甘開鵬

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明 650221）

二戰(zhàn)后國(guó)際難民政策的歷史演變

甘開鵬

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明 650221）

二戰(zhàn)后，歐洲難民問題成為聯(lián)合國(guó)及西方國(guó)家必須面臨并解決的重大社會(huì)問題，數(shù)百萬的難民流亡在整個(gè)歐洲大陸，為難民提供臨時(shí)性救濟(jì)的各種機(jī)構(gòu)和組織也不斷涌現(xiàn)出來。1943年建立的聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署、1951年《關(guān)于難民地位的公約》及聯(lián)合國(guó)難民署都對(duì)二戰(zhàn)后國(guó)際難民政策的發(fā)展起了不可忽視的作用，但這些國(guó)際組織的難民政策具有比較明顯的政治色彩，使大多數(shù)難民無法充分地得到國(guó)際保護(hù)。

難民;難民組織;聯(lián)合國(guó)難民署

二戰(zhàn)后，數(shù)百萬的難民流亡在整個(gè)歐洲大陸，為難民提供臨時(shí)性救濟(jì)的各種機(jī)構(gòu)和組織也不斷涌現(xiàn)出來。然而，隨著政治局勢(shì)的變化，西方同盟支持建立一個(gè)永久性的難民機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署和1951年7月簽訂于日內(nèi)瓦的《關(guān)于難民地位的公約》就是該時(shí)代的產(chǎn)物。最初，以美國(guó)、英國(guó)和法國(guó)為首的西方集團(tuán)與蘇聯(lián)一起合作，期望通過遣送回國(guó)的方式來尋求歐洲難民問題的解決方案。但是，隨著蘇聯(lián)逐步控制了東歐，美、蘇兩國(guó)的關(guān)系日益惡化，各國(guó)關(guān)于難民政策的立場(chǎng)也不斷出現(xiàn)明顯的分歧。西方同盟改變了原有的難民遣送回國(guó)政策，反而支持難民安置計(jì)劃，尤其是重視安置來自社會(huì)主義國(guó)家的難民。

一 聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署和國(guó)際難民組織的政策

1941年9月24日，英國(guó)政府召集對(duì)德作戰(zhàn)的15個(gè)盟國(guó)政府的代表在倫敦開會(huì)，討論建立一個(gè)機(jī)構(gòu)以處理有關(guān)戰(zhàn)后歐洲救濟(jì)的一些初步設(shè)想。1943年11月，聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署(英文全稱為United Nations Relief and Rehabilitation Administration，縮寫為UNRRA)根據(jù)44國(guó)協(xié)議在華盛頓成立，時(shí)有48個(gè)國(guó)家參加，其任務(wù)是負(fù)責(zé)處理第二次世界大戰(zhàn)中受害者的善后救濟(jì)工作，旨在為盟軍所解放地區(qū)的戰(zhàn)爭(zhēng)受害者提供救濟(jì)。二戰(zhàn)后，聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署的目標(biāo)最終還擴(kuò)大到戰(zhàn)爭(zhēng)難民的遣送回國(guó)計(jì)劃，但“被迫離家的人(displaced person，DP)”與“難民(refugee)”之間的界限相當(dāng)模糊，因?yàn)檫@些概念不斷地被重新界定。前者通常是被驅(qū)逐出境或者被德國(guó)國(guó)家社會(huì)主義黨征募進(jìn)行強(qiáng)制勞動(dòng)的人;后者是指受到納粹或其他法西斯政黨迫害的人或二戰(zhàn)爆發(fā)前就被視為難民的人。［1］在中東歐被驅(qū)逐出境的德國(guó)流亡人員不屬于DP或難民的范疇，蘇聯(lián)和西方同盟在《波次坦宣言》之后同意德國(guó)流亡人員由德國(guó)西部占領(lǐng)區(qū)接納。［2］的確，二戰(zhàn)后，1，300萬的德國(guó)流亡人員被準(zhǔn)許進(jìn)入西德。在戰(zhàn)后期間，聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署在盟軍的援助下成功地將近七百萬DP和難民遣送回他們的原屬國(guó)。然而，許多難民并不愿意被遣送回本國(guó)，正如Mark Wyman在其著作《歐洲的流亡人員》中提到，拒絕因政治意愿被遣送回國(guó)的波蘭人“不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)得到聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署的救濟(jì)?！北M管如此，至1946年底，大約100萬的難民仍然滯留在占領(lǐng)區(qū)，這些難民大部分是來自政治形勢(shì)動(dòng)蕩的波羅的海諸國(guó)、波蘭和俄羅斯等。

