宋藝秋

（河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州450011）

論突發(fā)事件中的個人信息保護(hù)

宋藝秋

（河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州450011）

在突發(fā)事件中，由于政府行使緊急權(quán)力，媒體的新聞報道中個人信息安全存在隱患。而此一點往往被忽視。個人信息采隱私權(quán)保護(hù)模式較為妥當(dāng)，需考慮個人信息的傳播范圍，非自愿公眾人物的個人信息保護(hù)，以及死者的個人信息保護(hù)。此外，應(yīng)加強個人信息的行政法保護(hù)，完善政府公開法和應(yīng)對突發(fā)事件法律規(guī)范對個人信息的保護(hù)。

突發(fā)事件；個人信息；公共利益衡量

由于突發(fā)事件的突發(fā)性、緊迫性、災(zāi)害性、不確定性，及時有效的信息溝通、信息傳播對危機管理的重要作用日益凸顯?！巴话l(fā)公共事件管理的實質(zhì)是信息傳播的管理”。近年來，對突發(fā)事件中信息傳播行為的研究頗引人注目。但關(guān)注的焦點在于信息傳播是否公開有效，對于其中涉及的個人信息安全問題則較少提及。事實上，在突發(fā)事件的信息傳播中，由于政府行使緊急權(quán)力，媒體進(jìn)行危機報道，以及公眾基于恐慌獵奇心理的流言、謠言傳播行為，個人信息安全堪憂。尤其在現(xiàn)階段，我國個人信息保護(hù)制度缺位，研究突發(fā)事件中的個人信息保護(hù)，不僅有助于研究突發(fā)事件中公民權(quán)利保護(hù)問題，也為個人信息法律保護(hù)的研究提供了一個獨特的視域。

一、突發(fā)事件信息傳播中的個人信息安全

突發(fā)事件打破社會運行的平衡，使社會處于危機和無序狀態(tài)，其信息傳播活動也迥異于常態(tài)。在突發(fā)事件中居于信息傳播主體的政府、媒體基于不同的社會職責(zé)和信息需求，其信息傳播行為都可能對公眾的個人信息安全造成威脅。

政府作為行使公共權(quán)力的部門，負(fù)責(zé)制定公共政策，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，在突發(fā)事件的信息傳播中處于當(dāng)然的主導(dǎo)地位。突發(fā)事件引發(fā)的社會危機狀態(tài)，為政府行使緊急權(quán)力提供了合法性的基礎(chǔ)。這是一種較少約束的非常態(tài)的權(quán)力。為此，公眾權(quán)利必須受到限制，作出退讓。體現(xiàn)在危機信息傳播中，政府擁有更大的信息收集、傳播的權(quán)力，與此相對應(yīng)，公眾作為信息主體，對個人信息自由支配的權(quán)利則受到限制，個人信息安全極易受到侵害。例如，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國《傳染病防治法》第七條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的一切單位和個人，必須接受醫(yī)療保健機構(gòu)、衛(wèi)生防疫機構(gòu)有關(guān)傳染病的查詢、檢驗、調(diào)查取證以及預(yù)防、控制措施?！边@就賦予衛(wèi)生防疫部門強制收集公民疾病信息甚至在此期間的人際交往信息的權(quán)力。相關(guān)部門能否保證信息收集目的合法、使用恰當(dāng)以及相關(guān)信息不被泄露，決定了個人信息的安全與否。我國現(xiàn)行個人信息保護(hù)制度的不足深化了突發(fā)事件中個人信息的安全隱患。

作為大眾傳播媒介，媒體通過傳播新聞追求信息公開最大化難免對個人信息安全造成威脅，在突發(fā)事件中，這種威脅被放大。突發(fā)事件最能引起媒體的報道熱情。這一方面是基于媒體的社會責(zé)任和新聞專業(yè)主義，作為公共信息平臺，促成政府與公眾的信息溝通，媒體通過對突發(fā)公共事件及時、準(zhǔn)確的報道，能傳遞政府的權(quán)威信息，滿足公眾知情權(quán)，引導(dǎo)輿論，動員社會的支持，為危機的解決提供良好的輿論環(huán)境；同時借由新聞報道建立有效的公眾意見表達(dá)渠道，能使政府了解真實民意，為政府應(yīng)對危機的決策提供依據(jù)。另一方面，突發(fā)事件所蘊涵的反常態(tài)、災(zāi)難甚至血腥、暴力因素，也契合了媒體對新聞價值甚至“眼球經(jīng)濟(jì)”的追求。因此，媒體對突發(fā)事件的報道往往都不遺余力，深入挖掘，不免對當(dāng)事人的個人信息造成侵害。例如在一些社會安全或者災(zāi)難事件中，媒體對受害人個人信息過于詳細(xì)的報道，使其不欲為人所知的痛苦經(jīng)歷公之于眾。在我國，由于政府在突發(fā)事件信息傳播上的控制，大部分的報道都經(jīng)過事先“定調(diào)”甚至以新華社通稿的形式出現(xiàn)，媒體自主報道空間有限，加之一些政府部門公共信息披露上的不公開、不透明，媒體在諸多問題上無從介入，只能侵入保護(hù)薄弱的個人信息空間。

