龐洪鑄

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南開封475001)

權(quán)力控制:民主政治的基石和根本要求

龐洪鑄

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南開封475001)

權(quán)力控制和民主政治具有緊密的雙向關(guān)系和內(nèi)在邏輯,民主的實現(xiàn)依賴于對權(quán)力的控制,同樣,權(quán)力的控制只有通過民主政治建設(shè)才能從根本上得以實現(xiàn)。權(quán)力控制對于民主政治具有重要意義:在理論淵源上,權(quán)力控制是民主政治的本質(zhì)內(nèi)涵和根本要求,在實踐過程中,權(quán)力控制是民主政治建設(shè)的基石。社會主義民主政治和西方資本主義民主政治盡管存在著一些共性,但兩者有著根本的區(qū)別,應(yīng)根據(jù)中國國情,同時汲取西方權(quán)力控制中的有益成果,通過對權(quán)力的有效控制推進我國的民主政治建設(shè)。

權(quán)力控制;民主政治;基石

民主政治與權(quán)力控制之間存在著相互依賴的內(nèi)在邏輯:在民主政治尚未建立之前(或被顛覆之后),要想實現(xiàn)對公共權(quán)力的有效控制是不可想象的;反之,在公共權(quán)力缺乏有效制約的情況下,民主政治也不可能單獨存在?！皺?quán)力與民主的關(guān)系,正如水與舟的關(guān)系,適當(dāng)?shù)臋?quán)力約束才能夠使民主的航船更具有平穩(wěn)性”[1]。本文正是從民主政治和權(quán)力控制在理論和實踐上的緊密聯(lián)系的角度闡述權(quán)力控制對于民主政治的重要性。

一、權(quán)力控制是民主政治的本質(zhì)內(nèi)涵和根本要求

(一)民主和專制的主要區(qū)別在于對權(quán)力的控制

按照馬克思主義的觀點,民主是一個政治范疇。政治作為人類歷史發(fā)展過程中的一種重要社會現(xiàn)象,是伴隨階級和國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的,其核心是國家權(quán)力問題,表現(xiàn)為奪取、維護、鞏固、執(zhí)行、制約國家權(quán)力的全部活動。所以,國家權(quán)力“是全部政治的基本問題,根本問題”[2]。民主政治是相對封建專制政治而言的新的政治制度,二者最為根本的區(qū)別在于:民主政治的實質(zhì)和核心在于“人民(或國民)對政府的制約”[3],在于權(quán)力委托者對權(quán)力代理行使者采用各種必要的手段進行合理的監(jiān)控和約束,以使權(quán)力的行使過程和結(jié)果符合權(quán)力委托者的利益和要求。它在權(quán)力的歸屬上表現(xiàn)為一切權(quán)力屬于人民;在權(quán)力的運行上,表現(xiàn)為能夠促進社會運用國家權(quán)力,積極參與到權(quán)力的運行中去。中國幾千年的封建專制政治和我國當(dāng)前的社會主義民主政治之間最大的區(qū)別就在于有沒有一套規(guī)范的權(quán)力制約體系。

(二)民主政治是多種政治力量之間的相互抗衡

民主政治是“多數(shù)人統(tǒng)治”的政治或“人民主權(quán)”的政治,而多數(shù)人的統(tǒng)治必須靠多個階層和勢力之間所達成的相對平衡得以維持,政治力量之間的相互抗衡是民主政治的基石。在民主社會中,人們都生活在各種不同的團體中,這種狀況使社會公民不可能在政治問題上形成多數(shù),同時也不存在任何可以控制一切的勢力,而是以團體為單元的各種政治力量就某個政治決策的相互作用。這些團體既相互承認又不剝奪對方的利益,它們相互約束、威懾和節(jié)制,互為掣肘以達到政治上穩(wěn)定平衡的局面。所以說,較為成熟的民主政治是多種政治力量之間的相互抗衡和制約,通過抗衡和制約形成政治上的穩(wěn)定和發(fā)展。

