周慶國(guó)

（仰恩大學(xué) 管理學(xué)院，福建 泉州 362014）

論公共行政理論演進(jìn)視野下的行政公平

周慶國(guó)

（仰恩大學(xué) 管理學(xué)院，福建 泉州 362014）

研究行政公平問(wèn)題，具有充分的理論依據(jù)、重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。行政公平把公平作為核心價(jià)值取向和基本原則，其實(shí)質(zhì)是要均衡實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)群體和個(gè)人應(yīng)當(dāng)享有的利益需求。傳統(tǒng)行政學(xué)、新公共行政學(xué)、新公共管理運(yùn)動(dòng)和新公共服務(wù)理論內(nèi)在地蘊(yùn)含著行政公平價(jià)值，它們共同構(gòu)成行政公平的重要理論支撐體系。

公共行政；理論范式；公平價(jià)值

一、引論

自20世紀(jì)90年代中期以降，伴隨著西方公共行政研究“倫理復(fù)興”、“倫理繁榮”的演進(jìn)及其向我國(guó)行政學(xué)界的移植和融合歷程，我國(guó)行政學(xué)者已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到，公共行政并非如傳統(tǒng)行政學(xué)者所設(shè)計(jì)的那樣是一個(gè)純粹的“事實(shí)領(lǐng)域”，相反，它有著屬于自己的特定“價(jià)值領(lǐng)域”，比如公平、效率、經(jīng)濟(jì)、民主、法治、責(zé)任、廉潔、開放，等等。這些價(jià)值，是公共行政追求的一種應(yīng)然狀態(tài)，反映了人們關(guān)于公共行政的希望、信仰和依托。那么，在公共行政的這些價(jià)值體系中，“公平”應(yīng)當(dāng)處于何種地位呢？筆者的觀點(diǎn)是：公平應(yīng)當(dāng)成為公共行政多元價(jià)值中的核心價(jià)值理念和根本準(zhǔn)則——這便是“公共行政的公平”或“行政公平”的主要意蘊(yùn)，亦即本文所要討論的核心論題。

之所以要考察這一命題，首先是因?yàn)樾姓阶鳛檎擃}有其得以成立的理論依據(jù)：（1）公共行政的公共性必然要求把公平作為公共行政的核心價(jià)值加以確認(rèn)。公共性和公平在實(shí)質(zhì)上關(guān)注的同樣是公共利益和公共權(quán)利的維持和達(dá)成，“公共的”應(yīng)該是“公平的”，公平與公共性疊加、契合、結(jié)合在一起，成為公共行政核心的理念和價(jià)值取向。（2）“從直接意義上來(lái)定位公共行政的價(jià)值，政府應(yīng)當(dāng)把社會(huì)公平放在首位?！保?］因?yàn)楣绞枪残姓淖罡镜膬r(jià)值追求，是政府權(quán)能的集中體現(xiàn)，通過(guò)行政公平促使廣泛的社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，是公共行政無(wú)法推卸的責(zé)任，也是社會(huì)公眾的共同要求。（3）只有“公共的”才是公平的，只有政府的公共行政才能擔(dān)負(fù)起提供社會(huì)公平的使命。在現(xiàn)代民主社會(huì)，政府處于一切社會(huì)生活的核心地位，這就決定了“它會(huì)在組織整體的近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間尋找平衡點(diǎn)，從而在促進(jìn)組織整體利益最大化的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)組織成員個(gè)體利益的最大化”［2］。所以，在任何時(shí)候，惟有政府的公共行政，才是公平的主要提倡者和推動(dòng)者。

