霍高原

(中共山東省高唐縣委,山東高唐 252800)

縣級行政運(yùn)作模式創(chuàng)新研究*

霍高原

(中共山東省高唐縣委,山東高唐 252800)

山東省高唐縣自2008年建立起“一個工程七條線”的行政運(yùn)行模式,合理地打破了部門分工,充分發(fā)揮了縣級人力資源優(yōu)勢,成功構(gòu)建起扁平化行政運(yùn)行機(jī)制。本文以高唐縣“一個工程七條線”行政運(yùn)作模式為案例,通過個案分析和比較分析揭示其體制特征,進(jìn)而對當(dāng)代縣級行政運(yùn)行模式中存在問題及其原因進(jìn)行了探究并指出了該模式對于提高縣級行政執(zhí)行力的意義。

一個工程七條線;行政模式;管理流程再造

縣作為一級行政單位,有著較長的歷史淵源,經(jīng)過長達(dá)2000多年的發(fā)展演進(jìn),縣級行政確立了其在國家政權(quán)體系中的基礎(chǔ)地位。概括起來,當(dāng)代縣級行政具有工作的基礎(chǔ)性、組織機(jī)構(gòu)的完整性、發(fā)展的相對獨(dú)立性三大特點(diǎn)。也正是因?yàn)檫@三大特點(diǎn)使縣級行政創(chuàng)造性地開展工作成為可能?？h級行政不僅是國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)性架構(gòu),而且具有承上啟下的作用:作為溝通城市與鄉(xiāng)村、宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的中間環(huán)節(jié),既是縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的決策指揮機(jī)關(guān),又是落實(shí)黨和國家方針、政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)。并且,縣級行政適于進(jìn)行工作創(chuàng)新的試點(diǎn)。作為嚴(yán)整的一級地方政權(quán),其位置適中,功能齊全,具有綜合性、典型性,改革的經(jīng)驗(yàn)具有向上和向下推廣的價值?？h級行政機(jī)關(guān)以農(nóng)村為依托,以城鎮(zhèn)為中心,具有明顯的銜接性,處于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部,經(jīng)濟(jì)活動“自給自足”的程度高;政府管理包括了工、農(nóng)、商、學(xué)、軍等各個方面,具有較強(qiáng)的綜合性。

縣一級在無法對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行自主性改革的前提下,如何創(chuàng)新行政運(yùn)作模式,整合組織資源,構(gòu)建符合縣域?qū)嶋H的運(yùn)作機(jī)制,扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的被動局面,需要進(jìn)行多方面的探索創(chuàng)新,從而形成符合實(shí)際發(fā)展的體制機(jī)制模式。

一、新形勢下傳統(tǒng)行政模式存在的問題和原因探析

任何體制機(jī)制的創(chuàng)新和變革,都難以超脫所處的環(huán)境和所處行業(yè)的使命或本質(zhì)。尤其是行政運(yùn)作模式的創(chuàng)新,更需要從事實(shí)出發(fā),在深入洞悉政府職責(zé)的基礎(chǔ)上,提出改進(jìn)的方案和措施。

就縣級政府而言,政府職能主要包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會職能和文化職能。改革開放以來,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展成熟,縣級政府的主要任務(wù)和職責(zé)也隨之發(fā)生變化。縣級政府自主權(quán)不斷增強(qiáng),政府的核心職能由過去的以社會治理為主,轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)職能為主,即以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)為工作重點(diǎn)?？h級政府通過履行其經(jīng)濟(jì)職能來組織、協(xié)調(diào)生產(chǎn)要素和利用市場調(diào)節(jié)縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動、配置經(jīng)濟(jì)資源來發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,縣(市)政府在根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求,擴(kuò)大自主職能和履行服務(wù)職能等方面不斷得到加強(qiáng),整合縣域內(nèi)的物質(zhì)、人力、信息等資源,為企業(yè)發(fā)展服務(wù)。由于我國仍然以政府為主導(dǎo)的發(fā)展方式,縣級政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)主要是提供信息、規(guī)范企業(yè)行為、創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,以推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)社會建設(shè)、文化建設(shè)的不斷提升。

