仲崇玲 趙國勇

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

警察使用槍支的法律規(guī)制

仲崇玲 趙國勇

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

槍支是法律賦予警察威懾與懲治違法犯罪的有力武器，而警察使用槍支的法律規(guī)范則是作為公權力代表的“警察權”與作為私權利代表的“公民權”博弈的結果。在面對警察使用槍支可能侵害公民權利并有不斷擴張和任意行使的危險時，國家多采用較為嚴格的立法手段進行管控，于是“最小使用武力原則”便成為警察使用槍支的基本準則。我國迄今為止涉及到警察使用槍支的法律規(guī)范已不下十余部，在它們陸續(xù)頒布實施的幾十年時間里，諸種不足也在警務實踐中顯露端倪，需要我們盡快加以彌補和完善。

警察使用槍支；立法控制；完善措施

警察在任何一個國家的權力體系中都是具有相當特殊性的，他們往往是國家公務員群體中唯一有權做出即時的、強制的、單方面的、不可撤銷的限制公民自由甚至剝奪生命的決定。尤其是警察使用槍支的行為——當警察舉起手槍扣動扳機的那一刻，子彈以每秒幾百米的速度沖向嫌疑人，這個尚未有機會經過周密審查的決定恐怕就不再有任何挽回的余地了。所以，各國立法者往往對警察使用槍支的法律規(guī)制倍加關注。這不僅僅是因為法律具有穩(wěn)定、權威、明確的特質，具有指引、規(guī)范、教育、制裁的功能，更因為法律具有嚴密的邏輯思維，表述的確定方式和明細的操作規(guī)范，這有利于為警察使用槍支行為劃定清晰的邊界，從而更好地在國家利益與公民權利之間尋求平衡。

一、警察使用槍支法律規(guī)制的價值選擇

一種法律制度如果沒有特定的理念為指導，它就不會是自覺的、理性的和科學的，而必定是盲目的、非理性的和支離破碎的。各國警察使用槍支的法律規(guī)范是在其特定的法治文化背景下產生和發(fā)展起來的關于警察槍支使用的一整套規(guī)則體系。這些規(guī)則實質是各國立法者在不同時期對待“自由”和“秩序”的不同價值追求，更是一國之內作為公權力代表的“警察權”與作為私權利代表的“公民權”互相博弈的結果。

現(xiàn)代意義上的警察系指依據(jù)法令，以維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利為目的，并以指導、服務、強制為手段的行政作用。警察權則是由憲法和法律賦予警察機關執(zhí)行法律、法規(guī)，實施警務活動的權力。契約理論認為，國家是人們?yōu)楦玫貙崿F(xiàn)自身的權利而對自由和某些權利進行讓渡的結果，警察權作為國家公權力的代表之一，也可以看作是人們?yōu)閷崿F(xiàn)常態(tài)自由而接受某種強制力量對個人的非常態(tài)自由進行的正當限制。然而，這從某種角度又構成了悖論：一定限度內的警察權是保障公民權所必需的，而超越這種限度的警察權，則有侵奪公民權的危險。警察使用槍支行為，由于關涉到警察能否依據(jù)緊急情勢而危及甚至直接剝奪公民的生命，更將這一矛盾推向風口浪尖。

在法治主義視野里，警察使用槍支主要是通過立法來有效控制警察的自由裁量權而實現(xiàn)的。但是，不同國家的立法者在不同的立法背景下進行價值選擇的結果往往是不同的。“放權論”認為，應以效率和秩序為其主要價值目標，授予警察在使用武力方面較大的自由裁量權，以實現(xiàn)警察對國家利益的有效保護。所以，警察法在規(guī)定警察任務的同時，不需要對警察使用槍支的情形做出特殊規(guī)定，依靠警察的自由裁量即可?！跋迿嗾摗眲t認為，警察使用武力的自由裁量權應當被嚴格地限制在法律框架之內，以保障公民擁有更多的機會和資源來對抗警察權。尤其是警察使用槍支的行為，由于其構成對公民生命最大限度的威脅，這種即時強制必須要有特別法律條款的明確列舉方能實施。由此，各國警察使用槍支的法律規(guī)制大致可以劃分為以下四種類別：第一種，允許警察配槍，并享有完全的自由裁量權。立法不對警察使用槍支的條件做出具體規(guī)定，警察僅需依緊急情勢的特殊要求以及長期的警務訓練和實戰(zhàn)經驗做出是否用槍的判斷。第二種，允許警察配槍，并享有部分的自由裁量權。立法摒棄對警察使用槍支放任的做法，它要求警察在保護自身和他人生命安全所必須的情形下可以依法使用槍支。于是，警察在判斷是否會對他人造成進一步的傷害或死亡的合理可能性上存在自由裁量。第三種，允許警察配槍，但不享有自由裁量權。立法規(guī)定警察只能為保護自身生命而使用槍支，這意味著除非警察自身的生命受到急迫威脅，否則不得使用致命性強制力。第四種，不允許警察配槍，也無任何自由裁量權可言。由于警用槍支的潛在危險以及攜帶武器的進攻性形象使公眾難于接受，立法便不允許警察配槍。在執(zhí)行勤務時，警察只能使用非致命性武器。前述第二種“允許警察配槍并享有部分自由裁量權”的類型為目前包括我國在內的大多數(shù)國家所采。

