■張 莉

地方政府債務(wù)風(fēng)險初探
——基于分稅制和地方政府融資平臺的研究

■張 莉

本文認(rèn)為，造成目前地方政府債務(wù)風(fēng)險加大的直接原因在于地方政府財權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不匹配，而更深層次的原因則在于1994年的分稅制改革；而催化地方政府債務(wù)風(fēng)險的另一個重要因素是大量地方政府融資平臺的產(chǎn)生。針對上述原因，本文提出了旨在解決地方政府債務(wù)風(fēng)險增大問題的政策建議，即從財稅體制上完善相關(guān)制度，同時加強(qiáng)對地方政府融資平臺的管理和完善，并輔助相關(guān)的配套措施，包括提高建立償債專門基金、完善地方政府財政監(jiān)督、建立風(fēng)險評估與預(yù)警機(jī)制、擴(kuò)大財政收入來源等。

債務(wù)風(fēng)險 分稅制改革 地方政府融資平臺

引言

當(dāng)下歐洲的主權(quán)債務(wù)危機(jī)不斷地引發(fā)人們的思考和警惕，而中國地方政府的債務(wù)問題也得到越來越多的關(guān)注。目前我國地方債務(wù)風(fēng)險不斷增大，而與之相伴隨的是地方政府融資平臺的不斷增大。按照財政部財政科學(xué)研究所的估算，2007年末我國地方債務(wù)總余額約4萬億元（其中政府融資平臺債務(wù)約1萬億元），約相當(dāng)于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%。同時，根據(jù)2009年5月的銀監(jiān)會數(shù)據(jù)，2009年地方政府的投融資平臺的負(fù)債總額約為7.38萬億元，其規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財政收入。另外，據(jù)相關(guān)的估算，2009年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11萬億元，相當(dāng)于2009年地方本級財政收入的3倍。

而在2010年6月23日的十一屆全國人大常委會上，審計署公布了該署審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級財政數(shù)據(jù)。其中顯示，截至2009年底，上述地方各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額共計1.45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44%、71%和78%。這些地方政府的債務(wù)總額近2．8萬億元。其中，2009年以前形成的債務(wù)余額約1.75萬億元，當(dāng)年新增約1.04萬億元。審計還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占本級債務(wù)余額的一半以上。

總之，如今我國地方政府的融資需求不斷得到增強(qiáng)，債務(wù)規(guī)?？焖偕仙?，直接影響到財政的安全。因此筆者以為，在分析債務(wù)增多原因的基礎(chǔ)上找到有效的解決方案，有其必要性。故而，本文試圖對這一問題作初步探究。

地方政府債務(wù)風(fēng)險增大的原因

對于地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)大的原因，筆者以為主要包括如下兩個方面：

（一）體制原因：1994年分稅制改革

1994年分稅制改革提高了中央財政收入在整個財政收入體系中的比重，主要的收入穩(wěn)定的稅種歸中央，地方分到的稅種多數(shù)征管難度大，收入不穩(wěn)定，增長緩慢。但這次改革并沒有對中央政府和地方政府的事權(quán)做重新調(diào)整，地方政府承擔(dān)大量的地方事務(wù)，很多帶動地方發(fā)展的任務(wù)如城市建設(shè)、醫(yī)療和教育方面等等歸于地方，中央只負(fù)責(zé)小部分。以應(yīng)對本次金融危機(jī)，中國4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃為例，中央政府的公共投資數(shù)額是1.18萬億元，剩余的2.82萬億投資需要由地方財政承擔(dān)。也就是說，從我國中央和地方的關(guān)系來看，由于我國實行的是財權(quán)和事權(quán)分開的制度，地方政府財權(quán)小但事權(quán)大，地方政府要用較小的財力完成較多的地方事務(wù)，承擔(dān)大量公共事務(wù)的支出，財權(quán)和事權(quán)在中央地方政府間的劃分是不匹配的。

由于這種體制上的財權(quán)上移、事權(quán)下移的原因，地方政府在財權(quán)小、財力不足的情況下，要努力挖掘一定途徑生財進(jìn)而進(jìn)行投資等活動帶動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、充分發(fā)揮自己的事權(quán)，完成各項地方事務(wù)。地方政府的生財之道，主要圍繞三個方面：一是對雖然法定所有權(quán)歸國家、但位于本轄區(qū)的土地或礦產(chǎn)資源行使產(chǎn)權(quán)；二是通過舉債等各種金融運作，擴(kuò)大本級政府可支配資金；三是設(shè)法爭取更多的上級轉(zhuǎn)移支付。