(三)權(quán)力控制是保障公民權(quán)利和自由的需要

政治權(quán)力自身具有擴張性、自利性和腐蝕性等特征,如果不加以控制,必將傷及公民的權(quán)利和自由。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是一條萬古不易的經(jīng)驗,有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[4]。這是人類政治社會的一個歷史經(jīng)驗總結(jié),并已成為大多數(shù)人的共識。缺乏控制的政治權(quán)力常常淪為掌權(quán)者謀取自身利益的工具,公民的自由和權(quán)利都會成為這種異化的公共權(quán)力的犧牲品。民主政治中暢通的利益表達渠道和合理有效的監(jiān)控機制可以將政治權(quán)力置于公民的控制之下,只有受到有效控制的政治權(quán)力才能真正維護和增進公民的自由和權(quán)利,捍衛(wèi)和增進公共利益以實現(xiàn)民主政治。

(四)權(quán)力控制是糾錯糾偏的機制

公共權(quán)力的執(zhí)掌者在決策過程中出現(xiàn)失誤總是難免的,要使這種失誤降低到最低限度并且得到及時有效的終止和糾正,權(quán)威的糾錯糾偏機制是必不可少的,這是民主政治的題中應(yīng)有之義,也是權(quán)力控制的功能之一。毛澤東晚年曾經(jīng)發(fā)生過多次全局性失誤,但直到他臨終前,其錯誤都不能得到制止,這在給國家、民族和人民造成巨大損害的“文化大革命”中表現(xiàn)得尤為突出?？梢?在國家政治生活中,民主制度不健全,缺乏必要的糾錯機制,后果是很嚴重的。鄧小平對“文革”進行了深刻反思,提出恢復(fù)和健全社會主義的民主和法制,并一再強調(diào):“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵5]通過法律和制度建設(shè),能夠?qū)φ叩闹贫ê瓦\行過程進行監(jiān)督和制約,對出現(xiàn)的失誤進行及時有效的糾錯糾偏,是民主政治的基本要求。

二、權(quán)力控制是民主政治建設(shè)的基石

在人類歷史的發(fā)展過程中,除了原始民主制之外,民主只屬于在社會上占統(tǒng)治地位的階級。列寧曾經(jīng)說:“在幾千年過程中,民主的形式必然隨著統(tǒng)治階級的更換而更換。在古希臘各共和國中,在中世紀各城市中,在先進的各資本主義國家中,民主有不同的形式和不同的運用程度?！盵6]政治文明在不同的社會形態(tài)中的演進和流變體現(xiàn)于它們在一定的范圍內(nèi)和一定程度上實現(xiàn)了民主政治。但無論是奴隸制社會、封建社會,還是資本主義社會中的民主政治,對權(quán)力的控制一直貫穿其中。

(一)奴隸制社會的權(quán)力控制

奴隸制社會的民主政治以古希臘雅典城邦制和羅馬共和國為典型。雅典城邦制是奴隸制民主政治的頂峰,它最為典型的特征是權(quán)力之間分設(shè),相互牽涉。除了多名職能不同的執(zhí)政官以防止權(quán)力集中在一個人手中,還有公民大會、五百人會議、元老院、陪審法庭、護法官之間的相互牽制,保證盡可能多的人參與到政治生活中。羅馬共和國在元老院、平民大會和執(zhí)政官所擁有的權(quán)力之間,即在立法、行政、司法幾種權(quán)力之間,都存在相互制約關(guān)系:以元老院所擁有的立法權(quán)去制衡平民大會和執(zhí)政官的行政權(quán)、司法權(quán);以平民大會的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)去制約元老院的立法權(quán)和執(zhí)政官的行政權(quán);以執(zhí)政官的行政權(quán)去制衡元老院的立法權(quán)和平民大會的權(quán)力。更重要的是,在公元3到4世紀,羅馬法律的設(shè)制已很完善,提出了公法和私法的劃分,這就在一定程度上劃分了公權(quán)和私權(quán),公權(quán)依據(jù)公共規(guī)則服務(wù)于公共利益,私權(quán)服務(wù)于公民的私人利益,這樣就限制了公權(quán)并保障了公民權(quán)利。

