孔 哲

(中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行,山東濟(jì)南 250021)

淺議我國(guó)代際公共品供給問題和改革框架

孔 哲

(中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行,山東濟(jì)南 250021)

我國(guó)代際公共品的供給處于結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài),教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)境以及社會(huì)保障等領(lǐng)域公共產(chǎn)品供給不足,這主要是由于代際公共品供給機(jī)制存在缺陷,需從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和行政法學(xué)三個(gè)視角來構(gòu)建我國(guó)代際公共品供給改革的框架。

代際公共品;結(jié)構(gòu)失衡;供給機(jī)制

代際公共品指的是涉及到兩代或多代人投資與收益關(guān)系的公共品,是對(duì)一般意義上的公共品在時(shí)間緯度的延伸[1]。代際效應(yīng)突出的公共品主要包括:基礎(chǔ)設(shè)施、研究與發(fā)展的知識(shí)、人力資本、自然資源和物質(zhì)環(huán)境、制度環(huán)境、社會(huì)資本等公共資源?，F(xiàn)階段我國(guó)代際公共品供給呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)失衡問題,嚴(yán)重影響代際間群體利益的均衡。筆者擬通過分析現(xiàn)階段我國(guó)代際公共品供給存在的主要缺陷及其成因,從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和行政法學(xué)等多角度提出代際公共品供給改革的整體框架設(shè)計(jì)。

一、我國(guó)代際公共品供給的結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來,我國(guó)采取了忽視社會(huì)發(fā)展的單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),以及快速推進(jìn)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程,加上體制改革落后,導(dǎo)致代際公共品的供給處于結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài),具體表現(xiàn)為:

1、我國(guó)的公共教育投資比例長(zhǎng)期處于較低水平

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù),1992-2008年,國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占 GDP的比例,到了 2006年以后才超過 3%,分別為 3.01%、3.32%和 3.48%,期間最低投資比例為2.32%,與我國(guó)期望達(dá)到 4%的目標(biāo),還有很大差距[2]。根據(jù) 2009年《人口與勞動(dòng)綠皮書》的調(diào)查統(tǒng)計(jì),現(xiàn)在中國(guó)實(shí)際公共教育投入僅占 GDP的2.4%,只有美國(guó)的一半,也低于印度 2.7%的水平[3]。

2、醫(yī)療公共品供需矛盾十分突出

根據(jù)《中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用研究報(bào)告》(2006)顯示,1978～2005年,衛(wèi)生總費(fèi)用年均增速為 11.47%,衛(wèi)生總費(fèi)用占 GDP的比重也從 1978年的3.02%上升到 2005年的4.73%[4]。雖然這期間國(guó)家對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生投入加大,所占 GDP比例總體有所增加,但公共財(cái)政的財(cái)政衛(wèi)生支出的增加和衛(wèi)生費(fèi)用總量的增加幅度并不平衡。1978年至2005年,中國(guó)的GDP(按現(xiàn)價(jià)算)增加了 50倍,社會(huì)衛(wèi)生總開支增加了 78倍,但其中公共財(cái)政的衛(wèi)生支出僅僅增加了 1倍多,個(gè)人醫(yī)療開支卻增加了 200倍。而且同期全國(guó)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)只增長(zhǎng)了 76%,醫(yī)護(hù)人員增加了 75%,醫(yī)療供給與需求之間的矛盾非常尖銳[5]。值得注意的是,2009年 4月確定的未來三年內(nèi)各級(jí)政府投入 8500億元的醫(yī)療支出計(jì)劃之中,已明確三分之二用于需方,即擴(kuò)大城鄉(xiāng)醫(yī)保的范圍和財(cái)政支付的比例,剩余三分之一用于供給方進(jìn)行醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè),必然導(dǎo)致供需矛盾被進(jìn)一步扭曲放大。

3、我國(guó)社會(huì)保障支出與實(shí)際需求之間存在較大差距

我國(guó)社會(huì)保障支出占 GDP的比重一直徘徊在 3%-5%的范圍,大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家 10%-17%的水平,甚至達(dá)不到發(fā)達(dá)國(guó)家上世紀(jì) 80年代的水平,社會(huì)保障程度總體偏低。而且,長(zhǎng)期以來社會(huì)保險(xiǎn)體系僅限于城鎮(zhèn)居民,即便在城鎮(zhèn),覆蓋率也十分有限[6]。