其次，考察這一命題還有著更為重要的現(xiàn)實(shí)意義和學(xué)術(shù)價(jià)值：（1）行政公平是達(dá)至社會(huì)公平的必然路徑、關(guān)鍵要素和根本依托。所以，在“更加關(guān)注公平”的時(shí)代語(yǔ)境和公共政策導(dǎo)向之下，研究行政公平具有極為重要的現(xiàn)實(shí)必要性。（2）我國(guó)近年來(lái)研究公平的文獻(xiàn)可謂汗牛充棟，但對(duì)行政公平的關(guān)注則很不夠，有影響的研究成果尚不多見(jiàn)。這種狀況凸顯了探究行政公平的理論緊迫性。（3）從公共行政理論發(fā)展演變的視角來(lái)看，很多學(xué)者對(duì)于在我國(guó)公共行政學(xué)界有著廣泛影響的四種理論范式（傳統(tǒng)行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論和新公共服務(wù)理論）中到底是否蘊(yùn)含公平價(jià)值訴求以及其理論依據(jù)是否充分地認(rèn)識(shí)，要么存有疑問(wèn)，要么看法迥異，其理解既不深入也不全面，因而本文將對(duì)之予以重點(diǎn)解析，以便廓清其認(rèn)識(shí)誤區(qū)，探究其理論真諦。

二、公平和行政公平概說(shuō)

公平是一個(gè)很寬泛的范疇，一般地說(shuō)，人們?nèi)粘Ｉ钪欣斫獾墓骄褪枪?、公道、均等、平等。從理論上闡釋公平，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)不盡相同。筆者認(rèn)為，公平主要有這樣幾層含義：（1）從公平的本原上說(shuō)，公平是一個(gè)關(guān)系范疇，合理地劃分利益是公平的本質(zhì)內(nèi)涵。公平作為道德規(guī)范，不僅調(diào)節(jié)著人與人之間的關(guān)系，而且調(diào)節(jié)著人與社會(huì)的關(guān)系，因而公平是衡量人們相互關(guān)系的一種客觀規(guī)范。公平是指人際利益交換關(guān)系中的等利害交換行為，它涉及社會(huì)資源的合理配置，其本質(zhì)是利益分配問(wèn)題，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化等利益在不同人群、個(gè)人之間的合理分配，或者說(shuō)公平的深層本質(zhì)是利益分配的合理與對(duì)稱。（2）從公平的基礎(chǔ)和核心上說(shuō)，公平乃是權(quán)利公平（平等）與機(jī)會(huì)公平（均等）。現(xiàn)代社會(huì)的公平首先意味著權(quán)利上的公平，它主要是指平等地分配所有社會(huì)成員的權(quán)利和義務(wù)。權(quán)利公平是公平的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的邏輯起點(diǎn)和實(shí)踐起點(diǎn)。機(jī)會(huì)公平或機(jī)會(huì)均等已經(jīng)成為現(xiàn)代意義上的公平的一項(xiàng)重要理念和準(zhǔn)則，主要是指主體參與某種活動(dòng)和擁有相應(yīng)條件方面的平等，它要求凡是有相同能力和相同利益訴求的社會(huì)主體，社會(huì)都應(yīng)對(duì)他們一視同仁，公平地為其提供相同的機(jī)會(huì)與舞臺(tái)，以確保其在社會(huì)認(rèn)可的范圍內(nèi)享有同等的發(fā)展機(jī)會(huì)和條件。（3）從公平的規(guī)則體系上說(shuō)，公平又可分為分配規(guī)則和評(píng)價(jià)或裁判規(guī)則。公平的利益分配，離不開對(duì)公平規(guī)則的崇尚和遵從，公平歸根結(jié)底乃是社會(huì)行為規(guī)范的公平，即所謂制度公平或規(guī)則公平。公平又是評(píng)價(jià)人們行為以及相互關(guān)系的一種社會(huì)準(zhǔn)則，而對(duì)公平的評(píng)價(jià)是有一定標(biāo)準(zhǔn)的，比如法律、政策、道德等剛性和柔性規(guī)則。分配規(guī)則決定著一定的主體應(yīng)當(dāng)享有什么樣的權(quán)益，評(píng)價(jià)或裁判規(guī)則用于處理外顯的或潛在的矛盾、沖突雙方的權(quán)益關(guān)系。（4）從公平的適用領(lǐng)域上說(shuō)，公平不只是合理的財(cái)富分配，還包括公民的政治權(quán)利、社會(huì)地位、文化教育、司法制度、社會(huì)救助、公共服務(wù)和社會(huì)福利，乃至包含機(jī)會(huì)、人格和榮譽(yù)的合理配置等。這其實(shí)就是（廣義的）社會(huì)公平的概念，本文討論公共行政的“公平”問(wèn)題時(shí)，大多是從這一意義上展開分析的。