(二)封建社會的權(quán)力控制

西歐封建社會傳播神學(xué)思想、施行黑暗的專制統(tǒng)治,但也不可否認,這個時期存在著一定程度的民主政治因素。它廢除了奴隸制,把所有奴隸變?yōu)樽杂扇?擁有自由權(quán)利的人比奴隸社會增多了;商品經(jīng)濟的發(fā)展推動許多城市發(fā)展為城市共和國,為資本主義的發(fā)展提供了條件。盡管這種民主制與現(xiàn)代民主政治有重大區(qū)別,但正是在這種古代民主制的基礎(chǔ)上,產(chǎn)生了現(xiàn)代民主政治。

中世紀的基督教把權(quán)威和智慧的來源從公民或“哲學(xué)王”轉(zhuǎn)移到了上帝那里,從而使西方政治活動在神學(xué)框架中重新獲得了塑造。這一時期雖未形成系統(tǒng)的分權(quán)理論和具體的權(quán)力制約機制,但圣經(jīng)中的“原罪說”提出人無差別地需要受到約束,新教運動后的長老制和會眾管理制也體現(xiàn)了平等協(xié)商的多數(shù)人決定。特別是教會與世俗國家相結(jié)合的“政教二元共治”使教會從國王手中分去了一大部分立法權(quán)和司法權(quán),從而削弱了世俗國王所擁有的立法權(quán)和行政權(quán),教權(quán)和王權(quán)之間相互依存、相互利用,彼此牽制。這樣,二者之間的相互制約在一定程度上保持了權(quán)力間的制衡,教法和國法并存維護了“法律至上”的原則,客觀上也使世俗事務(wù)遵循了基督教法律面前人人平等從而否定了等級制和特權(quán)制的思想。

(三)資本主義社會的權(quán)力控制

資本主義社會的民主政治發(fā)展,從緣起到成熟都和對權(quán)力的控制緊密相聯(lián)。西方民主最早是從英國建立君主立憲制政體開始逐步發(fā)展起來的。英國早在1215年就由貴族、騎士和市民等幾個不同社會階層聯(lián)合起來,以武力相威脅,強迫國王簽署了《大憲章》,這可以說是一部權(quán)力制約的契約?！洞髴椪隆分攸c強調(diào)要限制國王濫用權(quán)力,保障公民的私權(quán),正是“風(fēng)能進,雨能進,國王不能進”。其中規(guī)定了國王非經(jīng)議會批準不能開征新稅的原則,這就意味著英國已經(jīng)開始通過立法的形式,將議會的民主監(jiān)督權(quán)力從國王的行政權(quán)力中正式分離出來了。1258年英國貴族又向國王提交了得到國王承認的請愿書,并將該書以《牛津條例》的形式頒布,該條例把議會正式確定為對國王實行民主監(jiān)督的機構(gòu),同時將議會正式宣布為全國最高立法機構(gòu)。這些都為以后英國封建專制制度的逐步瓦解和資本主義民主制度的建立和發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

西方民主政治發(fā)展過程中真正實現(xiàn)對權(quán)力的控制是分權(quán)理論的提出以及“三權(quán)分立”體制的實施。分權(quán)理論是資產(chǎn)階級啟蒙思想家用以削弱王權(quán)、反對封建專制主義的銳利思想武器,因此,分權(quán)最初是階級的分權(quán),是新興的資產(chǎn)階級與封建貴族的分權(quán)。隨著資產(chǎn)階級革命的勝利,分權(quán)逐漸由階級分權(quán)轉(zhuǎn)向資產(chǎn)階級內(nèi)部分權(quán),不同的利益集團都試圖通過對國家機關(guān)的控制實現(xiàn)其利益,分權(quán)成了調(diào)節(jié)資產(chǎn)階級內(nèi)部矛盾的工具。作為一種政權(quán)組織原則和制度安排,三權(quán)分立包括分權(quán)和制衡兩個層面,但其核心和實質(zhì)在于制衡。按照分權(quán)理論,國家權(quán)力分為立法、司法和行政三個部分,這三部分的權(quán)力分別由三個不同的部門所掌握,行使國家權(quán)力的三個部門的關(guān)系,不是單純的彼此分立,還應(yīng)該互相牽制即制衡,通過“以權(quán)力對抗權(quán)力”防止權(quán)力濫用,保障公民自由。三權(quán)分立是西方國家政府內(nèi)部機構(gòu)關(guān)系的準則,是西方國家政治制度借以建立的理論指導(dǎo),同時也是權(quán)力控制的根本原則和實現(xiàn)權(quán)力控制的根本途徑。時至今日,三權(quán)分立已成為西方民主政治的重要組成部分。