地方政府財政上要受到中央較多控制，同時面臨很多轉(zhuǎn)移支付上的困難，但在地方事務(wù)上有較多自主權(quán)，在中央依靠推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬性指標(biāo)考察當(dāng)?shù)卣兊那闆r下，地方就要在有限的稅收收入下想其他辦法擴(kuò)張自己的財力，地方政府融資平臺應(yīng)運而生，把資產(chǎn)注入一家公司，然后以資產(chǎn)作抵押舉債，經(jīng)過長期積累就使得地方不得已的債臺高筑，產(chǎn)生種種債務(wù)風(fēng)險。而如果地方政府的這種財權(quán)和事權(quán)更好的匹配，用該有的財力完成相當(dāng)?shù)牡胤绞聞?wù)，那么地方政府就沒有用融資平臺等渠道籌資的必要，債務(wù)風(fēng)險問題就不會加深。自分稅制改革以來，如何合理劃分中央和地方的利益關(guān)系、調(diào)動地方政府的積極性成為財政體制改革的焦點。

（二）助推劑：地方政府融資平臺

地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。盡管地方融資平臺可以通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式進(jìn)行融資，但大多數(shù)地方政府投融資平臺的財務(wù)狀況不佳，資產(chǎn)負(fù)債率較高，不具備發(fā)行債券的資格，能達(dá)到上市融資條件的投融資公司也只有極少數(shù)，再加上地方投融資平臺的融資狀況不透明，地方政府往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債。

另外，由于一些地方政府尤其是縣級以下政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，債務(wù)管理分布于不同的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況，而同時銀行在對地方政府相關(guān)項目進(jìn)行審查時處于相對弱勢地位，對地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況大多不清楚，對其債務(wù)風(fēng)險的識別無法到位，一些商業(yè)銀行為擴(kuò)大市場份額，夸大了地方財政性收入等擔(dān)保的信用，沒有真正重視地方融資平臺的信貸風(fēng)險。而實際上抵押在金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)多為土地，由于房地產(chǎn)市場存在多種不確定性，土地隨時有較大減值的可能，這就使得這些抵押資產(chǎn)的價值會大打折扣。

此外，地方政府投融資平臺絕大部分項目為鐵路、公路、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，投資金額大、投資回收期長、收益率低、見效慢，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，無法償還貸款，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力。

自2009年年底以來，中國經(jīng)濟(jì)評價中心聯(lián)合相關(guān)部委，對全國120個城市進(jìn)行了政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)僅有10%的債務(wù)償付可依靠項目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為第一還款來源，其他均須地方土地收益和財政兜底來保障。而如以2009年的土地銷售收入來償還2009年地方融資平臺的7.38萬億元債務(wù)，需要6.15年時間，這還不包括債務(wù)利息和未來兩年平臺余額要達(dá)到自然增長的峰值，以上估算是假定未來的土地出讓收入將全部用于償還當(dāng)前債務(wù)，將不會有多余的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可見償還地方融資平臺的債務(wù)對地方財政而言任務(wù)極重，債務(wù)風(fēng)險很大。而就目前，最基本的還是支付貸款利息，地方政府在向銀行支付貸款的利息時只依靠地方稅收收入是不夠的，還需要出讓土地獲得的財政收入，而如果因房地產(chǎn)市場的低迷，土地價格下降，可能連付息都做不到，更不用說還本。

解決思路探究

針對上述原因，筆者提出如下三方面的政策建議，希冀在化解地方政府債務(wù)上有所裨益。

（一）加快推進(jìn)財稅體制改革

目前，地方政府財政支出責(zé)任與財政收入的不匹配是導(dǎo)致地方政府債務(wù)增多的體制性因素，為了減輕地方政府財政壓力，應(yīng)該進(jìn)一步加快財稅體制改革，這樣可以確保地方政府在減輕支出責(zé)任的同時，擁有更穩(wěn)定更多的收入來源，進(jìn)而平衡財政收支。

1．適當(dāng)上移部分支出責(zé)任

相應(yīng)的財政體制改革的重點應(yīng)是適當(dāng)上移基層政府的教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)的事權(quán)到省級政府或中央政府，促進(jìn)各級政府間支出責(zé)任的明確劃分，以便從體制上減輕地方政府尤其是縣級及其以下政府的財政支出負(fù)擔(dān)，進(jìn)而使各級政府（特別是基層政府）的財權(quán)與事權(quán)相匹配。