上世紀(jì)70年代以來，加強個人信息的法律保護(hù)已成為國際社會的共識，各個國家紛紛專門立法保護(hù)個人信息安全。我國現(xiàn)階段個人信息保護(hù)的專門立法尚付闕如，對于突發(fā)事件中個人信息保護(hù)的主要依據(jù)應(yīng)該是《民法》和《行政法》的相關(guān)規(guī)定。

二、突發(fā)事件中個人信息的民法保護(hù)

個人信息的民法性質(zhì)毋庸置疑，然而，個人信息究竟體現(xiàn)的是隱私利益還是一般人格利益，學(xué)界有不同觀點。對于后一種觀點，主要基于對個人信息是否都是隱私的不同認(rèn)識。例如，有學(xué)者認(rèn)為，大陸法系的隱私僅為人格利益的一部分，僅限于不愿他人知道或他人不便知道的個人信息。大陸法系中的隱私權(quán)法律制度只能保護(hù)個人信息上的一部分利益[1]。筆者認(rèn)為，將個人信息區(qū)分為涉及個人隱私的“敏感個人信息”與不涉及個人隱私的“瑣細(xì)個人信息”未必妥當(dāng)。因為個人信息的敏感與否，缺乏公認(rèn)的、可資執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，可能因時、因地、因人而異，作上述區(qū)分賦予有關(guān)機構(gòu)處分個人信息以過大的自由裁量權(quán)，不利于個人信息的保護(hù)。相形之下，對個人信息采取隱私權(quán)的保護(hù)模式較為妥當(dāng)。

隱私權(quán)是自然人享有的私人生活安寧和私人信息依法受保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權(quán)[2]。在信息社會，隱私權(quán)更多地體現(xiàn)為自然人對個人信息的控制權(quán)，包括可以隱瞞或公開個人信息、合法利用個人信息以及對個人信息被收集處理享有知悉的權(quán)利。隱私權(quán)從來不是一種絕對的權(quán)利，始終受到公共利益和他人合法利益的限制。在突發(fā)事件中，隱私權(quán)也要受到公眾對于突發(fā)事件的知情權(quán)以及政府危機管理權(quán)力的限制。在突發(fā)事件的背景下，有三個問題值得考慮。

第一，個人信息的傳播范圍。在突發(fā)事件中，出于危機管理的需要，政府機構(gòu)收集大量的個人信息，特別是利益相關(guān)者的個人信息，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的患者信息，災(zāi)害、災(zāi)難事故中的受害人信息等，相應(yīng)的信息主體公開或隱瞞信息的權(quán)利必須受到限制。然而，對于這些個人信息是否應(yīng)當(dāng)傳播，又在多大范圍內(nèi)傳播，應(yīng)進(jìn)行利益衡量。例如，出于應(yīng)對疾病擴(kuò)散的公共利益，傳染病患者的疾病、人際交往信息，有關(guān)機構(gòu)應(yīng)予以收集，并通報密切接觸者，而隨意散布，包括借由媒體大肆渲染，令患者和家屬蒙受歧視等精神痛苦的，則應(yīng)視為侵權(quán)。

第二，非自愿公眾人物的個人信息保護(hù)。突發(fā)事件使一些普通人成為公眾矚目的焦點，公眾除了了解事件外，對其個人信息也同樣產(chǎn)生興趣，媒體是否得借此對其個人信息進(jìn)行傳播，應(yīng)進(jìn)行利益衡量。