從以上分析可以看出,不同形態(tài)的民主政治都是與權(quán)力的制約監(jiān)督密不可分的,權(quán)力控制是一個全方位的系統(tǒng)工程,是保證民主政治發(fā)展的基石,它的發(fā)育和完善程度決定了民主政治的成熟程度,也是衡量民主政治發(fā)達程度的根本標準。歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)證明,沒有對權(quán)力的控制,就沒有真正意義上的民主政治,沒有對權(quán)力有效合理的控制,就不能促進民主政治的健康發(fā)展。

三、社會主義民主政治更應(yīng)該強調(diào)權(quán)力控制

社會主義民主政治和其他社會形態(tài)的民主政治既存在著一定共性,也具有自身的獨特個性。列寧有這樣一句名言:“無產(chǎn)階級民主比任何資產(chǎn)階級民主要民主百萬倍?！盵7]因為這種民主是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)之上的一種國家制度,是反映占人口絕大多數(shù)的勞動人民根本利益的民主,這就從本質(zhì)上區(qū)別于維護少數(shù)資產(chǎn)階級利益的西方民主。社會主義民主政治只有通過對權(quán)力的監(jiān)控和制約才能保障廣大人民的利益,實現(xiàn)人民當(dāng)家作主和主權(quán)在民。我國在社會主義民主政治建設(shè)的進程中,也在不斷強調(diào)權(quán)力控制的重要性,不斷探索權(quán)力控制的制度和技術(shù)層面的路徑。

(一)充分認識權(quán)力控制對于民主政治建設(shè)的重要性

加強權(quán)力控制對于我國民主政治建設(shè)具有極其重要的意義。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇綱領(lǐng)性報告中曾尖銳指出,“權(quán)力過分集中”是出現(xiàn)官僚主義、機構(gòu)臃腫、濫用權(quán)力、壓制民主、專橫跋扈、貪贓枉法等弊端的制度性根源[8]。從根本上說,我國的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制是符合自己國情的,是和我國的民主制度相適應(yīng)的,但在具體實踐中,一些地方和部門仍然存在著比較嚴重的權(quán)力過分集中問題,一些地方和部門主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力仍然得不到有效控制,由權(quán)力過分集中帶來的權(quán)力濫用和腐敗等現(xiàn)象還沒有從根本上得到遏制,這些問題嚴重阻礙了我國民主政治的發(fā)展。

(二)借鑒西方資產(chǎn)階級民主在制度設(shè)計和技術(shù)層面有益的成果

國情差異雖然決定了我們不能照搬西方的“三權(quán)分立”模式,但在認識到社會主義民主與其他社會形態(tài)民主存在根本區(qū)別的同時,我們還應(yīng)該看到,民主除了階級本質(zhì)和根本制度外,還有民主的形式、規(guī)則、程序、機制等運行和操作層面的東西。不可否認,當(dāng)前西方的資產(chǎn)階級民主在制度設(shè)計和技術(shù)層面有值得我們借鑒的內(nèi)容,譬如任何權(quán)力都需要制約的理念、權(quán)力職能之間科學(xué)分工相互監(jiān)督的理念、依法控制權(quán)力的機制等權(quán)力設(shè)置和權(quán)力監(jiān)督中的有益成果,以及在具體的權(quán)力運行和操作程序中有價值的內(nèi)容。這些可以根據(jù)我國國情和現(xiàn)實需要予以借鑒,以不斷完善中國的權(quán)力制約理論及其運作機制。

