李蓋虎

(湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院 主持與播音系，湖南 長(zhǎng)沙 410100)

中央教育科學(xué)研究所所長(zhǎng)袁振國(guó)先生認(rèn)為：“教育政策是一個(gè)政黨或國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的教育任務(wù)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則?！币罁?jù)袁先生的觀點(diǎn)推論，高等職業(yè)教育政策是國(guó)家、政府為完成一定時(shí)期的高等職業(yè)教育目標(biāo)和任務(wù)而制定的戰(zhàn)略性行動(dòng)綱領(lǐng)。按照廣義的高等職業(yè)教育政策體系標(biāo)準(zhǔn)劃分，既包括高等職業(yè)教育總政策，如《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，也包括高等職業(yè)教育基本政策，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，還包括高等職業(yè)教育具體政策，如《教育部關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向深化高等職業(yè)教育改革的若干意見(jiàn)》、《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評(píng)估的若干意見(jiàn)》等；按照狹義的高等職業(yè)教育政策體系標(biāo)準(zhǔn)劃分，主要包括四大政策：高等職業(yè)教育質(zhì)量政策(解決高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題)、高等職業(yè)教育體制政策(解決高等職教育發(fā)展問(wèn)題)、高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)政策(解決籌措、分配、使用高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題)、高等職業(yè)教育教師政策(解決建設(shè)“雙師型”教師隊(duì)伍問(wèn)題)。

一、高等職業(yè)教育政策演變階段的劃分

我國(guó)高等職業(yè)教育的發(fā)展與改革主要依靠政府政策的引導(dǎo)和推動(dòng)，都是以一系列政策的出臺(tái)為標(biāo)志的。改革開(kāi)放三十年是我國(guó)高等職業(yè)教育政策制定、調(diào)整和完善較為集中的一個(gè)時(shí)期，取得了很大的成績(jī)，對(duì)于我國(guó)高職教育的健康、持續(xù)發(fā)展起到了重要的指導(dǎo)和保障作用。主要表現(xiàn)在：確定了高等職業(yè)教育的法律地位，明確了高等職業(yè)教育的根本任務(wù)，提出了高等職業(yè)教育發(fā)展的多種途徑，改革了高等職業(yè)教育的管理體制，制訂了高等職業(yè)教育院校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)了高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)的主要特征，進(jìn)一步規(guī)范了高等職業(yè)教育的管理等等。對(duì)于高等職業(yè)教育政策歷史進(jìn)程的探究和階段劃分，見(jiàn)仁見(jiàn)智，各有取舍，代表性的觀點(diǎn)有：華中科技大學(xué)教科院陳亞玲，從政策文本研究入手，按照政策的特點(diǎn)、政策出臺(tái)的動(dòng)因、政策的實(shí)施及評(píng)價(jià)的分析框架，將我國(guó)高職教育政策的演進(jìn)分為四個(gè)時(shí)期：提出和鼓勵(lì)發(fā)展高職教育時(shí)期(1978—1990)；調(diào)整改革高職教育時(shí)期(1991—1995)；加快發(fā)展與制度建設(shè)時(shí)期(1996—2001)；高職教育的持續(xù)發(fā)展與特色化建設(shè)時(shí)期(2002年以來(lái))。[1]此外，劃分時(shí)期不一，持四階段說(shuō)的，還有廣西師范大學(xué)龐麗、柳州運(yùn)輸職業(yè)技術(shù)學(xué)院邱同保、山東師范大學(xué)渠東玲。持三階段說(shuō)的有山西財(cái)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院王雪娟和牛白琳、深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院陳寶華。這些探討和階段劃分，雖然從某個(gè)側(cè)面反映了高職教育政策的一些特征，但劃分的標(biāo)準(zhǔn)不一，闡述的邏輯性和系統(tǒng)性難以令人信服。筆者按照高等職業(yè)教育政策制定的歷史背景、影響因素、變化過(guò)程以及對(duì)主要政策內(nèi)容的分析之研究思路，把我國(guó)高等職業(yè)教育政策的歷史進(jìn)程分為五個(gè)階段：第一階段，醞釀起步階段(1979-1991年)；第二階段，積極探索階段(1992-1995年)；第三階段，快速推進(jìn)階段(1996-1999年)；第四階段，深入發(fā)展階段(2000-2004年)；第五階段，穩(wěn)定完善階段(2005-至今)。