公共行政就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了解決公共問(wèn)題，維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力依法管理社會(huì)公共事務(wù)和自身事務(wù)的有效活動(dòng)。那么何謂行政公平呢？筆者認(rèn)為，它主要是指公共行政主體在公共行政過(guò)程中，能夠把公平作為核心價(jià)值取向和基本原則，通過(guò)公共政策工具和規(guī)約公共行政組織及其工作人員的行政行為等社會(huì)治理活動(dòng)，保障各種社會(huì)群體和每個(gè)社會(huì)成員有效行使平等權(quán)利，公正地配置各種稀缺的社會(huì)資源和社會(huì)利益，以便均衡實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)群體和個(gè)人應(yīng)當(dāng)享有的利益要求的這一基本價(jià)值目標(biāo)。行政公平的這一定義大致包括以下幾層具體涵義：公共行政的核心主體是（狹義的）政府，其公共職能的屬性必然要求以公平行政來(lái)引導(dǎo)、推動(dòng)整個(gè)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)；行政公平在本質(zhì)上規(guī)定和要求著公共行政應(yīng)當(dāng)以中立的立場(chǎng)平等地對(duì)待對(duì)各種利益群體，協(xié)調(diào)和整合各種利益關(guān)系，合理度量和配置各種社會(huì)利益，以便各種利益群體均衡地分享稀缺資源和利益；現(xiàn)代憲政制度的核心是確認(rèn)和保障公民能夠有效獲得和正常行使平等權(quán)利，約束公共權(quán)力，這是行政公平得以實(shí)現(xiàn)的前提；以公平為核心價(jià)值取向和根本指導(dǎo)原則的公共政策，是達(dá)至行政公平的主要路徑；規(guī)范和約束公共行政主體的行政行為是行政公平的內(nèi)在倫理要求和基本道德原則；行政公平的基本維度體現(xiàn)在公共行政在其主體、過(guò)程、結(jié)果和制度規(guī)則是公平的，行政自由裁量等行政行為是公平的，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給、籌資方式上、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)和實(shí)際享有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上是公平的。

約略言之，公平是一種維系、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的社會(huì)觀念或意識(shí)形態(tài)，其基礎(chǔ)和實(shí)質(zhì)乃是社會(huì)利益價(jià)值（權(quán)利與義務(wù)、利益和負(fù)擔(dān)、貢獻(xiàn)與能力）的分配關(guān)系。具體說(shuō)來(lái)，公平對(duì)社會(huì)群體之間、個(gè)體之間社會(huì)資源和利益分配的均衡狀態(tài)所作的肯定性認(rèn)知和評(píng)價(jià)，其基本考量標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)利益價(jià)值配置的合理與對(duì)稱。行政公平就是以政府為核心的公共行政主體在分配社會(huì)資源和利益上的價(jià)值合理性和道德應(yīng)然性，這是社會(huì)公平價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)選擇、關(guān)鍵要素和根本路徑。公平是現(xiàn)代公共行政的核心倫理要求和根本價(jià)值目標(biāo)，它決定公共行政的公共性、合法性和權(quán)威性。所以，以政府為核心主體的公共行政在其本質(zhì)上必然要求排拒某些強(qiáng)勢(shì)群體瓜分或擠占社會(huì)資源和利益，公平合理地考量、維護(hù)、保障和滿足不同群體的正當(dāng)利益，真正讓社會(huì)資源和利益的配置惠及所有的社會(huì)成員。惟有如此，才能由此不斷推動(dòng)社會(huì)公平程度的增進(jìn)、擴(kuò)展和提升。

三、公共行政理論演進(jìn)視野下的行政公平

考察公共行政理論演進(jìn)視野下的行政公平，其實(shí)就是從歷時(shí)性視閾對(duì)公共行政演進(jìn)過(guò)程中歷經(jīng)的有著廣泛影響并為學(xué)術(shù)界所公認(rèn)的四種學(xué)說(shuō)所蘊(yùn)含的公平價(jià)值進(jìn)行解析的一種理論樣式和分析方法。這四種學(xué)說(shuō)分別是以威爾遜創(chuàng)立的傳統(tǒng)行政理論、以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論、以?shī)W斯本和蓋布勒為代表的新公共管理理論和以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)理論。