由于聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署計(jì)劃于1946年12月31日前終止其使命，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在1946年2月成立了另一個(gè)非永久性的組織，即國(guó)際難民組織(International Refugee Organization，IRO)，以解決難民問題。最初，國(guó)際難民組織的主要目標(biāo)是幫助被迫離家的人和難民返回其原屬國(guó)，但在美、蘇兩國(guó)關(guān)系發(fā)生根本性改變之后，它的政策也轉(zhuǎn)向了更為明顯的個(gè)人主義，更多的考慮DP和難民的個(gè)人取向。國(guó)際難民組織的新政策強(qiáng)調(diào)援助來自東歐、試圖擺脫蘇聯(lián)的控制并在美國(guó)占領(lǐng)區(qū)尋求庇護(hù)的難民，因此，它重點(diǎn)援助“被遣返回國(guó)者”，并為“不需要被遣返回國(guó)者”進(jìn)行難民安置協(xié)議談判。在這種背景下，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門于1947年7月在國(guó)會(huì)發(fā)表演說，呼吁放松對(duì)難民的移民限制，“這些人反對(duì)集權(quán)統(tǒng)治，但卻因?yàn)閷?duì)自由和民主原則的強(qiáng)烈忠誠(chéng)而遭受極大的窮困和壓制。因?yàn)樗麄儾皇枪伯a(chǎn)主義者，反對(duì)共產(chǎn)主義，所以他們堅(jiān)定地反對(duì)任何遣送回共產(chǎn)主義控制區(qū)域的努力。此外，他們是我們?cè)趹?zhàn)爭(zhēng)中的個(gè)人同盟?！逼鸪?，美國(guó)國(guó)會(huì)不批準(zhǔn)杜魯門的請(qǐng)求，但最終還是批準(zhǔn)接納近四十萬難民進(jìn)入美國(guó)國(guó)境。［3］

國(guó)際難民組織的難民安置協(xié)議極大地激怒了蘇聯(lián)，蘇聯(lián)將國(guó)際難民組織看作是西方的政治工具而未能執(zhí)行戰(zhàn)后簽訂的早期協(xié)議。蘇聯(lián)抗議指出，“國(guó)際難民組織有組織地違反了聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議第8條(I)關(guān)于流離失所者遣送回國(guó)的規(guī)定，盡一切可能的阻礙遣送回國(guó)政策，實(shí)際上質(zhì)變?yōu)檎心茧y民和流離失所者的機(jī)構(gòu)。顯然，英國(guó)、法國(guó)及國(guó)際難民組織對(duì)于各種已通過的有關(guān)流離失所者決議和協(xié)議未能執(zhí)行負(fù)有不可推卸的責(zé)任。”蘇聯(lián)認(rèn)為，“解決難民和流離失所者問題的唯一正確方案是聯(lián)合國(guó)成員國(guó)——首先是美國(guó)、英國(guó)和法國(guó)政府——無條件地執(zhí)行聯(lián)合國(guó)大會(huì)有關(guān)遣送流離所者回其原屬國(guó)的決議，并執(zhí)行關(guān)于這一問題的其它現(xiàn)有協(xié)議?！钡牵鞣絿?guó)家拒絕采納蘇聯(lián)的建議，于是蘇聯(lián)及東歐國(guó)家不再參與聯(lián)合國(guó)的難民救濟(jì)工作，同時(shí)拒絕加入新成立的難民組織，即聯(lián)合國(guó)難民署(UNHCR)。“有人建議我們應(yīng)該建立一個(gè)所謂的難民署，此措施旨在阻礙難民遣送回國(guó)，使他們滯留在原先被強(qiáng)制派遣到的國(guó)家?！保?］蘇聯(lián)對(duì)1951年《關(guān)于難民地位的公約》中“難民”一詞的重新定義的做法也直接提出了譴責(zé)。

聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署與國(guó)際難民組織對(duì)于二戰(zhàn)期間的戰(zhàn)爭(zhēng)受害者進(jìn)行了有效的救濟(jì)，幫助被迫離家的人和難民返回其原屬國(guó)，有力地促進(jìn)了歐洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，但受到當(dāng)時(shí)國(guó)際政治形勢(shì)的影響，這兩個(gè)組織的宗旨和目標(biāo)受到了一定的影響，帶有明顯的政治烙印。

二 1951年《關(guān)于難民地位的公約》

1947年，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)通過了起草一個(gè)有關(guān)難民地位公約的決議，該決議呼吁聯(lián)合國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)對(duì)無國(guó)籍人員的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，并提出“關(guān)于就此問題進(jìn)一步訂立公約可行性”的建議。［5］201在討論難民問題之后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1949年8月8日決定委派一個(gè)有關(guān)難民和無國(guó)籍人員的特別委員會(huì)，該委員會(huì)的任務(wù)是在考慮各國(guó)政府和專門機(jī)構(gòu)的意見基礎(chǔ)上提出有關(guān)難民地位公約草案及有關(guān)無國(guó)籍人員地位議定書草案。在西方同盟國(guó)(主要是美、英、法)提交初步意見稿之后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定在日內(nèi)瓦召開會(huì)議，以完成文件起草工作，并簽訂有關(guān)難民地位和有關(guān)無國(guó)籍人員議定書的公約。

1951年7月，26個(gè)國(guó)家在日內(nèi)瓦召開了一次各國(guó)的全權(quán)代表會(huì)議，簽訂了《關(guān)于難民地位的公約》(以下簡(jiǎn)稱《日內(nèi)瓦公約》)，于1954年4月22日正式生效。該公約的序言聲稱本公約是“根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和《世界人權(quán)宣言》所確認(rèn)的人人享有基本權(quán)利和自由而不受歧視的原則，為保證難民可以最廣泛地行使此項(xiàng)基本權(quán)利和自由……”而簽訂。根據(jù)該公約，“難民”一詞是指由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人;或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人(第1條)。［6］可見，1951年《日內(nèi)瓦公約》的“難民”定義是指因種族、宗教、國(guó)籍、政治偏見等客觀存在的因素受到迫害而逃離本國(guó)的、需要尋求國(guó)際保護(hù)的人。

1967年，各簽署國(guó)一致認(rèn)為應(yīng)該對(duì)上述時(shí)限條款進(jìn)行修訂，于是《紐約議定書》廢除了時(shí)限和區(qū)域限制的條款，使該條約具備了真正的國(guó)際性質(zhì)。盡管如此，簽署國(guó)沒有一貫地遵循《日內(nèi)瓦公約》關(guān)于授予難民地位的指導(dǎo)性原則，冷戰(zhàn)期間的難民政策在很大程度上是東西方對(duì)抗而導(dǎo)致的優(yōu)惠待遇實(shí)例。在東西方對(duì)抗的時(shí)代，人們往往用定向思維來對(duì)待善惡之分，難民也就必然地被劃分兩種主要的范疇。從西方的立場(chǎng)來看，“好的”難民常常是共產(chǎn)主義政權(quán)下的受害者，即東歐、古巴、越南等國(guó)的持不同政見者，或者是那些被認(rèn)為具有重要意識(shí)形態(tài)或戰(zhàn)略意義的人。另一方面，來自于由西方國(guó)家支持的國(guó)家的難民經(jīng)常遭到排斥。因此，來自東歐等共產(chǎn)主義國(guó)家的難民幾乎是自動(dòng)地被授予難民地位，而來自南美洲的難民在很大程度上仍然面臨著生存的威脅，不受足夠的保護(hù)和認(rèn)可。［7］