(一)傳統(tǒng)行政模式存在的問題(以高唐縣為例)

1、行政部門之間條塊分割。高唐縣在行政模式?jīng)]有創(chuàng)新調(diào)整之前,仍然沿襲傳統(tǒng)的部門分工模式,也就是金字塔式的管理模式。事權(quán)基本上以單個部門為中心開展的。單個部門對其分管的縣級干部負(fù)責(zé),部門間橫向聯(lián)系較為松散,一旦遇到部門間需要協(xié)商的事務(wù),經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉扯皮現(xiàn)象。

2、行政職能的越位和缺位。由于受傳統(tǒng)行政運(yùn)行模式的影響,縣級行政還沒有從大包大攬的方式中擺脫出來,仍然管了一些“管不好、不該管、管不了”的事情。行政許可事項(xiàng)仍然較多,盡管近年來,高唐縣取消了多項(xiàng)行政性事業(yè)審批,但仍存在宏觀管理“微觀化”、“以批代管”等問題,特別是對社會事業(yè)的管理還不夠充分,公共服務(wù)能力還比較弱。同時由于財力上的原因,在某些程度上存在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足,在醫(yī)療、保險、教育等方面距離群眾的需要還有一定的差距。盡管近幾年,在社會民生保障方面的投入有了大幅提升,但仍不能滿足群眾的一些基本社會需求。

3、與垂直管理部門關(guān)系不夠理順。按照中央的要求,稅務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、國土等部門先后實(shí)現(xiàn)了省以下垂直管理,這種做法雖然有利于加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,但從實(shí)際情況來看,造成了縣級事權(quán)、財權(quán)劃分不合理,權(quán)力向上傾斜。由于人事權(quán)、財權(quán)縣里對這些部門沒有剛性約束,地方涉及到這些部門的工作,協(xié)調(diào)起來相對困難,造成了縣級行政有責(zé)無權(quán)等一些問題,影響了縣級行政運(yùn)行的順暢。

4、五大班子協(xié)調(diào)不夠。由于國家干部人事制度的安排,政府任職年限確定為52周歲,到齡后,不再擔(dān)任行政實(shí)職,調(diào)動到人大、政協(xié)任同級別領(lǐng)導(dǎo),基本上脫離了縣里的事權(quán)中心。地方武裝部門由于其工作位置的特殊性,與地方的聯(lián)系相對較少,對地方的發(fā)展關(guān)心不夠,只是在征兵、抗旱防汛等方面參與到地方事務(wù)中來。黨委、政府、人大、政協(xié)、武裝系統(tǒng)地方幾大班子協(xié)調(diào)不夠,難以激發(fā)出地方組織各層面應(yīng)有的活力和力量,形成發(fā)展合力,甚至耗散組織能量,不能形成推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的龍頭作用。

5、部門間信息難以共享。傳統(tǒng)行政運(yùn)行模式以部門分工為主,對部門間的協(xié)同缺乏制度性的約束,不可避免地出現(xiàn)部門利益至上的現(xiàn)象,有意無意之中,部門間信息資源的傳遞和共享出現(xiàn)了嚴(yán)重的衰減和偏移,信息孤島現(xiàn)象在縣級層面表現(xiàn)地較為嚴(yán)重。

(二)傳統(tǒng)行政模式存在問題的原因分析

1、傳統(tǒng)行政觀念的影響。各級行政并沒有完全從以往的慣性思維模式中擺脫出來,行政工作人員的觀念仍帶有較多計劃經(jīng)濟(jì)觀念的痕跡,“管”的觀念占據(jù)主導(dǎo)位置,服務(wù)意識、服務(wù)能力較為欠缺,導(dǎo)致管理方式依靠簡單的行政命令為主。作為縣級行政權(quán)機(jī)關(guān),多數(shù)時間偏重于參與微觀經(jīng)濟(jì)活動,對基本的社會管理和公共服務(wù)關(guān)注的不夠;主要表現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)注的過多,在某些程度上忽視在經(jīng)濟(jì)生活與其它社會事業(yè)之間進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào);熱衷于作表面文章,投資一些見效快、易出政績的短期項(xiàng)目,而不愿提供一些見效慢、周期長但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品。這些行為直接的后果,就是部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)雖然暫時上去了,但與人民生活密切相關(guān)的社會的發(fā)展卻相對滯后,廣大農(nóng)村發(fā)展的基本需求未能得到保障和滿足。