1.傳統(tǒng)公共行政理論“背后”所蘊(yùn)涵的公平價(jià)值

以威爾遜和古德諾的政治和行政兩分理論為邏輯前提，以韋伯的官僚制理論和泰勒的科學(xué)管理理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政理論，由于堅(jiān)持行政價(jià)值中立原則，故而一直視效率為其終極性的目標(biāo)追求。威爾遜認(rèn)為，行政學(xué)研究的目的，在于揭示政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用和能源方面用盡可能少的成本去成功完成適當(dāng)?shù)墓ぷ?。?］懷特進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對(duì)象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率?！保?］（P24）西方學(xué)者們一致認(rèn)為效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)里永恒性的基本概念之一。［5］

傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值觀果真如此嗎？答案是否定的。首先，威爾遜在《行政學(xué)研究》中的確強(qiáng)調(diào)的只是效率，基本沒(méi)有談及公平?，F(xiàn)代行政學(xué)研究表明，威爾遜創(chuàng)立行政學(xué)的邏輯前提是行政和政治的兩分。威氏之所以要做出這樣的區(qū)分，一是旨在防止政治與政黨對(duì)行政的侵入，二是為了明確政治和行政這兩門不同學(xué)科的不同職責(zé)：政治學(xué)管公平，行政學(xué)管效率?？梢?jiàn)，政治與行政的兩分并不是要在行政學(xué)中排除政治，也不是否認(rèn)在行政中需要并且確認(rèn)存在政治，而是說(shuō)行政學(xué)必須集中精力解決政府的高效運(yùn)作，至于公平那是應(yīng)當(dāng)由政治學(xué)處理的事情。威爾遜還認(rèn)為，之所以不需要討論公平，那是因?yàn)樵诿绹?guó)，由于政治制度的設(shè)計(jì)十分精密，公平問(wèn)題已經(jīng)得到了最好的解決。［6］（P334）當(dāng)然，美國(guó)的政治制度是否如此理想，美國(guó)的公平問(wèn)題是否解決，則是值得質(zhì)疑的另一個(gè)層面的問(wèn)題。其次，20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著行政倫理學(xué)研究的逐步深入，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，行政領(lǐng)域不僅不可能“價(jià)值中立”，而且還是不容置疑的重要價(jià)值領(lǐng)域?！靶姓辈⒉皇切姓黧w簡(jiǎn)單、直接和消極、被動(dòng)地，而是積極主動(dòng)和創(chuàng)造性地執(zhí)行“政治決策”的過(guò)程，其中必然會(huì)伴隨著一系列行政決策。這些行政決策的實(shí)質(zhì)是權(quán)利和義務(wù)的分配，是社會(huì)資源、財(cái)富和利益的分配，因此，“這就決定了行政主體必然面臨不可回避的價(jià)值問(wèn)題，即體現(xiàn)民主政治的核心價(jià)值——公平和公正問(wèn)題。這樣，行政主體不只是要忠實(shí)地執(zhí)行國(guó)家法律和政策，并為公民社會(huì)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和高效率的公共服務(wù)，而且要維護(hù)社會(huì)公正與公平，為社會(huì)提供公正的秩序和公平的服務(wù)?！保?］其三，以“官僚制精神”為基礎(chǔ)的價(jià)值觀，并非天然地與行政公平截然對(duì)立。其實(shí)，“官僚制精神”是建立在“理性”精神支配下的法治觀念、公私分明觀念、崇尚科學(xué)的觀念和以功績(jī)?yōu)槿∠虻膬r(jià)值觀念。事實(shí)上，這種精神是實(shí)現(xiàn)行政公平公正、維護(hù)行政管理秩序不可缺少的思想基礎(chǔ)和價(jià)值資源?？梢哉J(rèn)為，雖然官僚制的工具理性和機(jī)械性效率觀在當(dāng)代行政發(fā)展中日益顯現(xiàn)其弊端和缺陷，但是當(dāng)官僚制范式賴以形成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件還沒(méi)有消失以前，它還會(huì)持續(xù)地存在下去，其合理成分和思想資源還會(huì)在某種程度上影響和滲透現(xiàn)代行政，并為現(xiàn)代行政所承繼。