4、代際公共品供給的空間非均衡性

從空間范疇來看,現(xiàn)階段我國(guó)代際公共品的供給區(qū)域不均等問題也十分嚴(yán)重,成為導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別、貧富差距和區(qū)域差距的重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì),1994年和 2001年城市人均社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的100余倍,代際公平問題相當(dāng)嚴(yán)重。在教育支出方面也呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差別,尤其在財(cái)權(quán)較為集中的省份,教育投入的城鄉(xiāng)差別更大。

二、我國(guó)代際公共品的供給機(jī)制缺陷

1、供給主體缺位或單一,影響了代際公平的實(shí)現(xiàn)

(1)代際公共品供給主體出現(xiàn)斷層

當(dāng)前我國(guó)的代際公共品供給還存在由于體制改革滯后引發(fā)的供給主體消失或無力供給,致使供給短缺。典型例證是農(nóng)村基本代際公共品的供給一度缺失,原來附著在人民公社體制上的教育、醫(yī)療、五保戶等舊的供給機(jī)制消亡,未能及時(shí)建立起新的替代性制度,各級(jí)政府對(duì)醫(yī)療保障、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面一度忽視了公共責(zé)任,供給主體缺位,致使農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在 90年代中后期陷入嚴(yán)重萎縮或危機(jī)[7]。

(2)代際公共品供給主體出現(xiàn)錯(cuò)位

整體來看,由于在體制轉(zhuǎn)型過程中政府與市場(chǎng)的公共職能劃分未能合理歸位,而過早地將部分公共衛(wèi)生防疫、基本醫(yī)療保障、基礎(chǔ)教育這些帶有強(qiáng)烈公共性的產(chǎn)品和服務(wù)的供給等推向市場(chǎng),進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。這類政府職能缺失使得教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等代際公共品供給短缺問題十分突出,影響了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共品供給主體單一

在政府投入偏重的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,供給主體單一的問題尤為嚴(yán)重。我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期以來由國(guó)家統(tǒng)包,實(shí)行預(yù)算供給制,由于政府包攬?zhí)嗖粌H造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的嚴(yán)重不足,而且加大了財(cái)政的負(fù)擔(dān),也不利于擴(kuò)大投資規(guī)模和提高投資效率。

2、供給環(huán)境的復(fù)雜性、多層次性與干預(yù)主義,致使社會(huì)福利大量損失

(1)地方政府存在地方保護(hù)主義嚴(yán)重

當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、社會(huì)不公等問題日趨嚴(yán)重,很大程度上要?dú)w因于公共品供給過程中地方政府與產(chǎn)業(yè)之間的設(shè)租、尋租行為。地方政府在局部利益的驅(qū)使下,往往形成“地方保護(hù)主義”。而且,在長(zhǎng)期以來以 GDP為主要內(nèi)容的政績(jī)考核方式下,許多地方政府傾向于放松規(guī)制,包括環(huán)境規(guī)制、進(jìn)入規(guī)制以及質(zhì)量規(guī)制等,以作為吸引外資的激勵(lì)條件,這類公共決策因而實(shí)際上起到一種轉(zhuǎn)移財(cái)富的作用,地方居民和市場(chǎng)主體為了地方政府的競(jìng)爭(zhēng)策略行為相應(yīng)承擔(dān)了巨額的福利成本。

(2)代際公共品供給政策的制定缺乏成本——收益評(píng)估

我國(guó)代際公共品供給政策的制定缺乏成本——收益評(píng)估,導(dǎo)致立法成本雖低,但執(zhí)法成本和守法成本很大。結(jié)果,監(jiān)管者往往認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)監(jiān)管力度,形成監(jiān)管的自我強(qiáng)化機(jī)制,進(jìn)一步加重了企業(yè)與社會(huì)公眾的監(jiān)管負(fù)擔(dān),造成經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的巨大損失。

3、公眾參與機(jī)制缺乏,降低了公共產(chǎn)品供給效率

一方面,地方政府通常強(qiáng)調(diào)公共品供給的局部效應(yīng),而忽視它的整體效應(yīng)。例如,地方政府對(duì)環(huán)境污染的嚴(yán)格控制可以糾正私人部門中存在的外部性,但卻很可能使另一部分人主要是低收入人群由于消費(fèi)品價(jià)格上升而承受額外成本,這些成本在實(shí)踐中往往會(huì)被忽視。另一方面,在轉(zhuǎn)軌時(shí)期,地方政府的公共政策容易受到利益集團(tuán)的影響,特別是在那些電力、電信、石油等壟斷產(chǎn)業(yè),相關(guān)利益主體特別是民眾難以參與代際公共品供給的決策過程,無法監(jiān)督政府的供給行為。由此導(dǎo)致公共品供給決策過程中政府機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)力制衡機(jī)制,較易成為利益集團(tuán)俘獲的對(duì)象,尋租、合謀現(xiàn)象突出,如廈門 PX項(xiàng)目事件和北京六里屯垃圾填埋場(chǎng)事件。