醞釀起步階段的政策導(dǎo)向，是對(duì)高等職業(yè)教育管理體制、辦學(xué)形式等基本理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行有益的嘗試和探索，初步確定我國(guó)高職教育發(fā)展的軌跡和基礎(chǔ)。這一階段政策的主要標(biāo)志是職業(yè)大學(xué)及其相關(guān)政策的產(chǎn)生與發(fā)展。這一階段的主要政策文本有：《關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報(bào)告》(1983年)、《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985年)、《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》(1986)、《關(guān)于全國(guó)職業(yè)技術(shù)教育工作會(huì)議情況的報(bào)告》(1986年)、《關(guān)于加強(qiáng)普通高等?？平逃ぷ鞯囊庖?jiàn)》(1991年)、《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》(1991年)等。

二、高等職業(yè)教育政策醞釀階段

1979年，黨的十一屆三中全會(huì)確定了把黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開(kāi)放上來(lái)的戰(zhàn)略決策，明確提出了我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)大體分三步走的戰(zhàn)略目標(biāo)。一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)技術(shù)應(yīng)用型人才需求日益增多，這些地區(qū)的中心城市，提出了從本地實(shí)際需要出發(fā)，依靠自己的力量，因陋就簡(jiǎn)地興辦高等學(xué)校的想法。為了有效緩解經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)時(shí)急需人才的矛盾，1980年，國(guó)家教委批準(zhǔn)建立了南京金陵職業(yè)大學(xué)、合肥聯(lián)合大學(xué)、江漢大學(xué)等我國(guó)首批職業(yè)大學(xué)13所。這些學(xué)校屬于?？茖哟?，學(xué)制以三年為主，專業(yè)設(shè)置完全以地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要為依據(jù)，靈活多樣；多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；教師隊(duì)伍強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)踐、專職與兼職結(jié)合；學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)，不包分配。1982年，全國(guó)五屆人大五次會(huì)議提出：“要試辦一批花錢少，見(jiàn)效快，可收學(xué)費(fèi)，學(xué)生盡可能走讀，畢業(yè)生擇優(yōu)錄用的?？茖W(xué)校和短期職業(yè)大學(xué)?！?983年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報(bào)告》(簡(jiǎn)稱《報(bào)告》) 頒布，《報(bào)告》要求:“積極提倡大城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的中等城市和大企業(yè)舉辦短期職業(yè)大學(xué)?！薄敖ㄗh短期職業(yè)大學(xué)規(guī)模不宜過(guò)小”。[2]根據(jù)這些精神，國(guó)家教委在1983年又批準(zhǔn)建立了33所職業(yè)大學(xué)，1984年、1985年又分別批準(zhǔn)建立了22所。八十年代中期，為推動(dòng)高等職業(yè)教育的發(fā)展，國(guó)家曾從世界銀行爭(zhēng)取到3500萬(wàn)美元的貸款，集中支持17所職業(yè)大學(xué)的建設(shè)。職業(yè)大學(xué)在全國(guó)各地有了較大的發(fā)展，最多時(shí)一度達(dá)到128所，學(xué)生7. 5萬(wàn)人。職業(yè)大學(xué)是我國(guó)最早具有高等職業(yè)技術(shù)教育性質(zhì)的學(xué)校，也是我國(guó)最早舉起高等職業(yè)教育旗幟的新型大學(xué)，標(biāo)志著我國(guó)高等職業(yè)教育的開(kāi)端，標(biāo)志著我國(guó)高等職業(yè)教育政策進(jìn)入了醞釀階段。