現(xiàn)代傳媒的大眾傳播產(chǎn)生了公眾人物的概念，但對其內(nèi)涵和外延并無確切描述，大致包括政府公職人員、各個行業(yè)的知名人士或因特殊原因為公眾普遍知曉的人物。鑒于媒體滿足公眾知情權(quán)以及信息流通的價值，各國多采公眾人物隱私權(quán)克減原則，對于媒體對公眾人物隱私的報道，大都采取較為寬容的態(tài)度。以注重保護(hù)隱私權(quán)的美國為例，如果媒體報道的對象是公眾人物，對媒體侵權(quán)的指控則很難成立。此原則是否適用于因突發(fā)事件而被動成為公眾人物的普通人，值得商榷。有人以其主觀上是否積極追求或放任自己成為公眾人物為標(biāo)準(zhǔn)，將公眾人物劃分為兩類：自愿公眾人物與非自愿公眾人物[3]。前者是指在主觀上直接追求或放任自己成為公眾人物并在客觀上成為公眾人物的人，例如文體明星、政府官員。這類人成為公眾人物是一種主動選擇，并因此受益，他們的活動、言行對社會有著持續(xù)的較大的影響。后者是指主觀上并沒有成為公眾人物的故意，而是卷入具有新聞價值的重大事件，經(jīng)過新聞媒體傳播而成為公眾人物。這些人成為公眾人物并非自己的選擇，是偶然地、被動地卷入某一事件，其對社會的影響也是一次性的。公眾人物隱私權(quán)克減原則應(yīng)只適用于所謂的“自愿公眾人物”。普通公民由于卷入突發(fā)事件引起公眾興趣，成為“非自愿公眾人物”，則不能對其隱私權(quán)進(jìn)行限制，只應(yīng)報道事件，而不能披露隱私，否則就構(gòu)成侵權(quán)。

第三，死者的個人信息保護(hù)。突發(fā)事件常常會造成人員傷亡，罹難者常常成為新聞報道的主角，其個人信息保護(hù)也是引人注目的問題。以山西王家?guī)X礦難遇難者名單未披露事件引發(fā)的爭議為例，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)機構(gòu)“為尊重絕大多數(shù)遇難人員家屬的意見，對38名遇難人員名單不再公布”的做法是否于法有據(jù)，引來諸多質(zhì)疑。不少意見認(rèn)為，王家?guī)X礦難作為公共事件，披露死難者名單是滿足公眾知情權(quán)的需要，即使死者家屬反對也應(yīng)予以公布。對此，筆者不敢茍同。死者的個人信息保護(hù)問題，包括應(yīng)不應(yīng)該保護(hù)以及誰是死者個人信息的權(quán)利主體等一直是學(xué)術(shù)界爭議的問題。主流觀點認(rèn)為，自然人的民事權(quán)利能力始于出生，終于死亡，因此，隱私權(quán)的主體應(yīng)為活著的自然人?；谶@樣的理論，許多國家和地區(qū)的個人信息保護(hù)法都將死者排除在個人信息的主體之外。例如，我國臺灣地區(qū)的電腦處理個人資料保護(hù)的相關(guān)法規(guī)實施細(xì)則明確規(guī)定，個人資料是指有生命的自然人的資料，不包括已死亡之人[1]。死者已矣，自然不存在隱私權(quán)被侵害之虞，然而，其遺留的大量個人信息則還關(guān)乎與其利益相關(guān)者，尤其是近親屬的利益，對其個人信息的披露，可能給親屬帶來情感傷害和名譽損害，因此，基于保護(hù)與死者利益相關(guān)的生者的名譽利益，理應(yīng)對死者的個人信息進(jìn)行保護(hù)。需要指出的是，這時的權(quán)利主體應(yīng)是死者的利益相關(guān)者尤其是近親屬，由其決定公開或隱瞞這些個人信息。由此看來，王家?guī)X礦難死難者名單如果是應(yīng)家屬要求不予披露，應(yīng)是合法的。

三、突發(fā)事件中個人信息的行政法保護(hù)

如前所述，個人信息的民法性質(zhì)決定了民法保護(hù)手段的妥當(dāng)性，我國現(xiàn)行立法對個人信息的保護(hù)也主要體現(xiàn)在民法保護(hù)上，行政法層面的保護(hù)相對薄弱。在現(xiàn)代社會，隨著政府信息公開制度的普遍確立，其所持有的公民的個人信息也被納入有限公開的范圍。在突發(fā)事件中，政府機構(gòu)更被賦予應(yīng)急信息管理權(quán)力，對個人信息的收集、利用擁有更大的自由裁量權(quán)，因此，在保障知情權(quán)的同時對個人信息進(jìn)行保護(hù)，是行政法律制度無法回避的問題。

（一）政府信息公開制度下的個人信息保護(hù)

政府信息公開法是旨在保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息、促進(jìn)政府政務(wù)公開的法律制度，以信息公開為原則，以保密為例外。由于政府掌握大量的公民個人信息，自政府信息公開制度普遍確立以來，一直面臨如何平衡知情權(quán)和隱私權(quán)的問題。

確立的基本規(guī)則是，在信息公開中，涉及個人隱私的信息，政府原則上應(yīng)予以保密而不是公開，除非涉及公共利益。因此，各國立法普遍都在信息公開中規(guī)定了個人信息例外條款，以保護(hù)個人信息安全；同時也規(guī)定了個人信息例外排除適用的情形，以保護(hù)個人信息公開所帶來的公共利益。我國《政府信息公開條例》第十四條也規(guī)定了信息公開的裁量機制：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！彪m然規(guī)定有些粗疏，例如對個人信息例外排除適用的情形未予明確等，但其對于公共利益衡量原則的確認(rèn)還是很有意義的。