2.新公共行政學(xué)的典范性公平價(jià)值

隨著公共行政學(xué)研究的深入發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政的缺陷日益凸顯。由于傳統(tǒng)公共行政割斷了公共行政學(xué)與政治學(xué)和其他社會(huì)環(huán)境的密切聯(lián)系，因而此后的學(xué)者們逐漸開始對(duì)這一學(xué)科范式提出質(zhì)疑和批評(píng)。人們逐漸發(fā)現(xiàn)，政治與行政、事實(shí)與價(jià)值其實(shí)并不能截然分開，對(duì)“效率”和“經(jīng)濟(jì)”的過(guò)分推崇，使得這種價(jià)值體系絕少考慮公共利益，未曾觸及到社會(huì)性的公平分配，易于造成差距日益增大的不公平、不平等現(xiàn)象，最終必然會(huì)遮蔽公共行政的社會(huì)公平價(jià)值。因此，后來(lái)的公共行政學(xué)者開始強(qiáng)調(diào)應(yīng)把社會(huì)公平作為公共行政所追求的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)一種“社會(huì)性效率”，也就是能夠規(guī)范地衡量的效率，即效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值目標(biāo)結(jié)合起來(lái)才有意義。［8］（P306）系統(tǒng)研究和堅(jiān)持這些主張的理論學(xué)派便是20世紀(jì)60年代后期誕生的以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)。這種學(xué)說(shuō)否定傳統(tǒng)公共行政中片面追求效率、經(jīng)濟(jì)，忽視公平的價(jià)值理論，認(rèn)為這種“效率”與“經(jīng)濟(jì)”原則更多的是研究行政組織內(nèi)部的運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)的是組織分工、層級(jí)節(jié)制、依規(guī)章辦事等一列系“非人性化”的僅僅具有工具理性的組織管理，而只有社會(huì)公平才是公共行政的核心價(jià)值，主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”；該學(xué)說(shuō)強(qiáng)調(diào)公共行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政模型，強(qiáng)調(diào)將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)該遵循的目標(biāo)。［9］（P58）

弗雷德里克森主張，社會(huì)公平應(yīng)該成為公共行政學(xué)科自效率與經(jīng)濟(jì)性之后的“第三個(gè)理論支柱”。他說(shuō)：“無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上，公共行政對(duì)公平與平等的承諾都應(yīng)該同效率、經(jīng)濟(jì)和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則，能夠把我們時(shí)代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時(shí)也使我們與未來(lái)一代的聯(lián)系更加緊密?！保?0］（P204）新公共行政學(xué)倡導(dǎo)的行政公平觀的具體內(nèi)涵是什么呢？弗雷德克里森給出了經(jīng)典概括：“社會(huì)公平包含著對(duì)包括組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列的價(jià)值取向的選擇。社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的平等性；社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推進(jìn)過(guò)程中的責(zé)任和義務(wù)；社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)公共行政管理變革；社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾要求作出積極的回應(yīng)而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的；社會(huì)公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中更注重與其他學(xué)科的交叉以實(shí)現(xiàn)對(duì)解決相關(guān)問(wèn)題……總之，倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平是推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持、處于劣勢(shì)境地的人們?！保?1］（P6-7）此外，新公共行政學(xué)者對(duì)公平與效率、經(jīng)濟(jì)三者關(guān)系的看法也比較客觀，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、效率與社會(huì)公平可以并行不悖、相輔相成，政策的公平和公平的環(huán)境能夠促進(jìn)效率的提高，而經(jīng)濟(jì)、效率也有助于公平水準(zhǔn)的提升——甚至是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必要條件之一。新公共行政學(xué)派的重要代表人物之一的羅伯特達(dá)爾認(rèn)為，公平當(dāng)然是極為重要的，但效率同樣不可或缺，因?yàn)樾实娜狈?dǎo)致社會(huì)資源的損害和浪費(fèi)，人民生活會(huì)更加貧困，進(jìn)而必然導(dǎo)致社會(huì)公平更加難以實(shí)現(xiàn)。［12］總之，新公共行政學(xué)第一次提出把公平作為公共行政的核心價(jià)值，奠定了公平在公共行政中的核心價(jià)值地位，拓展了公共行政價(jià)值體系的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了公共行政價(jià)值體系完整性建設(shè)的重大突破。