2、傳統(tǒng)的行政管理體制不合理。我國實(shí)行自上而下的壓力型管理體制,即“一級政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系?！雹贅s敬本等:《從壓力性體制向民主體制的轉(zhuǎn)變》,中央編譯出版社1998年版。在壓力型體制中,上級行政機(jī)關(guān)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃,制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo),并加以具體化和數(shù)字化,以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派給各下級行政組織,并以這些指標(biāo)、任務(wù)的完成情況作為評價、考核下級行政機(jī)關(guān)的主要依據(jù)。因此,縣級行政不僅擔(dān)負(fù)著本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展事務(wù)的重要職責(zé),還承擔(dān)著從中央、省、市逐級傳遞的各項(xiàng)目標(biāo)指令。

3、事權(quán)分離的財政體制。完善規(guī)范、責(zé)權(quán)明晰的分級財政體制的核心應(yīng)該是以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級行政的財權(quán)和稅權(quán)。1978年后,由于地方財權(quán)、稅權(quán)過于膨脹,曾一度造成中央財政收入占GDP比過低的現(xiàn)象。因此,我國于1994年進(jìn)行了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制改革,初步理順了中央與省級行政之間的財政分配關(guān)系,但省以下各級行政之間的分稅制體制仍不夠科學(xué)合理。主要表現(xiàn)為:從事權(quán)來看,從中央—省—市—縣—鄉(xiāng),越往下事權(quán)彈性越小,剛性越強(qiáng)。地方承擔(dān)了一些本該上級財政承擔(dān)的義務(wù),盡管上級財政有轉(zhuǎn)移支付,但不能解決問題,如九年制義務(wù)教育、教師工資發(fā)放等。同時還有一些省級以下地方行政還要承擔(dān)一些事先沒有界定清楚的事權(quán),比如社會保障、公務(wù)員漲工資等。這就造成了財權(quán)從鄉(xiāng)—縣—市—省—中央向上層層相對集中,與之對應(yīng)的是縣級沒有充足的財力進(jìn)行社會建設(shè)。

4、缺乏一套干部全面參與中心工作的政策體系。由于沿襲舊的行政運(yùn)作模式,高唐縣級政權(quán)機(jī)構(gòu)沒有構(gòu)建起符合縣級實(shí)際的行政運(yùn)作模式,沒有一個長期科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和任務(wù)目標(biāo),經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展缺少持續(xù)性。在干部激勵問題上,不能激發(fā)起干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性。對人才本就相對缺乏的縣級,更顯得人力資源的不足。創(chuàng)新縣級行政運(yùn)作模式,建立一套科學(xué)的工作推進(jìn)落實(shí)機(jī)制,對于縣級人力資源管理、縣級行政組織扁平化建設(shè),特別是提高縣級行政執(zhí)行力,加快縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,有著重要的意義。

二、高唐縣提高縣級行政效率運(yùn)作模式的架構(gòu)

高唐縣提高縣級行政效率的新行政運(yùn)作模式簡稱為“一個工程七條線”,通過這種架構(gòu)思考和安排縣域政治經(jīng)濟(jì)生活中面對的各項(xiàng)問題和任務(wù)。

