賀曼華

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院 南京市 211100）

湖南省是農(nóng)業(yè)大省，自古以來就有“湖廣熟，天下足”的美譽(yù)。水是農(nóng)業(yè)的命脈，之所以湖南省在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程中占有如此重要的地位，是跟湖南省充足的水資源狀況分不開的。湖南省地處長江中游南部，亞熱帶地區(qū)，降雨豐沛，多年平均降水量為1427mm。省區(qū)內(nèi)有一湖（洞庭湖）四水（湘、沅、資、醴）為主形成的水系網(wǎng)絡(luò)?？偭可纤Y源非常豐富，足夠湖南省的農(nóng)業(yè)發(fā)展所需。但是湖南省是一種典型的山地特征，三面環(huán)山，向北開口，境內(nèi)多小型山地、丘陵、平原等地貌，這種獨(dú)特的地理環(huán)境導(dǎo)致湖南省的水資源時(shí)空分布不均。為了減少這種自然環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，新中國成立以來，湖南省廣修水利工程，并在20世紀(jì)90年代末，針對(duì)末級(jí)渠系的滲漏問題，在部分地區(qū)開展了農(nóng)渠的防滲工程，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)從中取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。按照收益原則來說，湖南農(nóng)業(yè)從水利工程中得利甚多，湖南的農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收起來應(yīng)該很簡單，但事實(shí)上自從1986年湖南省開征農(nóng)業(yè)水費(fèi)以來，湖南的農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)一直存在著諸多的問題。

1 湖南省農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)現(xiàn)狀

1.1 征收項(xiàng)目

湖南省的農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)征收的項(xiàng)目主要有以下幾種：水資源費(fèi)、末級(jí)渠系水費(fèi)、水利工程水費(fèi)（分為自流灌溉和提水灌溉兩種）?？紤]到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，其中農(nóng)業(yè)水資源費(fèi)是免征的，主要是針對(duì)后兩項(xiàng)進(jìn)行收費(fèi)，甚至在有些地方，后兩項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目也免征了，完全實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)的免征。

1.2 征收標(biāo)準(zhǔn)

1986年，湖南省針對(duì)農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)制定了第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)屬行政事業(yè)性收費(fèi)。之后，湖南省的農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)一直按照行政事業(yè)收費(fèi)的性質(zhì)進(jìn)行收費(fèi)，直到2000年。

1994年湖南省物價(jià)局、財(cái)政廳[1994]湘價(jià)費(fèi)字76號(hào)文規(guī)定的農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

自流灌溉：按方收費(fèi)：（0.02～0.035）kg（稻谷）/m3；按公頃收費(fèi)：（135～195）kg（稻谷）/hm2。提水灌溉：從水庫、渠道提水，按自流灌溉的50%征收?；臼召M(fèi)：按方收費(fèi)：（0.015～0.025）kg（稻谷）/m3；按公頃收費(fèi)：（150～300）kg（稻谷）/hm2。

2000年，湖南省財(cái)政廳、物價(jià)局、省農(nóng)村工作小組辦公室聯(lián)合下發(fā)湘財(cái)綜【2002】6號(hào)文，明確規(guī)定湖南省農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)由行政事業(yè)型收費(fèi)改為經(jīng)營性收費(fèi)。但是這個(gè)文件中并沒有規(guī)定農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致基層水管單位征收標(biāo)準(zhǔn)多種多樣，有按1990年制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)征收的，有按1994年制定的標(biāo)準(zhǔn)征收的，或者就是干脆自己制定征收標(biāo)準(zhǔn)。目前，農(nóng)業(yè)用水按方收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)一般為（0.01～0.05）元/m3，按公頃收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，若用糧代繳，則一般為 （150～465）kg/hm2，以貨幣繳納一般為 （120～600）元/ hm2。從這個(gè)數(shù)字我們也可以看出，各灌區(qū)的水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差異非常大。

1.3 征收單位

湖南省農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)的收費(fèi)單位一般而言有以下幾種：

（1）協(xié)會(huì)征收。湖南省自從1992年以來，就進(jìn)行了組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的水利工程管理模式的探索，這種“用水公司+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”的形式主要是指，用水公司跟農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)簽訂協(xié)議，將水銷售給協(xié)會(huì)，再由協(xié)會(huì)去向農(nóng)民進(jìn)行收繳。目前這種模式是所有征收模式中最先進(jìn)也最為成功的。

