韓艷麗， 王雅莉

（1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；

2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025；）

Wang Yali，Han Yanli

中國(guó)城市化與公共政策互動(dòng)關(guān)系研究

韓艷麗1， 王雅莉2

（1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；

2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025；）

公共政策作為政府推動(dòng)城市化進(jìn)程的重要方式，對(duì)城市化快速、健康發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。但從中國(guó)城市化的歷史和現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，諸多公共政策的形成和發(fā)展卻是造成我國(guó)城市化滯后的根源。對(duì)城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的本質(zhì)進(jìn)行理性的審視和分析，我國(guó)的城市化進(jìn)程中對(duì)公共政策有著高度的依賴(lài)性。因此，要彌合我國(guó)城市化進(jìn)程中政策需求與政策供給之間的差距，要根據(jù)城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際，進(jìn)行政策的調(diào)整和創(chuàng)新。

城市化；公共政策；政策創(chuàng)新

城市是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，城市化是人類(lèi)文明發(fā)展的必然趨勢(shì)。加快推動(dòng)城市化進(jìn)程已成為當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展的主要任務(wù)之一。歷史地考察我國(guó)城市化的發(fā)展過(guò)程，無(wú)論是在改革開(kāi)放以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，還是在改革開(kāi)放以后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府在城市化進(jìn)程中都發(fā)揮著關(guān)鍵的、不可替代的作用。公共政策作為政府管理城市發(fā)展的重要手段和方式，在很大程度上反映了政府對(duì)城市化的認(rèn)知程度以及對(duì)待城市化發(fā)展的態(tài)度和傾向，從而對(duì)我國(guó)城市化進(jìn)程的影響不容忽視。

一、我國(guó)城市化進(jìn)程中的政策因素分析

縱觀世界各國(guó)城市化的發(fā)展，市場(chǎng)力量和行政力量始終是推動(dòng)城市化進(jìn)程的主要?jiǎng)恿?。但在這兩種力量綜合作用的情境中，各國(guó)的城市化進(jìn)程卻表現(xiàn)出不同的發(fā)展路徑和發(fā)展水平。相對(duì)西方國(guó)家的城市化而言，我國(guó)的城市化水平依然較低。究其原因，就在于我國(guó)城市化進(jìn)程中“政府推動(dòng)”的力量大于“市場(chǎng)推動(dòng)”的力量。西方國(guó)家的城市化是在市場(chǎng)力量主導(dǎo)下的一種自然演進(jìn)的過(guò)程，因而政府在城市化中處于輔助地位。但在我國(guó)的城市化進(jìn)程中，政府往往起著決定性的作用。