三、高等職業(yè)教育政策明確階段

1985年5月27日，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出我國(guó)教育體制主要弊端為“教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校主要是對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過(guò)死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力，而政府應(yīng)該加以管理的事情又沒(méi)有很好地管起來(lái)”。提出“要造就數(shù)以億計(jì)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等各行各業(yè)有文化、懂技術(shù)、業(yè)務(wù)熟練的勞動(dòng)者。要造就數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的具有現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)，具有開(kāi)拓能力的廠長(zhǎng)、經(jīng)理、工程師、農(nóng)藝師、經(jīng)濟(jì)師、會(huì)計(jì)師、統(tǒng)計(jì)師和其他經(jīng)濟(jì)、技術(shù)工作人員。還要造就數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的能夠適應(yīng)現(xiàn)代科學(xué)文化發(fā)展和新技術(shù)革命要求的教育工作者、科學(xué)工作者、醫(yī)務(wù)工作者、理論工作者、文化工作者、新聞和編輯出版工作者、法律工作者、外事工作者、軍事工作者和各方面黨政工作者。”第一次明確提出“調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”，“積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校，逐步建立起一個(gè)從初級(jí)到高級(jí)，行業(yè)配套，結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”。 提出“高中畢業(yè)生一部分升入普通大學(xué)，一部分接受高等技術(shù)教育” “優(yōu)先對(duì)口招收中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生以及有專業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，成績(jī)合格的在職人員入學(xué)”。[3]

這是我國(guó)官方文件第一次規(guī)范地表述高等職業(yè)教育這一概念，使高等職業(yè)教育的發(fā)展有了政策上的保證，為高等職業(yè)教育體制的改革指明了方向，提高了社會(huì)創(chuàng)辦高等職業(yè)教育的積極性，拉開(kāi)了我國(guó)高等職業(yè)教育體制改革的序幕。1985年11月，以江漢大學(xué)、金陵職業(yè)大學(xué)、成都大學(xué)、無(wú)錫職業(yè)大學(xué)(現(xiàn)為江南學(xué)院)、合肥聯(lián)合大學(xué)和杭州工業(yè)?？茖W(xué)校等職業(yè)大學(xué)為基礎(chǔ)，在武漢成立了“中國(guó)高等職業(yè)技術(shù)教育研究會(huì)”，這是我國(guó)民間機(jī)構(gòu)首次正式使用高等職業(yè)教育這一概念。1985年，國(guó)家教委決定選擇上海電機(jī)制造學(xué)校、西安航空工業(yè)學(xué)校和國(guó)家地震局地震學(xué)校3所國(guó)家級(jí)重點(diǎn)中專學(xué)校升格為上海電機(jī)制造技術(shù)高等專科學(xué)校、西安航空技術(shù)高等專科學(xué)校和北京防災(zāi)技術(shù)高等?？茖W(xué)校。這3所學(xué)校從初中畢業(yè)生中招收，實(shí)行“四五套辦”的辦學(xué)模式，即四年制中專和五年制大專套辦并存。從總體上看，5年制高等職業(yè)教育適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生產(chǎn)第一線崗位對(duì)高等技術(shù)應(yīng)用性人才的需要，適應(yīng)了職業(yè)教育多樣化發(fā)展的需要，受到了用人單位和社會(huì)的認(rèn)可與歡迎。這為以后我國(guó)高等職業(yè)教育發(fā)展提供了辦學(xué)思路和辦學(xué)模式，我國(guó)現(xiàn)有的高等職業(yè)院?；旧隙际菑闹械嚷殬I(yè)技術(shù)教育升格發(fā)展而來(lái)的。