《日內(nèi)瓦公約》最初通過的目的是為了解決戰(zhàn)后來自蘇聯(lián)、東歐和其他歐洲國(guó)家的難民問題，而沒有設(shè)想未來的責(zé)任。但是在20世紀(jì)50、60年代，出現(xiàn)了以非洲難民為代表的新的難民群體，就是歐洲本身也產(chǎn)生了新的難民。但《日內(nèi)瓦公約》難民定義關(guān)于時(shí)間和地域的兩大限制性規(guī)定，使得這些人雖然符合難民定義的特征，但卻無法獲得國(guó)際保護(hù)，于是有關(guān)各方在1967年通過了《關(guān)于難民地位的議定書》。議定書在維持公約原有難民定義的基礎(chǔ)上，取消了公約在時(shí)間上和地域上的限制，從而使公約成為真正意義上的普遍性公約。符合1951年公約及其議定書的人也被稱為“公約難民”。然而“公約難民”定義的局限性很快凸現(xiàn)出來。由于1951年公約及其議定書所定義的難民均強(qiáng)調(diào)“畏懼迫害，并且此種“畏懼迫害”必須是基于“種族、宗教、國(guó)籍、參加某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解”等原因，致使生命和自由受到威脅。根據(jù)這一定義，只有“政治”難民才符合“公約難民”的資格。然而，在這個(gè)世界上，個(gè)人失去國(guó)家保護(hù)的原因多種多樣，并不必然是受到政治迫害。戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、自然災(zāi)害以及環(huán)境危機(jī)同樣可以造成這種后果。鑒于許多事實(shí)上處于難民境地的人由于不符合“公約難民”的定義而不能獲得公約的保護(hù)，遂出現(xiàn)了擴(kuò)大了的難民定義。［8］

三 冷戰(zhàn)期間聯(lián)合國(guó)難民署的角色

在決定起草一份有關(guān)難民地位公約的同時(shí)，聯(lián)合國(guó)大會(huì)也建議起草一份關(guān)于建立難民事務(wù)高級(jí)專員署的章程，以接替國(guó)際難民組織的工作。聯(lián)合國(guó)難民署成立于1950年12月，并在次年1月開始運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)該章程的條款規(guī)定，聯(lián)合國(guó)難民署的主要角色是為根據(jù)日內(nèi)瓦公約定義為難民的人提供保護(hù)，即二戰(zhàn)前的難民和1951年前因事件的發(fā)生而被迫尋求庇護(hù)的人。鑒于其工作的追溯效力的性質(zhì)，即解決早期難民問題，旨在使難民融入所定居的國(guó)家，聯(lián)合國(guó)難民署預(yù)期3年之內(nèi)可實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)。