（2）直接征收。這種模式是由基層的水利工程管理單位直接向農(nóng)戶收取，收取之后再向上級(jí)水管單位集中上交。

（3）代扣代繳。這種模式是指水管單位委托財(cái)政或糧食部門或者村委會(huì)代收，然后再交給水利部門。

1.4 征收用途

目前，湖南省農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)的用途主要有：用于基層水管單位的員工工資及福利以及用于日常的水利工程的維護(hù)和管理費(fèi)用。

2 湖南省農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)中存在的問題

（1）征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不透明。從湖南省現(xiàn)存的征收標(biāo)準(zhǔn)來看，由于湖南省物價(jià)局在對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)的征收改革文件中并沒有提出統(tǒng)一的征收標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致全省范圍內(nèi)，各灌區(qū)采用的征收標(biāo)準(zhǔn)不一，且有些灌區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)還相差甚遠(yuǎn)。例如：韶山灌區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)為195kg（稻谷）/hm2，而雙牌灌區(qū)卻高達(dá)465kg（稻谷）/hm2；青山隴水庫灌區(qū)資興區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)為150元/hm2，官莊灌區(qū)醴陵片卻高達(dá)300元/hm2。同時(shí)各灌區(qū)在制定自己的征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，并不公開透明，沒有向農(nóng)民公示農(nóng)業(yè)水費(fèi)的制定依據(jù)、水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、用水收支等基本情況。這種不統(tǒng)一和不透明的征收標(biāo)準(zhǔn)，給湖南省的農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)帶來了非常大的困難，引起了農(nóng)民對(duì)繳納水費(fèi)的懷疑和抵觸，不利于水費(fèi)征收工作的開展。

（2）水價(jià)制定機(jī)制不合理。2000年，國家《關(guān)于取消農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項(xiàng)目的通知》指出：“根據(jù)國家商品價(jià)格管理目錄和國務(wù)院頒布的《水利產(chǎn)業(yè)政策》的有關(guān)規(guī)定，水利工程水費(fèi)已經(jīng)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)管理，凡目前仍將水利工程水費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)管理的，要根據(jù)上述規(guī)定轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)管理，按實(shí)際供水量和規(guī)定的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取，嚴(yán)禁按田畝或人頭強(qiáng)行向農(nóng)民攤派等不規(guī)范的收費(fèi)行為，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！边@說明水費(fèi)的性質(zhì)已發(fā)生根本性變化。而湖南省由于長期以來農(nóng)業(yè)水費(fèi)都按照行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行征收和管理，雖然在2000年，將農(nóng)業(yè)水費(fèi)納入到經(jīng)營性收費(fèi)的范圍，但是農(nóng)業(yè)水費(fèi)卻并沒有體現(xiàn)經(jīng)營性收費(fèi)的相關(guān)概念，實(shí)際上仍停留在行政事業(yè)性收費(fèi)上。水價(jià)不是按照商品價(jià)格的“成本+利潤”方式制定，水價(jià)長期低于成本，水的價(jià)格并沒有真正體現(xiàn)水的價(jià)值，水的稀缺性和商品屬性都沒有得到體現(xiàn)，違背了商品經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。這樣一方面造成供水單位長期虧損，水利工程年久失修，基層水管單位運(yùn)行艱難。另一方面，農(nóng)民對(duì)水的商品概念沒有意識(shí)，只是將農(nóng)業(yè)水費(fèi)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)混為一談，不知道水費(fèi)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的組成部分之一，不利于農(nóng)民自覺自發(fā)繳納稅費(fèi)和樹立農(nóng)民節(jié)約用水的意識(shí)。

（3）實(shí)際收費(fèi)率偏低。由于以上種種因素的影響，湖南省農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)的實(shí)收率非常低，且各地的實(shí)際征收率的差異也很大。如湘潭市屬下的湘鄉(xiāng)市絕大部分水管單位水費(fèi)實(shí)收率達(dá)90%以上，平均不低于80%；邵陽市水費(fèi)實(shí)收率為66.8%（其中邵東縣達(dá)88.3%，而新邵縣僅為25.3%），郴州市為55.5%，株洲市為30%～55%。水費(fèi)實(shí)收率偏低，嚴(yán)重影響水管單位的積極性，水管單位的運(yùn)行更加艱難，各項(xiàng)水利工程也得不到很好的維護(hù)，老化現(xiàn)象嚴(yán)重。