1986年，國(guó)家教委《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》中明確提出，“職工大學(xué)、職工業(yè)余大學(xué)、管理干部學(xué)院要結(jié)合需要舉辦高等職業(yè)教育”。1991年1月，經(jīng)國(guó)家教委和總后勤部共同批準(zhǔn)，在中國(guó)人民解放軍軍需工業(yè)學(xué)校基礎(chǔ)上，建立邢臺(tái)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，率先在全國(guó)試辦高中起點(diǎn)的高等職業(yè)技術(shù)教育。當(dāng)時(shí)，國(guó)家對(duì)試辦學(xué)校的基本要求是“雙起點(diǎn)”、“雙證書(shū)”，即學(xué)校招收普通高中起點(diǎn)和相當(dāng)于高中階段的職業(yè)學(xué)校起點(diǎn)的畢業(yè)生，學(xué)生畢業(yè)時(shí)既獲得大專學(xué)歷證書(shū)又取得職業(yè)資格證書(shū)兩種證書(shū)。

1990年10月，在廣州召開(kāi)了全面研究高等?？平逃ぷ鞯牡谝淮稳珖?guó)性會(huì)議-“全國(guó)普通高等?？平逃ぷ髯剷?huì)”，會(huì)后發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)普通高等?？平逃ぷ鞯囊庖?jiàn)》中提出了職業(yè)大學(xué)可以分流的政策：“現(xiàn)有大多數(shù)短期職業(yè)大學(xué)在服務(wù)對(duì)象、專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)模式、畢業(yè)生去向等方面與普通高等?？茖W(xué)校區(qū)別甚微，實(shí)際上是由地方舉辦的綜合性高等?？茖W(xué)校。辦學(xué)部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，認(rèn)真研究這些學(xué)校的辦學(xué)方向。一部分應(yīng)辦成以培養(yǎng)高級(jí)技藝性人才為目標(biāo)的高等職業(yè)教育；一部分根據(jù)需要，經(jīng)過(guò)上級(jí)主管部門審定并報(bào)國(guó)家教委批準(zhǔn)，可以明確為普通高等專科學(xué)校?！?991年初召開(kāi)的全國(guó)職業(yè)技術(shù)教育工作會(huì)議及其會(huì)后發(fā)出的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，雖然提出“積極推進(jìn)現(xiàn)有職業(yè)大學(xué)的改革，努力辦好一批培養(yǎng)技藝性強(qiáng)的高級(jí)操作人員的高等職業(yè)學(xué)校”，并再次強(qiáng)調(diào)建立包括高等職業(yè)教育在內(nèi)的職業(yè)教育體系的重要性，但對(duì)高等職業(yè)教育的發(fā)展沒(méi)有明顯的推動(dòng)。

四、高等職業(yè)教育納入高等教育體系

20世紀(jì)80年代至90年代初，我國(guó)高等教育發(fā)展的重點(diǎn)在于規(guī)模擴(kuò)張和數(shù)量增長(zhǎng)。短期職業(yè)大學(xué)的蓬勃興起不僅為高等職業(yè)教育在90年代的發(fā)展奠定了一定的規(guī)模基礎(chǔ)，而且為高職教育的管理體制、辦學(xué)形式等基本問(wèn)題進(jìn)行了有益的嘗試。從高等職業(yè)教育改革的層面上看，職業(yè)大學(xué)的創(chuàng)辦代表著一種體制的突破和制度創(chuàng)新，其重大意義主要表現(xiàn)在：一是職業(yè)大學(xué)按照地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求設(shè)置專業(yè)，培養(yǎng)急需的應(yīng)用性人才，這是對(duì)我國(guó)高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式的有益探索，代表了高等職業(yè)教育的改革方向；二是職業(yè)大學(xué)主要由經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中心城市舉辦，并采取多種渠道籌集資金的社會(huì)化辦學(xué)方式及運(yùn)行機(jī)制，沖破了長(zhǎng)期以來(lái)中央和省二級(jí)辦學(xué)體制的藩籬，對(duì)形成高等職業(yè)教育多元辦學(xué)體制，具有極其重要的導(dǎo)向作用；三是職業(yè)大學(xué)實(shí)行收費(fèi)走讀，不包分配，這是對(duì)傳統(tǒng)高等學(xué)校招生制度、就業(yè)制度等管理體制的直接挑戰(zhàn)。盡管這一時(shí)期對(duì)高等職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)是模糊的，高等職業(yè)教育還未得到社會(huì)認(rèn)同，職業(yè)大學(xué)創(chuàng)辦的初衷也不是以發(fā)展高等職業(yè)教育為己任，但辦學(xué)的功能和特征正逐步引導(dǎo)職業(yè)大學(xué)走上高等職業(yè)教育的發(fā)展道路。到1995年5月，國(guó)家教委印發(fā)教職[1995]12號(hào)文，正式承認(rèn)職業(yè)大學(xué)是我國(guó)高等教育的一種辦學(xué)形式，是高職教育的重要組成部分，是國(guó)家承認(rèn)學(xué)歷的全日制高等學(xué)校；今后，職業(yè)大學(xué)不再改名為?？茖W(xué)校，要保持相對(duì)的穩(wěn)定。至此，職業(yè)大學(xué)和高職教育得到了國(guó)家的正式認(rèn)同，高等職業(yè)教育被正式納入國(guó)家教育體系。