(一)聯(lián)合國(guó)難民署的政策與共產(chǎn)主義國(guó)家的難民:匈牙利和越南

1956年11月，蘇聯(lián)為了鎮(zhèn)壓匈牙利內(nèi)戰(zhàn)，公然出兵入侵匈牙利，導(dǎo)致大約20萬匈牙利人逃亡鄰國(guó)，其中大約18萬逃往奧地利，大約2萬逃往南斯拉夫。聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)這些來自社會(huì)主義國(guó)家的難民表現(xiàn)出了極大的關(guān)注，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)尚未授權(quán)之前就按照贊助國(guó)的立場(chǎng)開始了援助工作。［9］起初，聯(lián)合國(guó)難民署認(rèn)為，這些逃離匈牙利的人群表面上有資格被認(rèn)可為難民，因?yàn)樗麄兪且蛘问录黄入x開母國(guó)，如果返回母國(guó)將有正當(dāng)理由擔(dān)憂其安全，并且在本國(guó)已經(jīng)被剝奪了受到保護(hù)的權(quán)利。但是，聯(lián)合國(guó)難民署后來又認(rèn)為，這些人群應(yīng)當(dāng)根據(jù)《日內(nèi)瓦公約》的定義被視為難民，盡管該公約的難民定義僅適用1951年之前因各種原因?qū)е碌碾y民。為了使這個(gè)決定合法化，聯(lián)合國(guó)難民署辯解道:匈牙利難民情形實(shí)際上是1951年1月1日之前發(fā)生的事件的后果，而不是1956年11月份才發(fā)生，因此，這些難民應(yīng)當(dāng)被包括在日內(nèi)瓦公約難民定義之內(nèi)。［10］聯(lián)合國(guó)難民署在這次危機(jī)事件中的行為明顯地反映了西方集團(tuán)的政治利益，即西方集團(tuán)通過提供慷慨的資金和援助表示了對(duì)這類難民的優(yōu)惠原則。匈牙利難民被孤立遷居到幾乎每一個(gè)西方國(guó)家，大約154萬匈牙利難民遷居到了35個(gè)國(guó)家，其中有一半的難民是被歐洲國(guó)家接納。英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和瑞士接納的難民人數(shù)平均超過了1.5萬。［11］

在冷戰(zhàn)背景下，來自印度支那半島的難民代表著另一個(gè)受到特別關(guān)注的群體。在共產(chǎn)黨取得越戰(zhàn)的勝利之后，大約150萬來自柬埔寨、越南和老撾的難民于1975年前后離開了原屬國(guó)，聯(lián)合國(guó)難民署將這些逃離戰(zhàn)爭(zhēng)的人視為“流離失所者”，而不是難民。［12］聯(lián)合國(guó)難民署起初拒絕在第三國(guó)安置這些越南難民，而寧愿在與共產(chǎn)主義國(guó)家談判之后將他們遣送回鄰國(guó)，如泰國(guó)等。但是，美國(guó)認(rèn)為老撾難民被遣送回共產(chǎn)主義國(guó)家將不是一種安全的選擇，這種關(guān)心在很大程度上是對(duì)這些曾經(jīng)的親美派并在美國(guó)軍隊(duì)服役過的難民出于道義上的責(zé)任。因此，在美國(guó)政府的壓力下，聯(lián)合國(guó)難民署開始實(shí)施安置項(xiàng)目。正如Smyser提到，來自東南亞的難民的安置工作成為“國(guó)際難民組織時(shí)期以來最大的有組織的人員流動(dòng)?！泵绹?guó)接納了大部分來自該地區(qū)的難民，超過75萬人，而澳大利亞、加拿大和法國(guó)都接納了大約10萬難民，西歐國(guó)家則接納了少量的難民。1979年，聯(lián)合國(guó)難民署曾與越南政府簽訂一個(gè)關(guān)于“有序離境計(jì)劃(Orderly Departure Program，簡(jiǎn)稱ODP)”的協(xié)議，允許一定范疇的難民，特別是在西方安置國(guó)有親屬或就業(yè)機(jī)會(huì)的難民離開本國(guó)。［13］

(二)聯(lián)合國(guó)難民署的政策與非共產(chǎn)主義國(guó)家的難民:海地和薩爾瓦多

雖然聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)共產(chǎn)主義國(guó)家的難民給予及時(shí)且慷慨的援助，但那些對(duì)其贊助國(guó)沒有競(jìng)爭(zhēng)利益或戰(zhàn)略意義的國(guó)家難民卻僅享受有限的援助。聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)逃離海地和薩爾瓦多獨(dú)裁統(tǒng)治的難民的政策就是一個(gè)很好的例子。海地在1957－1986年期間一直受杜瓦利埃的獨(dú)裁統(tǒng)治，經(jīng)常發(fā)生大規(guī)模地侵犯人權(quán)事件，迫使許多人不得不離開母國(guó)。這些難民大部分進(jìn)入了美國(guó)，但美國(guó)并不認(rèn)可他們?yōu)殡y民。因此，大多數(shù)進(jìn)入美國(guó)的海地難民被拒絕給予庇護(hù)權(quán)利，因?yàn)樗麄儽粴w類為經(jīng)濟(jì)移民，僅有一小部分被授予難民地位，其余的都被驅(qū)逐出境。［14］