(一)變革的總體構(gòu)想

1、問題導(dǎo)向:一切從實(shí)際出發(fā)。組織管理模式的改進(jìn)或再造過程基本的思路有兩種:問題導(dǎo)向式和框架導(dǎo)向式。兩者的區(qū)別主要在于切入點(diǎn)的不同,前者從具體的問題切入,衡量標(biāo)準(zhǔn)是問題是否解決;后者從框架和體系切入,衡量標(biāo)準(zhǔn)是框架和體系的完善和科學(xué)。我國傳統(tǒng)行政運(yùn)行和改進(jìn)大都遵循框架導(dǎo)向式,雖然建國后按照國家的統(tǒng)一部署,經(jīng)過6次機(jī)構(gòu)改革,行政效能卻沒有得到實(shí)質(zhì)提升。

縣級的核心職能就是經(jīng)濟(jì)職能,經(jīng)濟(jì)職能是政治職能、社會職能、文化職能的基礎(chǔ)。如果將縣委、縣政府視為一個組織的話,這個組織的根本使命就是要發(fā)展經(jīng)濟(jì),緊緊抓住發(fā)展這個主要矛盾不動搖,這是一切工作和核心、中心。而企業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺和龍頭。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的核心問題就是培植壯大一批支柱、骨干、重點(diǎn)企業(yè)。根據(jù)高唐發(fā)展實(shí)際,總結(jié)近年來高唐發(fā)展得失,中共高唐縣委、縣行政提出了重點(diǎn)培植壯大以縣內(nèi)2家支柱企業(yè)、5家骨干企業(yè)、8家重點(diǎn)為中心工作,為繞著這一中心,還要做好優(yōu)化環(huán)境、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的工作。

2、行政扁平化:管理流程再造。管理流程再造是按市場導(dǎo)向和企業(yè)目標(biāo),組合一系列相互關(guān)聯(lián)的管理或工作行為,合理、順暢、快速地將組織的資源投入轉(zhuǎn)化為效益產(chǎn)出。它將傳統(tǒng)的按專業(yè)劃分、金字塔型的多層級管理模式,改造為以流程為導(dǎo)向的管理模式,實(shí)行“扁平化”的組織結(jié)構(gòu)。再造過程涉及企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的變革、利益關(guān)系的調(diào)整、管理方式的轉(zhuǎn)換等多個層面。管理流程再造是難度很大的基礎(chǔ)工作,但對提高組織的執(zhí)行力具有非常關(guān)鍵的作用。按照問題導(dǎo)向的原則,以點(diǎn)構(gòu)線,以線帶面,循序提高,逐步實(shí)現(xiàn)管理流程的再造。同時不斷以“事要解決”為切入點(diǎn),在流程再造的每個環(huán)節(jié)保證“點(diǎn)上突破、線上提高、面上穩(wěn)定”,降低流程再造的成本和風(fēng)險。

推行“一個工程七條線”執(zhí)行模式之前,高唐行政運(yùn)行模式以部門分工為主,以部門任務(wù)和職能為核心,在這種部門分治體系下,審批申報條件繁瑣、審批環(huán)節(jié)手續(xù)繁瑣、業(yè)務(wù)流程冗長重復(fù)、部門間橫向聯(lián)系少、行政效率低下,影響了工作開展。扁平化要求業(yè)務(wù)流程建立在流程式設(shè)計基礎(chǔ)上,即按照完成一件事的一系列先后順序、先后工作環(huán)節(jié)或步驟來設(shè)計組織結(jié)構(gòu),這就要求要堅持制度化、程序化、便捷化的原則,將分散于各部門的職能進(jìn)行重新組合,對多余的部門和重疊的流程予以合并,對不必要的管理程序予以精簡取消,達(dá)到簡化程序、縮短時限、降低成本、提高效率的目的。主要對三個方面進(jìn)行優(yōu)化:一是優(yōu)化行政部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程,即改變行政內(nèi)部機(jī)構(gòu)重疊、中間層次過多的狀況;二是跨行政部門的業(yè)務(wù)流程,即打破部門界限,使業(yè)務(wù)所涉及的各個部門、所需要的各個環(huán)節(jié)以及各種資源一體化;三是優(yōu)化不同行政部門之間的業(yè)務(wù)流程,即優(yōu)化發(fā)生在兩個以上部門之間的業(yè)務(wù),逐步實(shí)現(xiàn)同層次和上下級行政機(jī)構(gòu)之間的信息交換和信息共享。