改革開(kāi)放以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，由于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育的欠缺，中國(guó)走了一條主觀控制城市化進(jìn)程的道路。與經(jīng)典的由市場(chǎng)主導(dǎo)的城市化模式不同，我國(guó)這一時(shí)期城市化發(fā)展的戰(zhàn)略模式是一種“政府推動(dòng)型”的城市化，政府往往通過(guò)自上而下的強(qiáng)制型的政策安排影響城市化的發(fā)展。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在政策供給上，政府是制定并執(zhí)行城市化政策的唯一主體。在高度集中的經(jīng)濟(jì)體制下，政府尤其是中央政府在政治力量對(duì)比與資源配置上處于優(yōu)勢(shì)地位。城市化發(fā)展所需的一切資產(chǎn)，幾乎由政府一手包攬。政府成為決定城市化方向、速度、形式、戰(zhàn)略安排的主導(dǎo)力量。第二，在政策取向上，“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略主宰了城市化的命運(yùn)。新中國(guó)成立以后，我國(guó)基本上效仿了蘇聯(lián)的社會(huì)模式，在經(jīng)濟(jì)體制上采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并確定了趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，走重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的道路。這一時(shí)期重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展成為壓倒一切的目標(biāo)。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，“‘非生產(chǎn)性勞動(dòng)’多余論”、“城市居民‘吃閑飯’社會(huì)負(fù)擔(dān)論”以及“‘追求物質(zhì)享受’都市生活墮落論”等，這些在意識(shí)形態(tài)上對(duì)城市的消極認(rèn)識(shí)，使得城市只被作為政治中心和工業(yè)基地來(lái)看待和發(fā)展。城市化“沒(méi)有成為國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分，所以城市化本身的進(jìn)程并不能成為決策目標(biāo)，而只能是決策的副產(chǎn)品”［1］，沒(méi)有形成比較系統(tǒng)的城市化政策。第三，在政策內(nèi)容和效果上，限制城市化發(fā)展成為主旋律。由于重工業(yè)資本密集型的發(fā)展特征與我國(guó)當(dāng)時(shí)資本稀缺的實(shí)現(xiàn)狀況之間形成了尖銳的矛盾，為了促進(jìn)工業(yè)的發(fā)展，我國(guó)政府采取了農(nóng)業(yè)支付工業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展費(fèi)用的方式，通過(guò)工農(nóng)業(yè)商品的價(jià)格“剪刀差”把農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)中，以加速?lài)?guó)民經(jīng)濟(jì)的積累。與當(dāng)時(shí)所采取的高積累的發(fā)展途徑相適應(yīng)，政府采取了嚴(yán)格管理的戶(hù)籍制度和城鎮(zhèn)商品糧制度、勞動(dòng)用工制度、社會(huì)福利制度和教育制度等。不可否認(rèn)，這些政策在新中國(guó)成立初期一定程度上有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)了城市化的發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，其不合理性逐漸增強(qiáng)，不僅強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的地域差別，而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)、人口流動(dòng)的限制也導(dǎo)致城市自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了高度發(fā)展，城市化也同步進(jìn)入了一個(gè)快速的發(fā)展時(shí)期。積極推進(jìn)城市化進(jìn)程被納入中央以及地方政府的政策議程當(dāng)中。從國(guó)家層面來(lái)看，中央政府通過(guò)相應(yīng)的政策調(diào)整和創(chuàng)新，使以往阻礙我國(guó)城市化進(jìn)程的一些政策因素逐漸得以放松和取消，如糧食供給政策完全取消，住房政策也由福利性分房向商品房轉(zhuǎn)變，戶(hù)籍管理政策也逐漸放松，我國(guó)封閉的城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸走向開(kāi)放；與此同時(shí)，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)作為推進(jìn)城市化進(jìn)程的主要方針的確立，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移真正成為可能。從地方層面來(lái)看，近年地方政府正興起推進(jìn)城市化的高潮。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中央政府的部分經(jīng)濟(jì)決策權(quán)逐步下放，增強(qiáng)了地方政府對(duì)資源的配置權(quán)力，從而提高了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性。各級(jí)地方政府在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的推動(dòng)下，先后確立了以城市化為目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略。因而，在中央以及地方政府的城市化政策推動(dòng)下，我國(guó)城市化出現(xiàn)了加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。但在城市化發(fā)展的熱潮中，我國(guó)在取得城市化發(fā)展成果的同時(shí)，也出現(xiàn)了不同程度的諸如“城中村”、“圈地”和“大廣場(chǎng)”等浪費(fèi)城市資源和城市空間過(guò)度利用的問(wèn)題，從而影響了我國(guó)城市化的可持續(xù)發(fā)展。