公共利益衡量是在個人信息公開法中衡量個人信息是否公開的關(guān)鍵因素，即在公開個人信息所帶來的公共利益與個人隱私利益之間進(jìn)行衡量，以確定是否公開個人信息。突發(fā)事件具有的“公共性”特征，使個人信息在利益衡量中處于不利地位。由于公共事件直接或間接地影響公眾生活，對突發(fā)事件相關(guān)信息的了解，是滿足公眾知情權(quán)的重要標(biāo)志。例如公眾通過對自然災(zāi)害或事故災(zāi)難信息的了解，不僅知曉災(zāi)害本身，還會對災(zāi)難的原因以及政府的應(yīng)對行為進(jìn)行監(jiān)督，這是公眾知政權(quán)的重要體現(xiàn)。但不能據(jù)此認(rèn)為突發(fā)事件中所有的個人信息都關(guān)乎公共利益，都應(yīng)為公眾知曉。還以王家?guī)X礦難遇難者名單披露引起的爭議為例，死者家屬反對能否對抗公眾知情權(quán)，可對死難者名單公開與否所帶來的利益進(jìn)行衡量，我們發(fā)現(xiàn)，在這一事件中，礦難死亡人數(shù)的公開是滿足公眾對事件真相知悉權(quán)利的必要，而死者具體是誰則對事實真相并不構(gòu)成影響，只可能對其家屬造成精神痛苦。衡量的結(jié)果，也應(yīng)尊重家屬的決定。

（二）應(yīng)對突發(fā)事件法律規(guī)范對個人信息的保護(hù)

我國應(yīng)對突發(fā)事件的法律規(guī)范包括應(yīng)對一般性突發(fā)事件的基本法《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《傳染病防治法》等專門立法，《森林法》、《安全生產(chǎn)法》、《食品衛(wèi)生法》等部門管理法，以及《破壞性地震應(yīng)急條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》等行政法規(guī)。這些法律法規(guī)對突發(fā)事件信息傳播的規(guī)制著力點在于危急狀態(tài)下政府對信息的掌握和傳播管理，因此其中大多數(shù)都規(guī)定了關(guān)于突發(fā)事件信息的收集、報告、通報制度，對個人信息的保護(hù)多側(cè)重于公共機構(gòu)對個人信息的獲取、利用，在賦予信息管理主體過多權(quán)力的同時，難以對信息主體的個人信息進(jìn)行保護(hù)。

我國突發(fā)事件中個人信息保護(hù)工作可從以下方面進(jìn)行完善：一是規(guī)范突發(fā)事件中政府機構(gòu)對個人信息的收集。依據(jù)國際社會通行的對個人信息保護(hù)的相關(guān)原則，收集信息必須出于“特定目的”，在突發(fā)事件中，被賦予信息收集權(quán)力的公共機構(gòu)必須根據(jù)行使職權(quán)、履行職責(zé)的需要進(jìn)行信息收集，其他機構(gòu)和個人無權(quán)收集公民個人信息。二是規(guī)范對個人信息的利用。明確對個人信息的限制利用原則，即對個人信息的利用應(yīng)嚴(yán)格限定在收集的目的范圍內(nèi)，不得作收集目的之外使用。例如在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，醫(yī)療機構(gòu)、衛(wèi)生防疫機構(gòu)對患者信息的利用應(yīng)限于治療和防疫，其他利用方式則必須取得信息主體同意。三是規(guī)范對個人信息的保密。突發(fā)事件政府收集個人信息的行為應(yīng)同時使政府負(fù)擔(dān)信息安全義務(wù)，避免個人信息的泄露、意外滅失或被不當(dāng)使用。應(yīng)建立相應(yīng)的問責(zé)機制，并賦予信息主體尋求權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。

[1]齊愛民.論個人信息的法律保護(hù)[J].蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005（2）.

[2]魏振瀛.民法[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2004：661.

[3]郭衛(wèi)華.新聞監(jiān)督與隱私權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)[G]//王利明，葛維寶.中美法學(xué)前沿對話——人格權(quán)法與侵權(quán)法專題研究.北京：中國法制出版社，2006：178-179.

[責(zé)任編輯 許 昌]

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1000-2359（2010）05-201312-03

宋藝秋（1967-），女，河南鄭州人，河南司法警官職業(yè)學(xué)院講師，主要從事民法、新聞法研究。

2010－03－17