(三)構(gòu)建具有中國特色的權(quán)力制約機制

任何國家的民主都是同自己的國情相聯(lián)系的,權(quán)力制約機制同一定國家的社會政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會歷史、文化傳統(tǒng)和心理特征等密切相關(guān)聯(lián)。我國的基本國情最重要的兩點就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及我國正處于并將長期處于社會主義初級階段,中國共產(chǎn)黨在帶領(lǐng)中國走社會主義道路的進程中,一直根據(jù)國情,強調(diào)民主和權(quán)力控制之間的關(guān)系,通過人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度和基層群眾自治制度等實現(xiàn)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。毛澤東在1945年回答黃炎培對中國共產(chǎn)黨建國后能否跳出歷代王朝“其興也勃焉,其亡也忽焉”的歷史周期律的疑問時說道:“我們已經(jīng)找到新路,我們能跳出這周期律。這條新路,就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責(zé),才不會人亡政息?！盵9]這充分體現(xiàn)了毛澤東對民主和權(quán)力制約監(jiān)督之間相互關(guān)系的思考。鄧小平在1957年的一個報告提出,“如果我們不受監(jiān)督,不注意擴大黨和國家的民主生活,就一定要脫離群眾,犯大錯誤”[10],并分析了權(quán)力監(jiān)督缺失與犯錯誤和脫離群眾之間的因果關(guān)系。

改革開放以來,我們一直在探索如何解決權(quán)力過分集中這一政治體制的主要弊病,在強化權(quán)力控制方面,采取了一些措施,取得了一定的進展。黨的十五大報告中提出,“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家權(quán)力,實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,尊重和保障人權(quán)”,體現(xiàn)出權(quán)力控制是社會主義民主政治的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)在要求。黨的十六大報告提出,“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制,從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督,保證把人民賦予的權(quán)力真正來為人民謀利益”,闡明了權(quán)力制約與監(jiān)督的機制、環(huán)節(jié)、最終目標,體現(xiàn)了權(quán)力制約對民主政治的重要性,構(gòu)成了當(dāng)代權(quán)力制約的基本綱領(lǐng)和行動指南。黨的十七大以及十七屆四中全會進一步提出并強調(diào)“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。這一創(chuàng)新性成果是我黨對權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機制認識的進一步深化,是立足中國國情,建設(shè)有中國特色權(quán)力制約機制的積極探索。

當(dāng)前中國的很多權(quán)力主體在表層結(jié)構(gòu)上似乎都有比較明確的權(quán)力邊界以及各種限權(quán)性規(guī)則,但是在權(quán)力的實際運行過程中和深層結(jié)構(gòu)上,權(quán)力受到約束和限制的程度和理論上有很大的差距,在一定程度上可以說權(quán)力還是恣意的。我們不能忽視這些實際存在的問題,“既要制定靜態(tài)意義上的法律規(guī)則,也要完善動態(tài)意義上的權(quán)力結(jié)構(gòu),同時,還必須彌合表面權(quán)力關(guān)系和實質(zhì)權(quán)力關(guān)系之間的裂縫”[11],通過制度設(shè)計和機制選擇實現(xiàn)對權(quán)力的控制,克服權(quán)力的恣意與濫用,防范權(quán)力的無效與流失。在我國社會主義民主政治道路的探索過程中,我們應(yīng)該充分認識到權(quán)力控制的重要意義,通過實現(xiàn)對權(quán)力的有效控制,切實保障公民權(quán)利和自由。只有當(dāng)民眾能夠真正實現(xiàn)對權(quán)力的制約和監(jiān)督,真正決定國家事務(wù)或公共事務(wù)的時候,我國的民主政治建設(shè)才能真正向前邁出堅實的步伐。

[1]龔翔榮:權(quán)力限制與民主[J].甘肅社會科學(xué),2002(5).

[2]列寧全集:第37卷[C].北京.人民出版社,1986:60.

[3]李景鵬:權(quán)力政治學(xué)[M].北京.北京大學(xué)出版社,2008:172.

[4]孟德斯鳩:論法的精神:上冊[M].張雁琛,譯.北京.商務(wù)印書館,1995:104.

[5]鄧小平文選(1975-1982年)[C].北京.人民出版社,1983:136.

[6]列寧選集:第3卷[C].北京.人民出版社,1995:723.

[7]列寧選集:第3卷[C].北京.人民出版社,1995:601.

[8]鄧小平文選:第2卷[C].北京.人民出版社,1994:328.

[9]黃炎培:延安歸來[M].北京.文史資料出版社,1982:149.

[10]鄧小平文選:第1卷[C].北京.人民出版社,1994:270.

[11]喻中:權(quán)力制約的中國語境[M].濟南:山東人民出版社,2007:25-26.

[責(zé)任編輯 許 昌]

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2010-05-16