3、部門協(xié)同:形成組織發(fā)展合力。組織結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為,一個合理的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督和參謀咨詢四個系統(tǒng)組成。決策精干高效,執(zhí)行迅速有力,監(jiān)督嚴(yán)格公正,咨詢參謀準(zhǔn)確發(fā)達(dá)是組織執(zhí)行力的重要保障。四個系統(tǒng)相互獨(dú)立又相互配合,共同構(gòu)成一個科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)。目前,縣級行政機(jī)構(gòu)設(shè)置中,各職能部門執(zhí)行上級部門和縣委、縣行政的各種命令;行政監(jiān)察和審計等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查;在縣級行政中,各系統(tǒng)之間職責(zé)交叉,溝通不暢,協(xié)調(diào)困難,縣級行政決策遲緩,執(zhí)行軟弱,監(jiān)督不力,參謀信息不夠準(zhǔn)確。因此,改革縣級行政組織結(jié)構(gòu),按照結(jié)構(gòu)優(yōu)化、形態(tài)扁平、職能合理和人員精予的要求設(shè)置縣級行政機(jī)構(gòu),是提高執(zhí)行力,解決這一問題的有效措施。

4、“一個工程七條線”:行政運(yùn)作模式的建立。組織運(yùn)行模式的建立,是組織使命、組織面臨的環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)、組織文化等綜合變量的表現(xiàn)。從組織使命看,經(jīng)濟(jì)職能是縣級行政工作的中心。從組織面臨的環(huán)境看,1997—2003年是高唐實(shí)施大工業(yè)帶動戰(zhàn)略,進(jìn)行第一次創(chuàng)業(yè),實(shí)現(xiàn)了高唐發(fā)展史上的第一次輝煌。但2003年后,發(fā)展偏離了經(jīng)濟(jì)中心,所以在2008年初,縣十屆三次縣委全委(擴(kuò)大)會議確定了“二次創(chuàng)業(yè),再鑄輝煌”的總體奮斗目標(biāo)。高唐最大的矛盾、最根本的矛盾、最主要的矛盾就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)。高唐的第一次創(chuàng)業(yè),得益于大工業(yè)帶動,第二次創(chuàng)業(yè)同樣依靠工業(yè)經(jīng)濟(jì)的帶動。

為此,高唐縣委、縣政府經(jīng)過多方征詢、斟酌反復(fù),最終確立了建立“一個工程七條工作線”的落實(shí)機(jī)制?！耙粋€工程”即“258”工程,以培植壯大縣內(nèi)2家支柱企業(yè)、5家骨干企業(yè)、8家重點(diǎn)企業(yè)為切入點(diǎn),重點(diǎn)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。圍繞著“258”工程,將全縣面上的工作分布為“七條工作線”:一是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境工作線,負(fù)責(zé)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的治理和優(yōu)化;二是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)工作線,負(fù)責(zé)處理城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重大問題;三是社會穩(wěn)定工作線,負(fù)責(zé)處理平安建設(shè)、政法綜治以及信訪穩(wěn)定工作中的重大問題;四是服務(wù)業(yè)及社會事業(yè)發(fā)展工作線,負(fù)責(zé)處理服務(wù)業(yè)及各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展中的重大問題;五是民營經(jīng)濟(jì)暨招商引資和項(xiàng)目資金爭取工作線,負(fù)責(zé)處理民營經(jīng)濟(jì)、招商引資、項(xiàng)目資金爭取工作中的重大問題;六是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作線,負(fù)責(zé)處理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問題;七是基層組織建設(shè)暨考核獎懲工作線,負(fù)責(zé)處理基層組織建設(shè)和考核獎懲工作中的重大問題。各條線有縣委、人大、政府、政協(xié)及有關(guān)的分管領(lǐng)導(dǎo)人組長,負(fù)責(zé)各條線的工作。