檢視我國(guó)的城市化進(jìn)程不難發(fā)現(xiàn)，政策因素是將我國(guó)城市化持續(xù)鎖定在低效率運(yùn)行狀態(tài)的一個(gè)重要原因。從我國(guó)城市化的歷史進(jìn)程來(lái)看，各級(jí)政府對(duì)待城市化發(fā)展的方針基本上延續(xù)的是一種“規(guī)模政策”，即把城市人口作為控制城市發(fā)展和建設(shè)的重要指標(biāo)，并沒(méi)有把握住城市化的本質(zhì)和規(guī)律。雖然城市化進(jìn)程中必然伴隨著城市人口的變化，但這一現(xiàn)象背后有著更深的經(jīng)濟(jì)根源。沒(méi)有城市化經(jīng)濟(jì)的支撐和帶動(dòng)作用，城市化本身很難得到實(shí)質(zhì)上的發(fā)展。因?yàn)?，城市化是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程，體現(xiàn)為城市功能、城市產(chǎn)業(yè)和城市人口等諸多方面的均衡發(fā)展。只有城市化經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能推動(dòng)城市化的全面發(fā)展。單純地依靠城市人口的強(qiáng)制性變動(dòng)來(lái)推進(jìn)城市化進(jìn)程，是導(dǎo)致實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)城市化超前或滯后等各種非均衡狀態(tài)的“癥結(jié)”所在。本文認(rèn)為，在制定城市化政策的過(guò)程中，只有更多地關(guān)注城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，才能保證政策的合理性。

二、基于城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的公共政策取向

城市化經(jīng)濟(jì)不同于一般經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過(guò)程，有其自身形成和發(fā)展的內(nèi)在邏輯和特征，即城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必須建立在農(nóng)業(yè)剩余和比較優(yōu)勢(shì)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、集聚經(jīng)濟(jì)和外溢效應(yīng)的程度不斷提高的基礎(chǔ)之上。從而，城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，有著強(qiáng)烈的時(shí)空特征。從時(shí)間維度來(lái)看，城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程是城市經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不斷轉(zhuǎn)換的過(guò)程。農(nóng)業(yè)剩余和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供了物質(zhì)能量，隨著城市化經(jīng)濟(jì)能力的積累，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始從專(zhuān)業(yè)化走向綜合化，城市產(chǎn)業(yè)也不斷向高級(jí)化發(fā)展；從空間維度來(lái)看，城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程也是城市地域規(guī)模不斷擴(kuò)大的過(guò)程。伴隨著城市化經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，城市發(fā)展開(kāi)始打破行政區(qū)域的限制，從單中心城市到多中心城市以至形成城市連綿體的城市化區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢(shì)，使城市空間不斷得以擴(kuò)展。從中可見(jiàn)，城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是在時(shí)空背景下的一種復(fù)合的均衡過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)城市公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品均衡、城市區(qū)域化均衡以及城市產(chǎn)業(yè)高級(jí)化均衡的動(dòng)態(tài)過(guò)程，而這些方面的進(jìn)展都強(qiáng)烈地依賴(lài)于公共政策的支持。

（一）公共產(chǎn)品依賴(lài)：私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的均衡

私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的均衡是實(shí)現(xiàn)城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行均衡的基礎(chǔ)。城市化經(jīng)濟(jì)沿著時(shí)空運(yùn)行的一般特征，一方面主要表現(xiàn)為城市空間維度的城市土地和作為城市經(jīng)濟(jì)主體共享?xiàng)l件的城市環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)的“公共產(chǎn)品”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，另一方面主要表現(xiàn)為時(shí)間維度的城市商品交易和以提供和需要“私人產(chǎn)品”為主要特征的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。雖然這兩者分別有各自獨(dú)立的供給和需求的均衡形式，但是就城市化經(jīng)濟(jì)的均衡方式而言，這一過(guò)程不僅是私人產(chǎn)品的均衡過(guò)程，也不僅是公共產(chǎn)品的均衡過(guò)程，而是主要表現(xiàn)為私人產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行兩者同時(shí)均衡的過(guò)程。因?yàn)椋饺水a(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須以相應(yīng)的公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為依托才能夠得以進(jìn)行，而公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只有圍繞私人產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需求才能提供最佳的供給策略。