二、警察使用槍支法律規(guī)制的基本原則

現(xiàn)代法制國家，當警察使用槍支可能侵害公民權利并有不斷擴張和任意行使的危險時，多采用更為嚴格的法律手段進行管控；而當警察權力削弱和正當執(zhí)法權得不到保障時，也往往采用法律手段進一步放寬對警察使用槍支的種種限制。所以，在那些允許警察配槍并享有部分自由裁量權的國家，正是在賦予警察配槍權的基礎上，以法律規(guī)則的制定和不斷修改來動態(tài)地界定警察使用槍支時自由裁量的“度”，從而使警察權能夠“合時宜”地在保護公民權利和限制公民自由之間游走，以實現(xiàn)警察權與公民權的和諧相處。但應該指出的是，無論這個“度”怎樣變化，“最小使用武力原則”都是現(xiàn)代各國制定警察使用槍支法律規(guī)范所普遍遵從的基本原則。

“最小使用武力原則”源自英國警察法。自1892年世界第一支警察隊伍組建伊始，該原則就成為英國警察所遵循的基本原則之一，并被世界各國廣為推崇。由于警察使用槍支是以制止犯罪和化解危機為目的，而非以消滅犯罪主體為動機，所以它是警察迫于無奈的最后手段和不愿看到的極限性結果。在“最小使用武力原則”的指導之下，警察應當做到：能使用語言來警告或者說服對方的，則不能動用肢體武力；能使用肢體控制解決問題的，則不能動用警械；能使用非致命性警械的，則不能動用致命性警械；能使用致命性警械擊打非致命部位制服對方的，則不能擊打致命部位。另外，當違法犯罪行為人中止其對抗行為時，警察應立即停止使用武力，不能對違法犯罪人造成持續(xù)的和不必要的傷害。比如：在美國警察部門的《警察行為準則》和《警察手冊》中就有如何使用武力及其等級的圖解說明。1級，警察出現(xiàn)并及時表明身份；2級，大聲發(fā)出“鎮(zhèn)靜”、“走開”等口令命令；3級，徒手使用擒拿術對嫌疑人進行約束控制；3級a，如果嫌疑人提高對抗程度，警察可擊打其非致命部位；4級，使用可能使行為人跌倒的化學劑；5級，使用非致命的沖擊武器，如警棍，擊打行為人的非致命部位；6級，如果行為人抽刀、拔槍對抗，企圖殺害或嚴重傷害警察和公民時，警察方可以使用致命性武力。只有當較低一級的警察行動達不到震懾行為人的目的時，才可以采用更高一級的方式，這是“最小使用武力原則”的核心要求。

三、我國警察使用槍支法律規(guī)制的框架體系

比較法大師勒內·達維德說：“在法的問題上并無真理可言，每個國家依照各自的傳統(tǒng)自定制度與規(guī)范都是適當?shù)?。但傳統(tǒng)并非老一套的同義語，很多可以改進，可以在別人已有的經驗中汲取。”當警察使用槍支行為已成為世界各國關注的焦點時，在了解世界各國警察使用槍支法律規(guī)制的價值取向和基本原則的基礎上，反觀我國警察使用槍支法律規(guī)制的框架體系，便成為我國現(xiàn)階段立法界和警察法學界的重要任務。

新中國警察使用槍支法律規(guī)范始于上世紀五十年代制定的《中華人民共和國警察條例》。該條例第6條第4項規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務遇有拒捕、暴亂、襲擊、搶奪槍支或者其他以暴力破壞社會治安不聽制止的緊急情況，在必須使用武器的時候，可以使用武器?！彪S后，1980年7月15日，經國務院批準，公安部公布實施了《人民警察使用武器和警械的規(guī)定》。1983年9月14日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部又聯(lián)合制定了《關于人民警察執(zhí)行職務中實行正當防衛(wèi)的具體規(guī)定》。這三個法律文件共同構成了我國建國初期警察使用槍支法律制度的基本框架。但其中一些條款比較原則，缺乏可操作性，對警察使用槍支的法律后果沒有規(guī)定，使警察依法使用武器的職務行為往往受不到法律保護。因此，公安部自1988年開始，便著手對人民警察使用警械和武器等問題進行調研，并于1992年10月形成《中華人民共和國人民警察使用警械條例（草案代擬稿）》，上報國務院。隨著治安形勢的不斷嚴峻，制定更加符合實際需要的警察使用槍支法律規(guī)范，已成為保障人民警察依法履行職責，同違法犯罪作斗爭的迫切需要，也是維護廣大公民和人民警察合法權利的迫切需要。