三、我國(guó)代際公共品供給的改革框架構(gòu)建

1、從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,應(yīng)建立市場(chǎng)機(jī)制與政府行為相互交融的供給機(jī)制

代際公共品供給制度改革的關(guān)鍵在于擴(kuò)大供給的市場(chǎng)基礎(chǔ),建立市場(chǎng)機(jī)制與政府的公共品政策相互交融的調(diào)節(jié)機(jī)制。這要求隨著市場(chǎng)化改革的深入,政府不僅要放開部分公共產(chǎn)品供給市場(chǎng),而且要將市場(chǎng)機(jī)制合理引入到公共品供給機(jī)制設(shè)計(jì)中來,改變環(huán)境、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等重要代際公共品供給模式;同時(shí),注意適時(shí)地從社會(huì)利益出發(fā),讓秉承代際公平、代際正義和代際安全原則的公共品供給制度得到加強(qiáng)或擴(kuò)大。這些措施包括:明晰并保護(hù)個(gè)人和企業(yè)產(chǎn)權(quán),培育產(chǎn)權(quán)多元化市場(chǎng),加快引入民間投資;將激勵(lì)性機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)方式引入到供給政策設(shè)計(jì)中;進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境、教育、醫(yī)藥行業(yè)、社會(huì)保障等領(lǐng)域的公共品供給等等。

2、從政治學(xué)視角看,要建立協(xié)調(diào)利益、約束政府的公共治理環(huán)境

首先,改變以 GDP為核心的地方政府行為約束考核機(jī)制,抑制地方競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響,促使政府更好地扮演社會(huì)公共利益和后代人利益代理人的角色,合理安排代際公共品的供給結(jié)構(gòu)。其次,隨著社會(huì)各階層參與改革的能力提高,有必要將多元化“治理”理念引入代際公共品供給實(shí)踐。為此,政府有必要引導(dǎo)將各種社會(huì)參與力量逐步納入有序軌道,經(jīng)由各相關(guān)利益組織間互動(dòng)、包容的治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo),形成對(duì)供給主體的監(jiān)督體系,建立公共治理環(huán)境。

3、從行政法學(xué)視角看,應(yīng)建立規(guī)范供給程序的法制框架

代際公共品的外部性難以測(cè)量,不但難以準(zhǔn)確估量環(huán)境成本,而且其觀念也隨時(shí)間的變化而可能發(fā)生變化,因此,應(yīng)將代際公共品從制定、執(zhí)行到糾錯(cuò)視為一個(gè)連續(xù)的過程。在此過程中,以制度化、程序化來保證代際公共品供給的公正、有效,在執(zhí)行和糾錯(cuò)過程中約束政府行為,保護(hù)代際間的合法權(quán)益,這是優(yōu)化代際公共品供給的重要環(huán)節(jié)。

(編輯:惠斌;校對(duì):朱恒)

[1]Sandler,T.and K.Smith.Intertemporal and Intergenerational Efficiency[J].Journal of Environmental Economics and Management,1976,(2):151-159.

[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,1982-2009.

[3]蔡 昉.人口與勞動(dòng)綠皮書[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009.6.

[4]衛(wèi)生部衛(wèi)生發(fā)展研究中心.中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用研究報(bào)告(2006)[EB/OL].http://www.nhei.cn/KS_4/ks_001/yjbg/,2007-10-10.

[5]周其仁.醫(yī)有所病當(dāng)問誰[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008.12.

[6]財(cái)政部社會(huì)保障司課題組.社會(huì)保障支出水平的國(guó)際比較[J].財(cái)政研究,2007,(10):36-42.

[7]李郁芳,孫海婧.轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期代際公共品的供給困局及其破解[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2009,(4):53.

F062.6

A

1009-4148(2010)04-0058-02

2010-06-22

孔 哲(1976-),女,山東濟(jì)寧人,中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行經(jīng)濟(jì)師