3.“新公共管理”所蘊(yùn)涵的公平價(jià)值

20世紀(jì)70年代以來(lái)，針對(duì)傳統(tǒng)公共行政的合法性危機(jī)，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的以“市場(chǎng)化”為價(jià)值取向的政府再造運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。以公共選擇理論、交易成本理論、委托代理理論等新自由主義經(jīng)濟(jì)理論和新管理主義為基礎(chǔ)，以?shī)W斯本和蓋布勒為代表的“新公共管理”，其核心內(nèi)容是力圖將私營(yíng)部門和工商企業(yè)的管理方法應(yīng)用于公共部門，即主張用企業(yè)家的精神來(lái)重塑政府。企業(yè)家政府的基本特征是：掌舵而不是劃槳；妥善授權(quán)；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；“顧客意識(shí)”；有收益而不浪費(fèi)；預(yù)防而不是治療；參與協(xié)作的分權(quán)模式；市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)?？梢?jiàn)，新公管理理論主張用管理取代行政、用市場(chǎng)取代官僚，在政府部門內(nèi)部引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，關(guān)注績(jī)效與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估，力求縮簡(jiǎn)政府規(guī)模，減少政府開支，提高政府服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與公共行政機(jī)制的有效融合。人們一般認(rèn)為，新公共管理強(qiáng)調(diào)的是效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量，以提高政府部門的效率和業(yè)績(jī)，因而它往往被描述為一場(chǎng)追求“3E”（即經(jīng)濟(jì)Economy、效率Effi-ciency和效益Effectivene）目標(biāo)的政府改革風(fēng)潮。

然而，當(dāng)我們深入剖析新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論支撐和實(shí)踐形態(tài)后可以發(fā)現(xiàn)，新公共管理并非全都把效率至上作為自己的價(jià)值目標(biāo)，其中依然蘊(yùn)含著對(duì)社會(huì)公平價(jià)值的關(guān)懷。首先，新公共管理絕不是靜態(tài)的而是動(dòng)態(tài)的正在成長(zhǎng)和發(fā)展著的理論范式和實(shí)踐模式，因而我們應(yīng)當(dāng)全面看待該理論的不同發(fā)展形態(tài)，而不應(yīng)片面地把新公共管理簡(jiǎn)單歸結(jié)為效率至上模式。英國(guó)學(xué)者E·費(fèi)利耶曾經(jīng)歸納出新公共管理存在著的四種模式：效率驅(qū)動(dòng)模式、小型化與分權(quán)模式、追求卓越模式和公共服務(wù)取向模式。［13］（P10-15）推敲這四種模式的劃分依據(jù)及其特征可以看出，此四種模式是一個(gè)從最初的效率至上到此后逐漸融入公平因素的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，比如公共服務(wù)模式在主張采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想的同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，賦予新型公共部門（同傳統(tǒng)官僚制決裂的公共組織）明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命——社會(huì)公平、公民參與和公共責(zé)任。而且，新公共管理的實(shí)踐還標(biāo)明這四種模式并不是共時(shí)性的并列關(guān)系，而是具有歷時(shí)性的前后接續(xù)和承繼關(guān)系。比如英國(guó)在進(jìn)行公共管理改革時(shí)期，撒切爾在推動(dòng)“雷納評(píng)審”時(shí)采用的就是最古典的效率驅(qū)動(dòng)模式，而在她其后進(jìn)展到“下一步行動(dòng)方案”時(shí)已轉(zhuǎn)而采取小型化與分權(quán)模式，撒氏的繼任者梅杰在推進(jìn)“公民憲章”時(shí)則采用了公共服務(wù)取向模式。其次，研究西方國(guó)家新公共管理的著名學(xué)者波利特和鮑克爾特認(rèn)為，新公共管理的改革進(jìn)程并沒(méi)有依據(jù)其理論家的設(shè)計(jì)而形成公共管理的非政治化，同時(shí)也沒(méi)有充分的證據(jù)表明改變福利國(guó)家和造就有限政府的努力已經(jīng)為公眾普遍接受和贊同。他們同時(shí)還進(jìn)一步指出，新公共管理不可避免地會(huì)陷入效率與公平的兩難境地，為此他們列出西方公共改革所蘊(yùn)含的十對(duì)矛盾。［14］（P144）比如，“把管理者解放出來(lái)進(jìn)行管理”主要基于效率的考量，而“給享受服務(wù)的消費(fèi)者以權(quán)利”則更多地關(guān)注公眾的享有權(quán)利的公平；“增強(qiáng)靈活性和創(chuàng)造性”的目的是為了提高組織效率，而組織變革則是為了強(qiáng)化公民的信任感——只有致力于增進(jìn)社會(huì)公平的公共部門才能得到公民的信任，進(jìn)而提高政府的合法性；“把節(jié)約放在第一位”，是為了提高公共組織的效率，而效率并不能等同于“業(yè)績(jī)”，對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，其業(yè)績(jī)的改進(jìn)常常突出了社會(huì)公平問(wèn)題，等等。由此可見(jiàn)，新公共管理并沒(méi)有拋棄公平、公正、責(zé)任、民主等價(jià)值理念，它注重的是在提高政府工作效率的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與公正目標(biāo)，以便為社會(huì)公眾提供更多的優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。誠(chéng)如詹中原所指出的：“政府部門應(yīng)努力培養(yǎng)具備管理主義及企業(yè)家精神的組織文化，以改變政府體制，使其更有能力執(zhí)行公共權(quán)力所賦予的公正、正義的使命?！保?5］（P2）