1995年新的《中華人民共和國警察法》在第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上通過了。作為一個契機，國務院加緊制定《中華人民共和國警察使用警械和武器條例》，最終于1996年1月16日頒布實施。該條例規(guī)定“人民警察……使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能發(fā)生嚴重危害后果的，可以依照本條例的規(guī)定使用武器?！辈Α翱梢允褂梦淦鳌?、“不得使用武器”和“停止使用武器”的法定情形逐一列舉。以此為依據(jù)，《公安機關公務用槍管理使用規(guī)定》和《公務用槍配備辦法》相繼頒布，分別對警察使用槍支的配備、管理、佩帶、使用、保管和監(jiān)督等事宜進行規(guī)范。此外，為了更好地落實警察使用槍支的法律責任，公安部又先后在《關于公安機關執(zhí)行〈人民警察法〉有關問題的解釋》、《公安機關追究領導責任暫行規(guī)定》和《公安機關人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》中對警察違法使用槍支的過錯責任和領導責任進行了詳細規(guī)定。近幾年，少數(shù)基層公安機關警察使用槍支管理不規(guī)范，警察涉槍違法違紀案件時有發(fā)生，嚴重影響了公安機關的形象。為此，2002年公安部制定了《公安民警違反公務用槍管理使用規(guī)定行政處分若干規(guī)定》，加大了對違反警察槍支管理使用規(guī)定的處理力度。2010年6月1日剛剛頒布實施的《公安機關人民警察紀律條令》中也專門提到了警察違法使用槍支法律責任的問題。

這近十部法律規(guī)范基本勾勒出我國現(xiàn)行的警察使用槍支法律規(guī)則體系，它們對于加強公安機關正規(guī)化建設，保證規(guī)范警察使用槍支行為，保護公民合法權益，防止槍支丟失、被盜、被搶和濫用起到了重要作用。但是，實踐中逐漸暴露的一些問題，也迫切地需要通過立法的修改來不斷加以回應和完善。

四、完善我國警察使用槍支法律體系的幾點構想

（一）在立法層級方面，重新規(guī)劃警察使用槍支法律規(guī)則體系

我國現(xiàn)行的警察使用槍支法律規(guī)則體系主要由三個層級構成。首先是“法律”層級，即全國人大常委會制定的《中華人民共和國警察法》，它規(guī)定了警察在執(zhí)行公務時有使用武器權；其次是“行政法規(guī)”層級，即國務院制定的《中華人民共和國警察使用警械和武器條例》，它具體規(guī)定了警察使用槍支的條件與限制；最后是“部委規(guī)章”層級，即公安部頒布的一系列警察使用槍支法律規(guī)范，它們主要涉及警用槍支在配備、管理、使用和責任等諸多方面。然而，現(xiàn)有警察使用槍支立法層級的設計，既不符合立法的規(guī)定，也難以體現(xiàn)科學性原則。

警察依法使用槍支在實踐中具有非常重要的意義，它不僅會在總體意義上影響人們對警察和國家的態(tài)度以及隨之而來的行為，而且必定會對公民的身體乃至生命造成直接威脅甚至剝奪。因此建議提高立法層級，及時調整我國警察使用槍支法律規(guī)則體系的整體設計。在最高層級上，應當在憲法條文賦予公民生命權之后，明確規(guī)定依法使用槍支造成死亡的不屬于侵犯公民生命權；在主干層級上，應當由全國人大常委會制定《中華人民共和國人民警察警械和武器使用法》，從基本原則上對警察使用槍支行為進行指導，并明確列舉警察使用槍支的法定情形；在實施層級上，應當由國務院授權公安部對現(xiàn)有的部委規(guī)章進行專項的法律清理，綜合制定《中華人民共和國人民警察警械和武器使用法實施細則》，具體規(guī)定警察使用槍支的配備、管理、使用和責任。

（二）在制度設計方面，不斷充實警察使用槍支法律規(guī)則體系

盡管法律的穩(wěn)定性是成文法和法律法典化追求的主要價值，但隨著我國警察使用槍支法律規(guī)則的陸續(xù)頒布實施，其制度設計方面的一些不足也在警務實踐中顯露端倪，需要我們盡快加以彌補和完善。