從我國(guó)城市化實(shí)踐來(lái)看，隨著城市經(jīng)濟(jì)集聚水平的提高，人口、資金、物質(zhì)等向城市流動(dòng)的規(guī)模正在不斷擴(kuò)大，致使城市經(jīng)濟(jì)的外部性不斷增加。環(huán)境問(wèn)題、交通問(wèn)題、城市用地緊張等城市化問(wèn)題逐漸凸顯，使城市居民對(duì)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求，從而對(duì)我國(guó)城市公共產(chǎn)品的供給提出了新的挑戰(zhàn)。但由于公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下由企業(yè)和私人提供公共產(chǎn)品的效果往往差強(qiáng)人意，這就決定了城市政府在公共產(chǎn)品供給過(guò)程中應(yīng)該具有主體地位。因而，城市政府必須通過(guò)有效率的政策安排以及相應(yīng)的措施來(lái)彌補(bǔ)城市公共物品供給上的不足。而公共政策的制定在其中起著決定性的作用，因?yàn)檎贫ǖ墓舱呤钦芾硪约靶姓袨榈闹饕罁?jù)。

但如何制定有效的保障城市公共產(chǎn)品供給的政策，也是一個(gè)需要進(jìn)行考察的問(wèn)題，否則必將陷入“政府失敗”以及“政策失靈”的困境，在供給過(guò)程中導(dǎo)致城市公共資源的浪費(fèi)。要彌補(bǔ)市場(chǎng)在公共產(chǎn)品供給上的缺陷，政府在制定公共政策的過(guò)程中，必須考慮到價(jià)值和效率雙重因素。從價(jià)值角度來(lái)看，我國(guó)政府制定的公共政策是不同于私人決策的，它不能從政府機(jī)構(gòu)本身對(duì)效用判斷出發(fā)進(jìn)行決策，而是要從全市居民的總效用判斷出發(fā)進(jìn)行決策，謀求城市全體民眾的社會(huì)福利最大化。從效率角度來(lái)看，政府在城市公共產(chǎn)品提供過(guò)程中受到成本限制，加之要考慮到當(dāng)前以及未來(lái)可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)城市人口以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)實(shí)需求，政府在制定政策的過(guò)程中就要確定最佳的投入產(chǎn)出比，以滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)城市均衡、持續(xù)發(fā)展的需要。

（二）一體化依賴(lài)：城市區(qū)域化的運(yùn)行均衡

目前世界城市化的狀況已經(jīng)由最初的單體城市發(fā)展到由城市連綿體構(gòu)成大城市群、大都市帶的最新?tīng)顟B(tài)，這些巨大的城市區(qū)域在更大的范圍內(nèi)形成了城市化經(jīng)濟(jì)。單個(gè)城市的城市化經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行均衡，依賴(lài)于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的均衡，而城市區(qū)域的城市化經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行均衡，則依賴(lài)于城市區(qū)域中各個(gè)城市的公共產(chǎn)品決策和城市間對(duì)某些共同的公共產(chǎn)品的共同決策。

由于市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，城市區(qū)域的城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也會(huì)呈現(xiàn)出非均衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)。城市間存在的諸多差異，影響著人們的選擇行為，從而導(dǎo)致人口、資金、物流在城市間的流動(dòng)。經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市往往能夠提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，能更大程度地滿(mǎn)足人們對(duì)公共生活的需求。尤其是在我國(guó)快速的城市化進(jìn)程中，大城市會(huì)以?xún)?yōu)越的公共產(chǎn)品的投入吸引更多的經(jīng)濟(jì)資源和人口的進(jìn)入，小城鎮(zhèn)也會(huì)以公共產(chǎn)品的日益增多在原來(lái)農(nóng)村地區(qū)成長(zhǎng)起來(lái)，從而這些城市能夠?qū)崿F(xiàn)快速發(fā)展，而且由于其對(duì)周邊城市的帶動(dòng)和牽引作用，也會(huì)促進(jìn)該地區(qū)的城市化發(fā)展。但那些吸引經(jīng)濟(jì)要素和人口流入能力相對(duì)較弱的城市，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中則會(huì)陷入困境，而且還會(huì)對(duì)周邊的其他城市的發(fā)展造成較大的負(fù)面影響。因而，在區(qū)域范圍內(nèi)，一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行并不是孤立的，它與周邊城市的發(fā)展存在著大量的“互動(dòng)”。而要使這種“互動(dòng)”產(chǎn)生“雙贏”的效果，政府就必須研究“城市際”政策。一方面，這需要中央政府考慮再分配、外部性以及糾正地方公共產(chǎn)品均衡中的無(wú)效率的公共政策，以便保持整個(gè)城市地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率性；另一方面，城市政府必須制定適宜于整個(gè)城市地區(qū)的公共產(chǎn)品的供應(yīng)政策，實(shí)現(xiàn)城市間的在公共產(chǎn)品提供上的協(xié)同合作。