4.“新公共服務(wù)”所彰顯的公平價(jià)值

基于對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的總結(jié)與反思以及對(duì)“新公共管理”的各種質(zhì)疑的理性思考，以羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特為代表于21世紀(jì)初提出了一個(gè)全新的管理模式和管理理念——新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)理論著力于凸顯兩個(gè)核心主題：促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值；將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀。具體說(shuō)來(lái)，主要體現(xiàn)在七個(gè)方面的基本理念：服務(wù)而非掌舵；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；服務(wù)于公民而不是顧客；戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)；責(zé)任并不是單一的；重視人而不止是生產(chǎn)率；超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。［16］（P41）新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理理論的揚(yáng)棄，它在批判新公共管理的基礎(chǔ)上融合了新公共管理的某些主張，同時(shí)又是對(duì)新公共行政的繼續(xù)和發(fā)展，因而是一種介于新公共行政和新公共管理之間并在價(jià)值取向上趨向于新公共行政的理論體系。與新公共管理致力于政府自身模式的變革和轉(zhuǎn)換不同，新公共服務(wù)理論建基于民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)模式、組織人本主義學(xué)說(shuō)和后現(xiàn)代公共行政思想之上，將關(guān)注的焦點(diǎn)集中于對(duì)政府與社會(huì)、與民眾相互關(guān)系上并對(duì)此予以憲政主義內(nèi)涵的重塑，主張公共行政應(yīng)當(dāng)追求公共利益，奉行服務(wù)理念，強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的公民權(quán)利、公民意識(shí)、公民身份和公民價(jià)值，重視在民主對(duì)話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作信任和互動(dòng)共治，其核心是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。