2．加快房地產(chǎn)稅制改革

在我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)下，地方財政的主要稅收來源包括營業(yè)稅、增值稅、所得稅等，這些稅收收入不穩(wěn)定，不足以償還債務(wù)，而在國外，房地產(chǎn)稅是地方政府償債的資金來源。在我國，土地出讓金長期游離于預(yù)算管理，并能使政府分享到增加基礎(chǔ)設(shè)施投入所帶來的土地增值收益，土地成為融資平臺舉債的資本，地方政府過度依賴土地，土地降價風(fēng)險大使得地方債務(wù)風(fēng)險增大。因此，有關(guān)部門要加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革，增加對房屋持有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，為地方政府償還債務(wù)提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，同時加強(qiáng)政府預(yù)算對土地出讓金的控制，使得地方政府在積極償債的同時減少利用土地抵押獲得貸款的動力。

3．完善預(yù)算管理體制

有關(guān)部門要加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理，努力將地方政府的各類債務(wù)性融資全部納入到預(yù)算管理，對可能存在風(fēng)險的項目進(jìn)行清查分類，對其實行硬預(yù)算約束，這樣可以明確地方政府的償債責(zé)任，激勵其對已產(chǎn)生的債務(wù)及時清償，同時避免產(chǎn)生道德風(fēng)險，抑制地方政府無限擴(kuò)大借債規(guī)模的動力，以此規(guī)范地方政府的舉債行為。

4．完善轉(zhuǎn)移支付制度

針對當(dāng)前地方財政自給能力嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，要適當(dāng)增加上級政府的轉(zhuǎn)移支付，努力協(xié)調(diào)政府間的財政關(guān)系，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度：一是要完善地方表達(dá)機(jī)制，使地方利益能夠得到及時有效的反映，實現(xiàn)中央與地方財政的有效配合；二是完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理，對各類轉(zhuǎn)移支付資金的效果進(jìn)行考評；三是設(shè)計合理的激勵機(jī)制，使地方政府如實反映所需補(bǔ)助額。

（二）加強(qiáng)并完善對地方政府融資平臺的管理

由上述可知，融資平臺是造成目前我國地方政府巨額債務(wù)的重要原因之一，因而加強(qiáng)融資平臺建設(shè)對與控制地方債務(wù)風(fēng)險具有積極意義。

1．對各種融資平臺實行分類管理

對于運行狀況良好的投融資平臺可以直接采取市場化的融資途徑；而對于包括區(qū)縣一級投融資能力和還款能力明顯不足的平臺應(yīng)當(dāng)納入重點風(fēng)險管理的范圍，監(jiān)控內(nèi)容可包括資本金是否充足、抵押擔(dān)保是否規(guī)范、資金流向和使用效率、地區(qū)財政風(fēng)險度等多種因素。建議借鑒中國社會科學(xué)院中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價的研究成果，在其數(shù)據(jù)庫和研究方法的基礎(chǔ)上，對地區(qū)財政金融狀況進(jìn)行綜合評估，對地方政府債務(wù)的投融資方式、管理方法、風(fēng)險等進(jìn)行全面評估，并進(jìn)行動態(tài)的綠燈、黃燈、紅燈區(qū)域的監(jiān)測跟蹤。

2．強(qiáng)化投融資平臺風(fēng)險內(nèi)控機(jī)制

投融資平臺作為地方政府債務(wù)的法律主體，構(gòu)成了政府債務(wù)風(fēng)險的第一道防火墻。能否將債務(wù)風(fēng)險防范和化解在平臺內(nèi)部將直接影響到財政的安全運轉(zhuǎn)和償債能力。因此，加強(qiáng)建立投融資平臺的風(fēng)險內(nèi)控機(jī)制十分必要。具體措施包括：建立籌資、投資等財務(wù)活動的科學(xué)決策程序，保證企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)威，充分發(fā)揮專家智慧和科學(xué)程序的監(jiān)督作用；建立企業(yè)財務(wù)風(fēng)險跟蹤監(jiān)督機(jī)制和預(yù)警體系，對投融資平臺財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生、發(fā)展進(jìn)行全程跟蹤、識別、評價、預(yù)測和監(jiān)控；對每項存在風(fēng)險的財務(wù)活動實行責(zé)任制，明確主要的風(fēng)險承擔(dān)者，確立其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)得到的風(fēng)險報酬，并執(zhí)行嚴(yán)格的考核兌現(xiàn)。

