(nèi),從而為政策、決議、計劃等的有效執(zhí)行以及目標的順利實施創(chuàng)造一個良好的運行環(huán)境?！耙粋€工程七條線”行政運作模式把職能業(yè)務(wù)聯(lián)系較多的部門聯(lián)在一起,用一個大的工作面進行統(tǒng)領(lǐng)。涉及全縣面上的工作,如重點項目建設(shè)、招商引資等工作的開展,涉及到多個部門,一旦某項工作開展起來,進展到什么程度,如果缺少部門阻礙組織的協(xié)同的話,作為分管的領(lǐng)導同志很難及時發(fā)現(xiàn)工作進度,也就無法及時進行服務(wù)。工作中出現(xiàn)偏差,也無法及時修正,等到問題爆發(fā)出來是,解決起來可能會很困難。如在社會穩(wěn)定線上的涉及到信訪問題,只要線上的信訪局、公安局、穩(wěn)定辦等職能部門坐在一起,進行信息的溝通協(xié)調(diào),就很容易了解掌握那些信訪案子辦理進度,對容易引起不穩(wěn)定的因素較容易地做到了然于胸。如果缺少“工作線”形式,盡管可能某個行政部門在某些方面的職能都是強有力的,但如果信訪局、公安局、穩(wěn)定辦各自為戰(zhàn),對一些信訪案子辦理情況可能會失去控制,工作中一旦出現(xiàn)穩(wěn)定方面的問題,就會無從下手,找不到問題的癥結(jié)。

(四)有利于人大、政協(xié)更好發(fā)揮職能。我國現(xiàn)行體制中,地方重要官員的選拔一般采取異地任職制。這種干部交流機制在一定程度上克服了“一人得道,雞犬升天”的現(xiàn)象,可以讓擬選任干部脫離原有的人情關(guān)系網(wǎng),防止組織上的任人唯親,但也在很大程度上造成了本地優(yōu)秀人才的流失。而“一個工程七條線”行政運作模式,將縣級人大、政協(xié)領(lǐng)導干部納入縣級中心工作分工中來,讓縣級人大、政協(xié)領(lǐng)導干部在參與經(jīng)濟社會發(fā)展中心工作的同時,更好地收集參政議政素材、深入一線監(jiān)督法規(guī)決議的落實,實現(xiàn)感性認識到理性認識的提高。

四、結(jié)論

縣級行政運作模式的改革,是縣級政府保持政令暢通、提高行政效率、建設(shè)服務(wù)型政府的重要保證。改革開放30年來,國家進行了6次大的行政機構(gòu)改革,改革重點放在了機構(gòu)設(shè)置、人員精簡方面,縣級也相應(yīng)進行了改革。但縣級仍然沿襲傳統(tǒng)的以部門事權(quán)為中心的行政運作模式,條塊分割,影響了行政效能。盡管有些縣級對行政模式進行了創(chuàng)新性探索,但沒有形成體制機制上系統(tǒng)的運行模式。高唐縣立足經(jīng)濟社會發(fā)展實際,以政府的經(jīng)濟職能為核心,創(chuàng)造性地提出了“一個工程七條線”的行政運作模式,對縣級資源進行了整合利用,對縣級工作進行了劃塊分類,形成了符合高唐發(fā)展實際的工作模式。從理論上看,該模式是組織理論、激勵理論、全面質(zhì)量管理理論等現(xiàn)代管理理論的創(chuàng)新應(yīng)用,對現(xiàn)代管理知識在行政運作方面的應(yīng)以進行了探索;從實踐上看,該模式的建立,提高了政府執(zhí)行力,最大限度地開發(fā)利用了縣內(nèi)人力資源,形成了發(fā)展的合力,有力地推動了高唐經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展。

(責任編輯:陸影)

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1003—4145[2010]10—0154—04

2010-09-01

霍高原(1966-),中共山東省高唐縣縣委書記、縣人大常委會主任。