聯(lián)合國(guó)難民署也未能有效地保障海地避難尋求者的權(quán)利，盡管承認(rèn)海地獨(dú)裁統(tǒng)治嚴(yán)重地侵犯了人權(quán)，但它在這件事上卻回避表達(dá)明確的立場(chǎng)。實(shí)際上，聯(lián)合國(guó)難民署經(jīng)常因?yàn)橹С置绹?guó)的立場(chǎng)——海地的難民實(shí)際上屬于經(jīng)濟(jì)移民——而阻礙海地人被給予難民地位的權(quán)利。聯(lián)合國(guó)在南美洲的難民危機(jī)中也推行類似的政策，例如，它對(duì)薩爾瓦多難民政策也是如此。20世紀(jì)80年代，薩爾瓦多左翼派和右翼派之間發(fā)生了重大的政治暴力和斗爭(zhēng)，大量的薩爾瓦多人試圖通過向其他國(guó)家申請(qǐng)庇護(hù)以逃離本國(guó)的政治暴力。［15］但是，由于這些群體在薩爾瓦多都屬于左派分子，西方集團(tuán)不愿意為他們提供庇護(hù)。聯(lián)合國(guó)難民署也采取了類似的立場(chǎng)和政策，經(jīng)常不提供足夠的保護(hù)，甚至拒絕給予難民地位。但是，聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)尼加拉瓜的難民卻慷慨地給予援助，因?yàn)檫@些難民是反對(duì)共產(chǎn)主義統(tǒng)治，符合西方集團(tuán)的政治價(jià)值取向。因此，它經(jīng)常根據(jù)《日內(nèi)瓦公約》的難民定義來對(duì)待尼加拉瓜難民，大約50萬的尼加拉瓜難民被安置在中美洲和美國(guó)，而大部分向美國(guó)申請(qǐng)難民地位的薩爾瓦多人卻被拒絕。［16］由聯(lián)合國(guó)難民署建立的、用于援助尼加拉瓜和海地難民的洪都拉斯難民營(yíng)也體現(xiàn)了明顯的優(yōu)惠原則。聯(lián)合國(guó)難民署與尼加拉瓜緊密合作，不斷地改善他們的生活條件，同時(shí)，為響應(yīng)西方集團(tuán)的要求，它重新安置了海地難民營(yíng)，使之遠(yuǎn)離邊界，并受到嚴(yán)密的監(jiān)控。許多海地難民拒絕有計(jì)劃的重新安置，聯(lián)合國(guó)難民署采取武力措施，甚至有時(shí)拒絕為難民提供食物，導(dǎo)致許多難民在強(qiáng)迫性重新安置過程中喪失了生命。［17］

聯(lián)合國(guó)難民署受西方集團(tuán)政治價(jià)值取向的影響和支配也表現(xiàn)在其亞洲難民政策方面。在20世紀(jì)60年代，隨著印度尼西亞左派分子的軍事政變，許多共產(chǎn)黨政權(quán)的支持者遭到了新政權(quán)的迫害，大規(guī)模屠殺和人權(quán)侵犯卻沒有引起聯(lián)合國(guó)難民署的注意。印度尼西亞是西方集團(tuán)的軍事同盟，聯(lián)合國(guó)難民署不愿意介入這場(chǎng)內(nèi)亂，聲稱不能干預(yù)一個(gè)國(guó)家的內(nèi)政。同樣，在其他對(duì)西方集團(tuán)沒有特殊利益的國(guó)際危機(jī)中，聯(lián)合國(guó)難民署也僅提供有限的人道主義援助。例如，1971年，聯(lián)合國(guó)難民署拒絕承認(rèn)逃到印度的東巴基斯坦人為難民，并在1971年12月6日通過了2790決議，提出“遣送回國(guó)是解決難民問題唯一令人滿意的方案?！保?8］