在警務槍支的管理方面：一是針對目前警察不愿配槍的現(xiàn)象在法律中明確必須配備和佩帶的情形，將配備和佩戴槍支作為警察的義務。二是在保障警察使用槍支安全管理的基礎上簡化呆板的槍支領取程序，避免警察因手續(xù)繁瑣而不愿領槍。三是明確槍支配備的主體條件，嚴把槍支管理和使用的“入口”關。四是制定警察使用槍支持槍證件辦理工作規(guī)程，明確申領辦理持槍證中審查、審批和核發(fā)各部門的責任、程序以及時限要求。

在警務槍支的使用方面：一是明確界定“使用”的含義，將“拔槍”和“舉槍”也包含在“使用”之內，并列明其可以實施的法定情形。二是明確警察使用槍支的程序規(guī)范，依次實施（1）評估危險，判明情況；（2）表明警察身份；（3）命令在場無關人員躲避；（4）予以警告并命令犯罪行為人停止暴力行為；（5）經警告無效可以直接向犯罪行為人射擊；（6）情形緊急、來不及警告或者警告后可能導致更為嚴重后果的，可以直接向犯罪行為人射擊。三是規(guī)定人民警察依法使用槍支制止違法犯罪活動的行為受法律保護，并增加警察使用武器后的權益保障制度，以解除警察執(zhí)法時使用槍支的后顧之憂。

在警務槍支的責任方面：一是明確警察使用槍支發(fā)生爭議后的舉證責任；二是在警察使用槍支造成行為人傷亡后，給予其本人或家屬簡單便利的救濟渠道；三是當管理和使用槍支不當需要追究領導責任的，應明確規(guī)定追究到哪級領導，避免脫離實際情況搞簡單株連，造成對警察使用槍支的人為障礙。

（三）在法律技術方面，逐漸完善警察使用槍支法律規(guī)則體系

在現(xiàn)有的法律規(guī)范中，警察“可以”或“不得”使用槍支以及應當“停止”使用槍支的情形都是由法律條款逐一列舉的。然而，現(xiàn)實中警察可能遇到的情形千姿百態(tài)，開槍瞬間的事態(tài)發(fā)展也是瞬息萬變，單薄的法律條文無論規(guī)定的多么詳盡也不能窮盡所有。如果規(guī)定得過細，反倒束縛了警察的手腳，使得他們在面對危險情況時束手無策，甚至錯失良機。因為規(guī)則越嚴格細致，它與警察執(zhí)法具體情形沖突的可能性與激烈程度就越高，而這種沖突會使“實質合理”被“形式合理”所磨損。解決這一矛盾的最佳辦法就是在為公民生命權提供足夠保障的同時，也為警察槍支使用的自由裁量權留下一定空間。正如有學者所說，“過分尋求和依賴立法對行政裁量的規(guī)范效用恐怕未必是一劑 ‘救治良方’”，因為“即便在有關生活的更多領域中制定更加詳盡的法律規(guī)定也不意味著必然能為公民提供更大程度的法律安全與正義保證，恰好相反，過多的法律和規(guī)章反而損害了行政機關在個案處理中適當平衡各方利益的能力”。

[1]梅可望.警察學原理[M].北京：中央警官學校出版社，1971.

[2]惠生武.警察法論綱[M].北京：中國政法大學出版社，2000.

[3]劉伯祥.公安工作與和諧社會[M].北京：群眾出版社，2006.

[4][法]勒內·達維德.當代主要法律體系[M].漆竹生譯.上海：上海譯文出版社，1984.

[5]余凌云.亟待法治構建的警察裁量權 [J].法學家，2003，（3）.

Legal Regulations of the Police Use of Firearms

Zhong Chongling Zhao Guoyong
(The Chinese People's Armed Police Force Academy,Langfang,Hebei,065000)

Firearms are the powerful weapons of the police to deter and punish crimes endowed by law,and these regulations are the game results of the"police power" on behalf of public authority and the"citizenship" on hehalf of the private rights.When the use of firearms brings the possibility of civil rights violations and the risk of continious expansioin and arbitrary exercises,the principle of"minimum use of force" becomes the basic norm of the police use of firearms.Up to now there has been no less than ten volumes of regulations of the police use of firearms.During the decades,in the successive promulgation and implementation of these regulations,many deficiencies appear in police practice.We should take measures to make up for the deficiencies,thus to perfect these regulations.

police use of firearms;legislative control;perfect measures

D631

A

1672-6405（2010）03-0061-03

仲崇玲（1978-），女，黑龍江肇東人，中國人民武裝警察部隊學院基礎部政法教研室講師。

趙國勇（1973-），男，河北棗強人，中國人民武裝警察部隊學院基礎部政法教研室講師。

2010-08-17

張欽]