(二)高唐縣“一個工程七條線”行政模式組織方式

作為縣級,最根本的任務(wù)就是抓落實(shí),同時要充分發(fā)揮縣級人力資源優(yōu)勢,最大限度地凝聚起縣級行政力量,提高行政執(zhí)行力,將上級政策、縣域發(fā)展戰(zhàn)略落到實(shí)處。從組織的中心任務(wù)為導(dǎo)向,在充分調(diào)研、集體討論、征求社會多方意見的基礎(chǔ)上建立形成的“一個工程七條線”行政模式,實(shí)現(xiàn)了制度整合、流程整合、觀念整合、服務(wù)市場和社會的整合,推動了層級治理模式向復(fù)雜治理模式和網(wǎng)絡(luò)治理模式的轉(zhuǎn)變。

從制度整合看,“一個工程七條線”行政運(yùn)作模式整合了八個方面的工作制度,各條線上的工作制度既有各自重點(diǎn),又互相聯(lián)系,基本涵蓋了整個縣域工作的重點(diǎn)。各條線平時按照各自工作重點(diǎn),分線作戰(zhàn)。遇到涉及多方面的工作,線與線之間便于溝通聯(lián)系,提高了行政效能。

從觀念整合看,“一個工程七條線”行政運(yùn)作模式整合了人大、政協(xié)、地方武裝方面的領(lǐng)導(dǎo)力量。在傳統(tǒng)的行政運(yùn)行模式下,人大、政協(xié)、地方武裝方面的領(lǐng)導(dǎo)力量遠(yuǎn)離縣里中心工作,該模式能夠最大限度地整合這些部門人力資源,發(fā)揮好這部分地方精英的領(lǐng)導(dǎo)作用,使他們由旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者,營造起團(tuán)結(jié)干事的工作氛圍。

從流程整合看,打破了原來以部門事權(quán)分工為主的行政運(yùn)作模式,將全縣的工作分布為八個方面,將全縣100多個部門根據(jù)其工作職責(zé),整合為七條工作線,減少了組織層級結(jié)構(gòu),有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和部門整合在一條線上,加強(qiáng)了部門間橫向聯(lián)系,提高了組織的溝通效率。

從市場和社會整合看,是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要舉措。市場經(jīng)濟(jì)時代的政府職能社會服務(wù)職能越來越重要。服務(wù)型政府則主要職責(zé)是為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù),而不是參與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的具體活動?！耙粋€工程七條線”行政運(yùn)作模式中,每條工作線直接或間接包含了為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)。即:“258”工程是核心,招商引資暨民營經(jīng)濟(jì)和項(xiàng)目資金爭取、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)直接相關(guān),服務(wù)業(yè)及社會事業(yè)發(fā)展主要是以服務(wù)社會發(fā)展為主要職責(zé)。優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)和基層組織建設(shè)暨考核獎懲工作為了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供強(qiáng)力保障。“一個工程”和“七條線”重點(diǎn)突出,操作性強(qiáng),互相聯(lián)系,有機(jī)整合。

(三)“一個工程七條線”的運(yùn)作方式

高唐縣“一個工程七條線”的運(yùn)作方式分為三個階段。第一個階段是戰(zhàn)略形成階段。在明確組織使命的基礎(chǔ)上,提出并確定組織目標(biāo)。通過對組織面臨的外部環(huán)境和組織內(nèi)部環(huán)境的分析,作出組織的戰(zhàn)略選擇,進(jìn)而形成組織發(fā)展戰(zhàn)略。第二個階段是戰(zhàn)略分解。在既定發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下,根據(jù)組織所掌控的資源,綜合考慮組織文化、組織能力等因素,進(jìn)行戰(zhàn)略分解。第三個階段是戰(zhàn)略執(zhí)行。在前兩個階段的基礎(chǔ)上,推動組織戰(zhàn)略的實(shí)施,將組織戰(zhàn)略任務(wù)分解到各組織執(zhí)行主體,推動任務(wù)目標(biāo)的落實(shí)。