（三）產(chǎn)業(yè)高級(jí)化依賴(lài)：城市化增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)均衡

從本質(zhì)上來(lái)看，城市化經(jīng)濟(jì)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)，其有效運(yùn)行離不開(kāi)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的有力支撐。20世紀(jì)90年代知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起引起了生產(chǎn)力基本要素、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的極大變革，以高科技、信息、網(wǎng)絡(luò)、知識(shí)為重要組成部分和主要增長(zhǎng)動(dòng)力的新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)迅速崛起，這在很大程度上加速了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化的發(fā)展。相對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言，新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)具有非常突出的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，是先進(jìn)技術(shù)的載體，是國(guó)家科技水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的集中體現(xiàn)。從而，新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)不僅能夠通過(guò)自身所擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化，而且當(dāng)其技術(shù)成果滲透到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之后，就為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式、結(jié)構(gòu)質(zhì)量和結(jié)構(gòu)效益的升級(jí)創(chuàng)造了條件。從當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中仍然占有相當(dāng)大的比重。因此，加快新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是推動(dòng)我國(guó)整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系高級(jí)化的必然選擇。

與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同，新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)對(duì)人力資本的依賴(lài)性更強(qiáng)?！叭肆Y本在新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中的重要性并不是因?yàn)樗麄冋莆樟四承┨厥庵R(shí)，而是因?yàn)樗麄兙邆洳粩鄤?chuàng)新的能力”［2］，這是技術(shù)進(jìn)步的不竭動(dòng)力。可見(jiàn)，人力資本的積累是促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)均衡主要是依賴(lài)于對(duì)城市投資的資本形成后給人們帶來(lái)的各年的邊際效用總和與投資資金用于城市消費(fèi)給人們帶來(lái)的邊際效用之間關(guān)系的比較，如果前者大于后者，人們就會(huì)投資，如果前者小于后者，人們就不會(huì)投資。而含有新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)均衡，主要是依賴(lài)于對(duì)城市人力資本投資給人們帶來(lái)的各年的邊際效用總和與人力資本投資的資金用于非人力發(fā)展的城市最終使用（包括傳統(tǒng)投資和消費(fèi)）給人們帶來(lái)的邊際效用之間關(guān)系的比較，如果前者大于后者，人們就會(huì)致力于對(duì)人力資本的投資，如果前者小于后者，人們就不會(huì)進(jìn)行人力資本投資，而轉(zhuǎn)向城市傳統(tǒng)投資和消費(fèi)。在這種情況下，對(duì)人力資本具有投資的決策過(guò)程更為復(fù)雜，同時(shí)由于人力資本具有投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特征，在完全由私人進(jìn)行決策的情況下，新經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依賴(lài)的人力資本投資過(guò)程可能會(huì)出現(xiàn)較大的彈性和變動(dòng)性。因此，要克服這種不穩(wěn)定性因素的影響，在私人投資的同時(shí)也需要政府制定相應(yīng)的政策進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，這樣才能實(shí)現(xiàn)人力資本積累與新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。