新公共服務(wù)理論與其說(shuō)是一種現(xiàn)代公共行政范式的積極探索與有益建構(gòu)，毋寧說(shuō)是對(duì)公共行政倫理價(jià)值的重新確認(rèn)與張揚(yáng)，它堅(jiān)持以人為本，把公平、公正、民主、正義等看作公共行政的重要價(jià)值向度，主張建立一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式。新公共服務(wù)是一個(gè)開放和包容的理論體系，它不排斥“效率”與“經(jīng)濟(jì)”的合理性與必要性，但強(qiáng)調(diào)公共行政還須將“公平正義”作為自己又一根重要的理念性支柱?！氨M管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價(jià)值觀不應(yīng)該被丟棄，但是它們應(yīng)該被置于由民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大的環(huán)境中。”［16］（P168）對(duì)公平正義價(jià)值的重視和強(qiáng)調(diào)，意味著新公共服務(wù)所追求的公民權(quán)利和價(jià)值能夠得以彰顯，意味著公共行政合法性基礎(chǔ)能夠得以重新奠定并日趨牢固。公民權(quán)是建構(gòu)公共行政道德價(jià)值體系的邏輯起點(diǎn)，公民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)有利于公民對(duì)自身利益訴求的表達(dá)和維護(hù)，有利于確立公民在民主決策體系中的平等地位，有利于監(jiān)督和制約政府將公共利益置于主導(dǎo)地位、提出的解決公共問(wèn)題的方案本身和操作程序符合公平、公正和民主、平等等價(jià)值準(zhǔn)則，從而有效地保證公共行政的公平性。只有公共行政切實(shí)將公共利益的公平分配和有效增進(jìn)作為自己價(jià)值目標(biāo)，才能獲得大多數(shù)公眾的認(rèn)可和支持，即只有公平的公共行政才能贏得合法性。總之，新公共服務(wù)要求公共行政應(yīng)當(dāng)充分考慮大多數(shù)人的利益需求，更加重視每一位公民的合法權(quán)益，著力于公共物品和公共服務(wù)在不同公民群體中的合理分配，通過(guò)公共政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于不利地位的弱勢(shì)人群。

公平是公共行政特有的價(jià)值品格，彰顯著公共行政的倫理魅力。行政公平是公平理論譜系中一個(gè)重要的分支領(lǐng)域和構(gòu)成部分，對(duì)行政公平的內(nèi)在意蘊(yùn)進(jìn)行較為系統(tǒng)的理論梳理和解析，合乎邏輯地找出其理論支點(diǎn)和價(jià)值依據(jù)，無(wú)疑是一件富有學(xué)術(shù)價(jià)值的有益探索。而且，把行政公平的理念和價(jià)值追求融入重塑行政制度的構(gòu)建過(guò)程，并日漸對(duì)行政行為產(chǎn)生積極的影響和滲透，則有著更為重要的現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。

重視和強(qiáng)調(diào)公共行政的公平價(jià)值，但并非意味著要排拒公共行政的其他價(jià)值，其實(shí)，公共行政的公平價(jià)值與其他價(jià)值之間存在耦合和互通關(guān)系。公共行政作為人類的一種基本的管理活動(dòng)，理所當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)追求以最小的投入達(dá)到最大的產(chǎn)出，追求效率的最大化。公平和效率互為條件、相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了公平價(jià)值，可為效率的提升創(chuàng)造條件；效率價(jià)值得以落實(shí)，可為實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值提供保障。一般而言，公共行政模式的轉(zhuǎn)換和公共行政基礎(chǔ)理論的演進(jìn)無(wú)疑是一個(gè)日益趨向公平、科學(xué)、民主和法治的歷史進(jìn)程，但對(duì)于仍還處于后發(fā)位置、還沒(méi)有建構(gòu)起現(xiàn)代行政模式的我國(guó)公共行政來(lái)說(shuō)，以善治行政為目標(biāo)，借鑒和融合各個(gè)行政模式之長(zhǎng)、深化各項(xiàng)基礎(chǔ)理論的研究則是必需的重要抉擇。

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Administrative Fairness in the Evolution of Public Administration Theory

ZHOU Qing-guo
（School of Management，Yang-En University，Quanzhou，F(xiàn)ujian 362014，China）

Research on administrative fairness is of sufficient theoretical foundation，important academic value and practical significance.Administrative fairness is the core value orientation and the basic principles.Its essence is to well balance the interests that various social groups and individuals shall enjoy.Administrative fairness is inherently included in traditional administration，new public administration，new public management movement and new public service theory，the four of which form the supporting theoretical system of administrative fairnress.

public administration；theoretical paradigm；fair value

D035

A

1000-2529（2010）02-0041-05

（責(zé)任編校：彭大成）

2009-11-05

福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目“公共行政的公平問(wèn)題研究”（08B086）

周慶國(guó)（1963-），男，河南南陽(yáng)人，仰恩大學(xué)管理學(xué)院副教授。