在具體的操作中,以服務(wù)業(yè)及社會事業(yè)發(fā)展工作線運(yùn)作模式為例。在宏觀運(yùn)行上,在戰(zhàn)略形成階段,工作線的常務(wù)副組長召集衛(wèi)生、勞動、教育、民政等社會事業(yè)部門,通過總結(jié)前一年相關(guān)工作并結(jié)合對服務(wù)業(yè)發(fā)展的內(nèi)、外環(huán)境分析的基礎(chǔ)上,形成戰(zhàn)略目標(biāo)。然后對目標(biāo)進(jìn)行分解,落實(shí)到線上各部門,各部門根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo),制定出具體的工作計劃,落實(shí)到有關(guān)科室,加以落實(shí)。從微觀運(yùn)行上看,主要是包括領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)機(jī)制和保障機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)機(jī)制即成立由縣委副書記牽頭,多名縣級干部共同參與的服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)籌指導(dǎo)服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)發(fā)展。保障機(jī)制主要是跟蹤服務(wù)制度、季度匯報交流制度、現(xiàn)場服務(wù)辦公制度等,及時掌握服務(wù)業(yè)發(fā)展情況,分析存在的困難和問題,并及時協(xié)調(diào)解決。

三、高唐縣新行政模式的潛在作用

(一)有利于提高干部的計劃能力。上級決策往往是從全局一般情況出發(fā)制定的,不可能對各地各部門千差萬別的具體情況做出毫無遺漏的詳細(xì)規(guī)定。所以,基層行政要根據(jù)本地的實(shí)際情況,對上級政策進(jìn)行必要的信息篩選加工再決策,細(xì)化行動方案,使各項(xiàng)具體政策既與中央和上級政策在目標(biāo)方向上保持一致,又能適合本地區(qū)的實(shí)際情況,達(dá)到原則性與可行性的統(tǒng)一。

(二)有利于提高部門間協(xié)調(diào)能力。從縱向上看,方針、政策、決策等必須通過建立有效的溝通渠道才能傳播給執(zhí)行者。而下級執(zhí)行者對這些方針、政策、決策等的執(zhí)行程度取決于上級對其傳遞與解釋的有效程度。從橫向上看,由于一項(xiàng)決策的實(shí)施常常涉及眾多機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員的分工合作,難免產(chǎn)生分歧、矛盾,對決策的執(zhí)行積極性會產(chǎn)生消極影響。這些關(guān)系的協(xié)調(diào)與否直接關(guān)系到?jīng)Q策能否被準(zhǔn)確無誤地加以執(zhí)行,同時也關(guān)系到目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。與傳統(tǒng)的行政運(yùn)作模式相比,“一個工程七條線”有效地克服了有關(guān)職能部門間的沖突。從組織理論角度看,減少了層級結(jié)構(gòu),推動了組織扁平化變革,增加了溝通的直接性和精確性,有利于縣委決策的無偏傳播,體現(xiàn)出縣委對政府工作的引領(lǐng)指導(dǎo)作用。