這種政策調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮在于實(shí)現(xiàn)城市公共產(chǎn)品的擴(kuò)大。雖然我國(guó)目前已經(jīng)有很多人力投資表現(xiàn)為私人產(chǎn)品，如高校的學(xué)費(fèi)、專(zhuān)業(yè)藝術(shù)學(xué)習(xí)班等費(fèi)用由個(gè)人來(lái)支付，然而人力資本的基礎(chǔ)性投資、關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要智力產(chǎn)品（如城市環(huán)境保護(hù)的知識(shí)與技術(shù)）以及與此發(fā)展有關(guān)的實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化的文化生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分表現(xiàn)為公共產(chǎn)品?？偟膩?lái)看，新經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的各種基礎(chǔ)性條件，絕大部分表現(xiàn)為公共產(chǎn)品。因此，政府應(yīng)充分發(fā)揮政策在其中的調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，在人力的分配和使用的過(guò)程中，政府也應(yīng)通過(guò)提供公共產(chǎn)品，以各種政策手段來(lái)吸引更多的人們致力于知識(shí)創(chuàng)新，并盡可能使知識(shí)得到最充分的利用和廣泛的傳播，促使城市化經(jīng)濟(jì)不斷地趨向現(xiàn)代化和保持城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心作用。

三、當(dāng)前我國(guó)城市化政策調(diào)整和創(chuàng)新的具體安排

（一）深化資源和要素自由流動(dòng)的基礎(chǔ)性政策改革

從微觀層面來(lái)看，城市化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行依賴(lài)于勞動(dòng)力、土地等各種資源和要素的優(yōu)化配置。因?yàn)椋鞘袇^(qū)域化和城市產(chǎn)業(yè)高級(jí)化實(shí)質(zhì)上是這些資源和要素的重新組合并不斷優(yōu)化的過(guò)程。而這必須以這些資源和要素的自由流動(dòng)為前提。但由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較晚，生產(chǎn)要素市場(chǎng)還沒(méi)有完全形成，“行政等級(jí)、地方保護(hù)、條塊分割、歧視性規(guī)則等導(dǎo)致生產(chǎn)要素難以自由合理流動(dòng)的障礙普遍存在”［3］，而市場(chǎng)力量在短時(shí)間難以沖破這些因素的阻隔，因此政策創(chuàng)新的作用不容忽視。

就勞動(dòng)力要素而言，改革的重點(diǎn)在于破除嚴(yán)重過(guò)時(shí)的戶(hù)籍管理制度和城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割，真正實(shí)現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)和區(qū)域間的自由流動(dòng)。因此，必須盡快建立全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在勞動(dòng)力資源配置中的導(dǎo)向作用。同時(shí)，要將戶(hù)籍制度的改革與住房、社會(huì)保障、就業(yè)、教育等阻礙要素自由流動(dòng)的其他政策的改革相結(jié)合，逐步淡化城鄉(xiāng)二元體制，真正建立起全國(guó)統(tǒng)一、公平的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

從土地資源來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)實(shí)行土地公有制度，城市土地屬全民所有即國(guó)家所有（實(shí)際上是由市政府支配），土地的開(kāi)發(fā)和利用基本上決定于行政機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制的作用還很微弱。如行政劃撥土地方式，在我國(guó)增量土地供應(yīng)中約占85％左右；而在有償供應(yīng)土地中，90％左右為協(xié)議出讓土地，這種方式主觀隨意性大，沒(méi)有引入市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制，往往造成土地價(jià)格失真。與此同時(shí)，土地“隱形市場(chǎng)”十分活躍，導(dǎo)致國(guó)土收益（地租）大量流失［4］，亂占耕地、違法批地等浪費(fèi)土地現(xiàn)象屢禁不止，使我國(guó)有限的土地難以滿(mǎn)足城市化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。因此，為了提高城市土地的利用效率，就要改變政府管制過(guò)死的局面，使土地能夠真正流轉(zhuǎn)起來(lái)，這就要建立起自由流轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)。如城市土地開(kāi)發(fā)要從審批制度走向招標(biāo)制，農(nóng)民對(duì)承包土地可以憑合同出讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股、抵押等。而政府的作用則在于完善土地流轉(zhuǎn)和使用的相關(guān)法律、法規(guī)，明確各個(gè)土地財(cái)產(chǎn)利益主體的責(zé)任和利益，形成經(jīng)濟(jì)的和法律的關(guān)系及利益約束關(guān)系。只有這樣，才能保證土地收益和使用效率的最大化。