(三)“調(diào)停辦公室戰(zhàn)略”:聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)管轄權(quán)之外的難民的政策

“調(diào)停辦公室(good office)”一詞起源于20世紀(jì)50年代，主要是為了幫助聯(lián)合國(guó)難民署管轄權(quán)之外的難民以及對(duì)西方集團(tuán)利益影響甚微的難民。“調(diào)停辦公室”對(duì)難民不承擔(dān)任何保護(hù)義務(wù)，完全是出于一種嚴(yán)格意義上的自愿性質(zhì)的人道主義援助。在很大程度上，聯(lián)合國(guó)難民署在不愿意直接介入這些難民危機(jī)時(shí)就使用了“調(diào)停辦公室”機(jī)制作為其難民政策之一?！罢{(diào)停辦公室”機(jī)制經(jīng)常受到聯(lián)合國(guó)評(píng)估機(jī)構(gòu)和其他國(guó)際組織的批評(píng)，因?yàn)槁?lián)合國(guó)難民署將某類難民群體排斥于其管轄范圍之外。例如，“調(diào)停辦公室”機(jī)制曾適用于1978年逃離種族歧視和緬甸軍事暴力的羅興亞難民。有學(xué)者認(rèn)為聯(lián)合國(guó)關(guān)于“這些群體不能在其管轄權(quán)范圍內(nèi)處理”的決定是無法完全使人信服，因?yàn)檫@些難民不可否認(rèn)地在緬甸面臨著迫害。Jackson認(rèn)為有足夠的理由可以將這些群體的處境看作是“類似于難民情形”，毫無疑問，他們能夠被視為期待已久的形式上的難民。因此，聯(lián)合國(guó)難民署的決定似乎是一種有意識(shí)選擇的問題，而不是根據(jù)難民群體的構(gòu)成及逃離原屬國(guó)的原因作出的。此外，“調(diào)停辦公室”在使用過程中的含義也很模糊，即哪些難民適用“調(diào)停辦公室戰(zhàn)略”的問題模糊不清。因此，“調(diào)停辦公室”概念似乎是出于實(shí)用主義而產(chǎn)生的一個(gè)概念，當(dāng)僅需要提供少量的援助或避免在東南亞難民危機(jī)中出現(xiàn)難民援助的先例時(shí)，聯(lián)合國(guó)難民署就采用這一戰(zhàn)略。也就是說，“這種戰(zhàn)略不一定完全符合難民群體的構(gòu)成或歸屬于‘難民情形’的原因。”［19］

總之，自從1951年《關(guān)于難民地位的公約》及其1967年議定書首次規(guī)定“難民”定義以來，國(guó)際難民政策及難民定義都發(fā)生了根本性的改變，一些區(qū)域性國(guó)際組織也對(duì)難民定義進(jìn)行了發(fā)展，如1969年《非統(tǒng)組織關(guān)于非洲難民問題特定方面的公約》和1984年《卡塔赫納宣言》對(duì)“公約難民”定義加以補(bǔ)充。二戰(zhàn)后，雖然世界各國(guó)都意識(shí)到了難民問題的嚴(yán)峻性，也不斷地加強(qiáng)了對(duì)難民基本人權(quán)的保障，但各國(guó)出于本國(guó)利益的考慮始終嚴(yán)格堅(jiān)守“公約難民”的定義而拒絕了大多數(shù)庇護(hù)申請(qǐng)，后冷戰(zhàn)時(shí)代的難民政策將更加趨于限制性，各國(guó)似乎都不斷地收緊移民和難民政策。因此，考慮到難民數(shù)量的不斷激增及環(huán)境難民等新型難民的涌現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)難民署及世界各國(guó)有必要重審1951年《關(guān)于難民地位的公約》的“難民”定義，進(jìn)一步發(fā)展難民定義及保護(hù)范圍，或者制定一部具有普遍意義的難民保護(hù)國(guó)際協(xié)定，從國(guó)際法上確保難民基本人權(quán)的有效保護(hù)。

［1］Tommie Sjoberg.The Powers and the Persecuted:The Refugee Problem and the Intergovernmenatl Committee on Refugees，1938－1947［M］.Sweden:Lund University Press，1991:154.