(三)有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的控制能力。控制存在于行政執(zhí)行過程中的各個環(huán)節(jié),各個階段。執(zhí)行的過程也是控制的過程,也就是使組織行動的方向符合決策要求。基層行政的控制能力就是指基層行政在依據(jù)計劃標(biāo)準(zhǔn)衡量計劃完成情況,糾正計劃執(zhí)行的偏差,以確保計劃和執(zhí)行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中體現(xiàn)出來的能力?；鶎有姓仨氝\(yùn)用各種機(jī)制,控制執(zhí)行過程中的種種矛盾和沖突,應(yīng)付各種突發(fā)事件,把各種矛盾和沖突置于合理的秩序范圍內(nèi),從而為政策、決議、計劃等的有效執(zhí)行以及目標(biāo)的順利實(shí)施創(chuàng)造一個良好的運(yùn)行環(huán)境?！耙粋€工程七條線”行政運(yùn)作模式把職能業(yè)務(wù)聯(lián)系較多的部門聯(lián)在一起,用一個大的工作面進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)。涉及全縣面上的工作,如重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、招商引資等工作的開展,涉及到多個部門,一旦某項(xiàng)工作開展起來,進(jìn)展到什么程度,如果缺少部門阻礙組織的協(xié)同的話,作為分管的領(lǐng)導(dǎo)同志很難及時發(fā)現(xiàn)工作進(jìn)度,也就無法及時進(jìn)行服務(wù)。工作中出現(xiàn)偏差,也無法及時修正,等到問題爆發(fā)出來是,解決起來可能會很困難。如在社會穩(wěn)定線上的涉及到信訪問題,只要線上的信訪局、公安局、穩(wěn)定辦等職能部門坐在一起,進(jìn)行信息的溝通協(xié)調(diào),就很容易了解掌握那些信訪案子辦理進(jìn)度,對容易引起不穩(wěn)定的因素較容易地做到了然于胸。如果缺少“工作線”形式,盡管可能某個行政部門在某些方面的職能都是強(qiáng)有力的,但如果信訪局、公安局、穩(wěn)定辦各自為戰(zhàn),對一些信訪案子辦理情況可能會失去控制,工作中一旦出現(xiàn)穩(wěn)定方面的問題,就會無從下手,找不到問題的癥結(jié)。

(四)有利于人大、政協(xié)更好發(fā)揮職能。我國現(xiàn)行體制中,地方重要官員的選拔一般采取異地任職制。這種干部交流機(jī)制在一定程度上克服了“一人得道,雞犬升天”的現(xiàn)象,可以讓擬選任干部脫離原有的人情關(guān)系網(wǎng),防止組織上的任人唯親,但也在很大程度上造成了本地優(yōu)秀人才的流失。而“一個工程七條線”行政運(yùn)作模式,將縣級人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)干部納入縣級中心工作分工中來,讓縣級人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)干部在參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中心工作的同時,更好地收集參政議政素材、深入一線監(jiān)督法規(guī)決議的落實(shí),實(shí)現(xiàn)感性認(rèn)識到理性認(rèn)識的提高。

四、結(jié)論

縣級行政運(yùn)作模式的改革,是縣級政府保持政令暢通、提高行政效率、建設(shè)服務(wù)型政府的重要保證。改革開放30年來,國家進(jìn)行了6次大的行政機(jī)構(gòu)改革,改革重點(diǎn)放在了機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員精簡方面,縣級也相應(yīng)進(jìn)行了改革。但縣級仍然沿襲傳統(tǒng)的以部門事權(quán)為中心的行政運(yùn)作模式,條塊分割,影響了行政效能。盡管有些縣級對行政模式進(jìn)行了創(chuàng)新性探索,但沒有形成體制機(jī)制上系統(tǒng)的運(yùn)行模式。高唐縣立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際,以政府的經(jīng)濟(jì)職能為核心,創(chuàng)造性地提出了“一個工程七條線”的行政運(yùn)作模式,對縣級資源進(jìn)行了整合利用,對縣級工作進(jìn)行了劃塊分類,形成了符合高唐發(fā)展實(shí)際的工作模式。從理論上看,該模式是組織理論、激勵理論、全面質(zhì)量管理理論等現(xiàn)代管理理論的創(chuàng)新應(yīng)用,對現(xiàn)代管理知識在行政運(yùn)作方面的應(yīng)以進(jìn)行了探索;從實(shí)踐上看,該模式的建立,提高了政府執(zhí)行力,最大限度地開發(fā)利用了縣內(nèi)人力資源,形成了發(fā)展的合力,有力地推動了高唐經(jīng)濟(jì)社會又好又快的發(fā)展。

(責(zé)任編輯:陸影)

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1003—4145[2010]10—0154—04

2010-09-01

霍高原(1966-),中共山東省高唐縣縣委書記、縣人大常委會主任。