（二）完善城市公共產(chǎn)品的投融資政策

擴(kuò)大城市人口容量，促進(jìn)城市人力資本的提高，都離不開(kāi)城市公共產(chǎn)品的有效供給。只有公共產(chǎn)品的供給和城市人口的公共需求相匹配，才能推動(dòng)城市化經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。有效的公共產(chǎn)品供給不僅能為城市現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)高級(jí)化的發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，而且也是提升城市人口的公共生活質(zhì)量和整體素質(zhì)的重要保證。城市公共產(chǎn)品的供給主要包括對(duì)交通設(shè)施、綠化設(shè)施、供水供電設(shè)施、社會(huì)保障、教育設(shè)施、科技等的投資和建設(shè)。但當(dāng)前我國(guó)許多城市都面臨著資金不足的發(fā)展瓶頸，而政府所能夠投資到公共產(chǎn)品中的資金與所需資金之間的缺口也正逐漸增大。因此，公共產(chǎn)品的政府投資面臨著可持續(xù)性問(wèn)題。而要改變這一狀態(tài)，就要?jiǎng)?chuàng)新公共產(chǎn)品的投融資政策。

根據(jù)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)和性質(zhì)，可以從以下兩個(gè)層面進(jìn)行改革：第一，改變單一的投融資體制，拓寬公共產(chǎn)品的融資渠道。當(dāng)前，單純依靠政府財(cái)政支出已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足所有公共產(chǎn)品供給的資金需求，因此可以考慮使一部分公共產(chǎn)品通過(guò)市場(chǎng)方式來(lái)提供。其實(shí)，并非所有的公共產(chǎn)品都是純公共產(chǎn)品，那些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給完全可以采取產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式，通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和外資的參與，形成多元化的投融資形式。實(shí)踐證明，招標(biāo)投標(biāo)、承包經(jīng)營(yíng)、股份制、國(guó)家參股、特許企業(yè)或私人投資經(jīng)營(yíng)，都不失為公共產(chǎn)品供給的有效方式。這不僅減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制還能夠提高供給效率。第二，明確政府的投資范圍，將投資的重點(diǎn)放在純公共產(chǎn)品的建設(shè)上。“一般地，對(duì)于具有純粹公共物品性質(zhì)的公共服務(wù)，由于無(wú)法制定價(jià)格也不可能收費(fèi)，因此只能通過(guò)政府投資免費(fèi)提供”［5］。

（三）創(chuàng)新城市區(qū)域化協(xié)調(diào)政策

我國(guó)城市區(qū)域化的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)多年，在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，城市在合作博弈中分享區(qū)域利益的趨勢(shì)日益明顯；在相關(guān)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也出現(xiàn)了地方化經(jīng)濟(jì)和城市化經(jīng)濟(jì)的新變化，即產(chǎn)業(yè)集群跨越行政區(qū)界限在一些比較發(fā)達(dá)的地區(qū)有了各種新的發(fā)展。它們使空間上相鄰的城市（鎮(zhèn)）之間構(gòu)筑起了各種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使得城市以“群”的形態(tài)的規(guī)模效益進(jìn)行著對(duì)單個(gè)“城市”規(guī)模效益的替代。這實(shí)際上是地方化經(jīng)濟(jì)和城市化經(jīng)濟(jì)以新的形式的深化發(fā)展。