五、高等職業(yè)教育政策局限

職業(yè)大學(xué)都是由地方舉辦，規(guī)模較小，辦學(xué)模式和辦學(xué)渠道單一，外部環(huán)境與條件不成熟，因而人們對(duì)于高等職業(yè)教育的本質(zhì)是什么、如何發(fā)展高職教育等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，仍處于一種模糊狀態(tài)。政策制定者對(duì)職業(yè)大學(xué)發(fā)展定位、指導(dǎo)思想、辦學(xué)方向、人才培養(yǎng)規(guī)格和人才培養(yǎng)模式等沒(méi)有作出明確規(guī)定，辦學(xué)實(shí)踐基本上套用了高等?？平逃淖龇?，作為高等職業(yè)教育的職業(yè)性、技術(shù)性特征不明顯；有關(guān)高等職業(yè)技術(shù)教育的政策是模糊和零碎的。比如，提出了“高等職業(yè)技術(shù)教育”的概念，但將“高等?？茖W(xué)?！迸c“短期職業(yè)大學(xué)”單列，使高等?？平逃c短期職業(yè)大學(xué)教育，在人才培養(yǎng)目標(biāo)和模式上發(fā)生了交叉現(xiàn)象。又如規(guī)定短期職業(yè)大學(xué)實(shí)行“收費(fèi)、走讀、畢業(yè)生不包分配”的政策，使短期職業(yè)大學(xué)普遍面臨著辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)施缺乏等諸多困難。正是由于認(rèn)識(shí)上、實(shí)踐上和政策上的局限性，導(dǎo)致了一些職業(yè)大學(xué)不安于自己的性質(zhì)和地位，借升格之風(fēng)向普通高校靠攏，一部分職業(yè)大學(xué)不僅更換了校名，而且也逐步偏離了原有的辦學(xué)方向。《關(guān)于加強(qiáng)普通高等?？平逃ぷ鞯囊庖?jiàn)》指出“現(xiàn)有大多數(shù)短期職業(yè)大學(xué)在服務(wù)對(duì)象、專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)模式、畢業(yè)生去向等方面與普通高等專科學(xué)校區(qū)別甚微?！倍唐诼殬I(yè)大學(xué)“實(shí)際上是由地方舉辦的綜合性高等?？茖W(xué)?！薄4]進(jìn)入90年代以后，高等專科院校與短期職業(yè)大學(xué)之間的相似性越來(lái)越明顯，引起了人們的高度關(guān)注，出現(xiàn)了兩種代表性的觀點(diǎn)，一種是“職大為主、高專歸并說(shuō)”，另一種是“高專和高職并存發(fā)展說(shuō)”。在這種背景下，下一步如何理清和積極探索高等職業(yè)教育的政策思路，顯得十分迫切和需要。

(責(zé)任編輯 遠(yuǎn) 揚(yáng))

[參考文獻(xiàn)]

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