［2］Jacques Vernant.The Refugee in the Post－War World［M］.London:George Allen＆Unwin Ltd，1953:97.

［3］Leonard Dinerstein.America and Survivors of the Holocaust［M］.Columbia University Press，1982:671.

［4］Salomon Kim.Refugees in the Cold War:Towards a New International Refugee Regime in the Early Postwar Era［M］.Lund University Press，1991:40.

［5］Paul Weis＆R.Graupner.The Problem of Stateless［M］.London:World Jewish Congress，1945:3－13.

［6］梁淑英.國(guó)際難民法［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009:379.

［7］United Nations Office of the High Commissioner for Refugees.Background Paper on the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees(UNHCR)［E］:MHCR/85/71，GE.71－18339.Switzerland Geneva:September 1971:5.

［8］張愛寧.難民保護(hù)面臨的國(guó)際法問題及對(duì)策［J］.政法論壇，2007(7):163.

［9］Gil Loescher.The UNHCR and World Politics［M］.New York:Oxford University Press，2001:84.

［10］Louise.W.Holborn.Refugees:A Problem of Our Time.The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees，1951－1972［M］.The Scarecrow Press，Inc.，1975:178.

［11］Ellen Percy Kraly.U.S.“Refugee Policies and Refugee Migration Since World War Two”［M］∥Robert.W.Tucker，Charles B.Keely Linda Wrigley.Immigration and U.S.Foreign Policy.Boulder Westview Press，1990:80－81.

［12］Guy S.Goodwin－Gill.The Refugee in International Law［M］.Oxford:Clarendon press，1998:12－13.

［13］Janina Wiktoria Dacyl.Between Compassion and Realpolitik:In Search of a General Model of the Responses of Recipient Countries to Large－Scale Refugee Flows with Reference to the South－East Asian Refugee Crisis［M］.University of Stockholm，1992:27.

［14］Aristide R.Zolberg，Astri Suhrke，Sergio Aguayo.Escape from Violence:Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World［M］.New York:OxfordUniversity Press，1989:196.

［15］Angela Delli Sante.“Central American Refugees:A Consequences of War and Social Upheaval”［M］∥Ved P.Nanda.Refugee Law and Policy:International and U.S Responses.New York:Greenwood Press，1989:90－91.

［16］Asha Hans，Astri Suhrke.“Responsibility Sharing”［M］∥ James C.Hathaway.Preconceiving International Refugee Law.The Hauge:Martinus Nijhoff Publishers，1997:94.

［17］Gil Loescher.The UNHCR and World Politics［M］.New York:Oxford University Press，2001:219－220.

［18］European Commission.Resolution2790of December6，1971，United Nations Assistance to East Pakistan Refugees(Official Records)［E］:Twenty－sixth Session，Third Committee，1876th meeting.See also Jackson.1971:215.

［19］Jackson Ivor C.Jackson.The Refugee Concept in Group Situations［M］.The Hague:Martinus Nijhoff Publishers.1999:226.

The Historical Evolution of International Refugee Policies after World War II

GAN Kai-peng
(School of Public Administration，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming650221，China)

European refugees became a grave social issue for UN and western countries after World War II，because millions of refugees drifted across Europe，while various international refugee organizations and institutions kept emerging，such as UNHCR，etc.This paper reviews the refugee policies of UN and international refugee organizations，observes the Convention concerningthe Status of Refugeesand analyses the role of UNHCR during the Cold War.

refugee;refugee organizations;UNHCR

D 815.6

A

1674－5310(2010)－04－0134－05

2009－12－25

甘開鵬(1976－)，男，江西崇義人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，社會(huì)史博士，研究方向:社會(huì)學(xué)和法律社會(huì)學(xué)。

(責(zé)任編輯胡素萍)