3．強(qiáng)化投融資平臺的外部監(jiān)管

必須盡快建立地方政府債務(wù)管理的長效機(jī)制，從外部加強(qiáng)對投融資平臺舉債的監(jiān)管，將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍。具體包括：明確地方財政部門在地方政府債務(wù)管理中的權(quán)威地位。各級財政部門要盡快明確具體管理機(jī)構(gòu)和人員，制訂完善的債務(wù)管理制度和具體操作辦法。實施地方政府債務(wù)管理目標(biāo)責(zé)任制，對債務(wù)規(guī)模、新增債務(wù)、債務(wù)償還額、資金使用績效等制訂管理目標(biāo)，跟蹤問責(zé)和考核政府債務(wù)管理。各級財政、審計部門要加強(qiáng)橫向溝通聯(lián)系，加大財政和審計監(jiān)督力度，督促各地落實各項管理措施。

4．提高融資平臺市場化程度

利用市場機(jī)制提高融資平臺的管理效率，以降低政府債務(wù)風(fēng)險。具體措施包括：深化融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)改革，按照《公司法》等規(guī)定，完善登記注冊等手續(xù)，且經(jīng)營期限要滿足還貸需要；企業(yè)在公司章程中必須建立問責(zé)機(jī)制，是利益相關(guān)人的權(quán)利、義及責(zé)任務(wù)得到明確；建立相應(yīng)的制度及規(guī)定，確保所有股東、企業(yè)外部利益相關(guān)者待遇平等。此外，在上述治理結(jié)構(gòu)改良的基礎(chǔ)上，引入戰(zhàn)略投資者，在充實融資平臺的資本實力時，引入新的管理理念和人才。

（三）其他配套措施

緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險是一個非常復(fù)雜而又系統(tǒng)的工作，除了上述的兩個方面外，還應(yīng)采取其他一些配套措施，以穩(wěn)步降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。

1．建立地方政府償債準(zhǔn)備金制度

為緩解地方政府的償債壓力，保證地方政府債務(wù)風(fēng)險在可控范圍內(nèi)，就需要建立一套地方財政的償債機(jī)制。具體而言，地方政府應(yīng)建立專門的償債準(zhǔn)備金，合理制定債務(wù)還本付息計劃，每年將一定比例的地方財政預(yù)算中經(jīng)常性收入劃入專項基金，以確保按時還本付息，維護(hù)地方政府的信譽(yù)，同時，允許償債基金參與臨時資金周轉(zhuǎn)，并按照規(guī)定使用和及時回補(bǔ)，以保證還貸準(zhǔn)備金的完整和不斷增值。

2．完善地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制

為規(guī)范地方政府的舉債行為，要建立起地方政府投融資責(zé)任制度，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督功能，同時強(qiáng)化中央政府對地方債務(wù)的監(jiān)督管理機(jī)制。地方政府大量隱性債務(wù)的存在不利于控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險，因此應(yīng)提高地方政府債務(wù)信息的透明度，建立起更為健全的地方政府信息披露制度，例如建立地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表。

3．建立風(fēng)險評估與預(yù)警機(jī)制

對項目確立和資金籌措計劃進(jìn)行評審論證和風(fēng)險評估，并制定周全的風(fēng)險防范應(yīng)對措施。探索建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，以可量化的政府顯性負(fù)債為重點，按照負(fù)債率、債務(wù)率、新增債務(wù)率、擔(dān)保債務(wù)比重、償債率、利息支出率、資產(chǎn)負(fù)債率和債務(wù)依存度等相關(guān)指標(biāo)，科學(xué)確定政府債務(wù)綜合風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系以及地方債信用評級框架，實現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的動態(tài)監(jiān)測和全過程監(jiān)管，對不同的風(fēng)險情況分別制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，及時化解和防范財政風(fēng)險。

4．?dāng)U大財政收入的來源

可以適當(dāng)減持國有資產(chǎn)，獲得的收入可以彌補(bǔ)部分地方政府償債資金不足的問題，降低政府的債務(wù)水平，在減持的同時進(jìn)行國有資產(chǎn)的兼并重組，使資源分配更合理、利用效率更高，提高國有資產(chǎn)的盈利能力。另一方面，地方政府應(yīng)該加快當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，加大對實體經(jīng)濟(jì)、高科技企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的資金投入，開拓和發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點，引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，擴(kuò)大財政收入的來源，提高地方政府的償債能力。

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（作者單位：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)管法）

責(zé)任編輯：藺懷國