但與發(fā)達(dá)國(guó)家城市區(qū)域化的水平和發(fā)展勢(shì)頭相比，我國(guó)城市區(qū)域化的潛力并沒(méi)有得到徹底的釋放，還存在著很多需要解決的問(wèn)題。而其中最重要的問(wèn)題則在于如何跨越行政區(qū)域的阻隔，打破地方“各自為政”的局面，形成區(qū)域城市間共同發(fā)展的政策。因此，創(chuàng)新城市區(qū)域化協(xié)調(diào)政策就顯得格外重要。這可以從以下幾個(gè)方面著手：第一，制定區(qū)域范圍內(nèi)的共同市場(chǎng)政策。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)行政區(qū)劃和地方分權(quán)體制在一定程度上阻隔了市場(chǎng)的發(fā)育成長(zhǎng)，行政保護(hù)和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)往往使市場(chǎng)秩序處于混亂的無(wú)序境地。要促進(jìn)區(qū)域合作，就要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，從而使各種生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)，以保證城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)的常態(tài)運(yùn)行。對(duì)此，中央政府要制定統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則和產(chǎn)業(yè)政策，健全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，培育和完善統(tǒng)一的區(qū)域化要素市場(chǎng)。第二，形成區(qū)域城市間的統(tǒng)一空間規(guī)劃和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策。城市連綿體在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中發(fā)揮作用的大小很大程度上依賴(lài)于連接各城市的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（包括硬件和軟件）的健全和完善程度。因?yàn)?，如果整個(gè)城市化區(qū)域范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施形成一種整體力量，就會(huì)使規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)在更大的空間內(nèi)發(fā)生作用。因此，要加快城市之間在交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、商品流通系統(tǒng)、金融系統(tǒng)等方面的一體化建設(shè)，才能為區(qū)域一體化提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。第三，制定區(qū)域城市間的產(chǎn)業(yè)分工、專(zhuān)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)組織政策。區(qū)域中的企業(yè)集群利用各自的資源、品牌、資金、技術(shù)、人才、信息等生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，可在整個(gè)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生和形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)、分工經(jīng)濟(jì)等外部性經(jīng)濟(jì)收益。因此，良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，能夠?yàn)閰^(qū)域發(fā)展帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)效益。為此，各個(gè)城市政府應(yīng)根據(jù)各城市的資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行合理的產(chǎn)業(yè)設(shè)置，在區(qū)域范圍內(nèi)形成整體的規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)和不合理的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)。

[1]安筱鵬，韓增林.城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度變遷與組織創(chuàng)新[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

[2]陳志軍.我國(guó)發(fā)展新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的對(duì)策[J].發(fā)展論壇，2001，（3）：36—39.

[3]王延中，王俊霞.中國(guó)城市化政策的回顧與前瞻[J].規(guī)劃師，2002，（10）：10—13.

[4]吳次芳，葉艷妹.試論我國(guó)城市地價(jià)運(yùn)作的管理[J].經(jīng)濟(jì)管理，1996，（8）：30—34.

[5]馮云廷，駱德武.論城市公共服務(wù)的有效供給[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2003，（6）：9—12.

責(zé)任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）

A Research on the Interaction between the Urbanization and the Public Policy in China

Public policy，an important means for government to promote the urbanization process，exercises a vital effect on fast urbanization and healthy development.But from history and the current state of Chinese urbanization，the formation and development of many public policies are the root resulting in the lagging of our urbanization.Through the rational survey and analysis of urban economic operation，our urbanization has a strong dependence on public policy.So，if we want to bridge the gap between policy needs and policy supply in the process of urbanization，we should carry out the policy adjustment and innovation according to the urban economic operation facts.

urbanization；public policy；policy innovation

Wang Yali，Han Yanli

C93 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

A

1007－905X（2010）04－0108－04

2010-03-30

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的城市化均衡問(wèn)題研究”（編號(hào)：07BJY055）

1.韓艷麗（1983— ），女，天津人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生；2.王雅莉（1953— ），女，河北曲陽(yáng)人，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)學(xué)科建設(shè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任委員，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。