（4）計(jì)量方式落后。到目前為止，湖南省大部分的灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)仍然是以畝或者公頃計(jì)收。這種粗放式的計(jì)量方式，鼓勵(lì)了農(nóng)民采用大水漫灌的灌溉方式，造成了水資源的極大浪費(fèi)和污染，使計(jì)收水費(fèi)的最根本目的——節(jié)約用水付之東流。

3 解決問題的若干建議

根據(jù)以上分析的湖南省農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)中存在的問題，筆者認(rèn)為，要解決湖南省農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)過程中所存在的問題，要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

3.1 建立科學(xué)的水價(jià)制度

（1）制定科學(xué)的水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。按照國家農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的出發(fā)點(diǎn)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)要達(dá)到供水成本，并在成本補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上實(shí)現(xiàn)微利。湖南省物價(jià)部門和水利部門應(yīng)根據(jù)省內(nèi)農(nóng)業(yè)供水的成本和合理的利潤，以“成本+微利”的方式，制定出統(tǒng)一的水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。

（2）實(shí)行“三部制”水價(jià)制度。很多學(xué)者認(rèn)為“兩部制”水價(jià)制度是最為合理的水價(jià)制度，即實(shí)行“基本水價(jià)+計(jì)量水價(jià)”的方式。其中基本水價(jià)主要是用來補(bǔ)償水利工程的維修費(fèi)用和正常運(yùn)行費(fèi)用，而計(jì)量水價(jià)主要是用于補(bǔ)償基本水價(jià)以外的生產(chǎn)成本、折舊等其他費(fèi)用。而筆者認(rèn)為，水價(jià)應(yīng)該實(shí)行“三部制”：即“節(jié)約用水水價(jià)+基本用水水價(jià)+超額用水水價(jià)”。應(yīng)由水管單位進(jìn)行測試，測試出如果使用節(jié)水的灌溉方法或者節(jié)水設(shè)備進(jìn)行灌溉所需要的用水量，和普通的灌溉所需要的用水量，超過普通用水量之外的用水量為超額用水量。對(duì)三種不同的用水量制定不同的水價(jià)，其中節(jié)約用水水價(jià)最低，其次是基本用水水價(jià)，而超額用水水價(jià)為懲罰性水價(jià)，其價(jià)格將數(shù)倍高于基本用水水價(jià)。這種“三部制”的水價(jià)制度，非常明顯地體現(xiàn)出節(jié)約用水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于實(shí)現(xiàn)征收農(nóng)業(yè)水費(fèi)的最根本目的——實(shí)現(xiàn)水資源的節(jié)約。

（3）實(shí)行“因地制宜、因時(shí)制宜”的浮動(dòng)水價(jià)制度。湖南省水資源時(shí)空分布都很不均衡，制定水價(jià)制度時(shí)，應(yīng)該充分考慮到各地水資源的豐缺程度，以及年度降水量的不同，“以豐補(bǔ)欠”，豐年多收，欠年少收，實(shí)行浮動(dòng)的水價(jià)制度。這種浮動(dòng)的水價(jià)制度，不僅能有效地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低水費(fèi)的征收難度，同時(shí)也可以更好地補(bǔ)償水管部門的生產(chǎn)成本，促進(jìn)水管單位的積極性。

3.2 健全政府補(bǔ)貼制度，建立水價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

在將農(nóng)業(yè)水費(fèi)劃入到經(jīng)營性收費(fèi)之后，有些地方的政府就認(rèn)為，水管單位要實(shí)現(xiàn)自給自足，政府不應(yīng)該再對(duì)水利部門進(jìn)行補(bǔ)貼，因此大幅度減少甚至不補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)水利。筆者認(rèn)為實(shí)際上這種方式是錯(cuò)誤的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)水利工程屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同時(shí)，政府對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入也負(fù)有不可推卸的責(zé)任。從農(nóng)業(yè)水利的長遠(yuǎn)角度發(fā)展，政府應(yīng)該繼續(xù)對(duì)農(nóng)業(yè)水利進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的項(xiàng)目主要：

（1）水利工程建設(shè)費(fèi)用。水利工程建設(shè)屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是關(guān)系國計(jì)民生的大事，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，應(yīng)該而且必須由政府實(shí)行補(bǔ)貼。

（2）節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。征收農(nóng)業(yè)水費(fèi)的最主要目的是促進(jìn)農(nóng)民節(jié)約用水，因此政府應(yīng)該拿出專項(xiàng)資金，對(duì)節(jié)約用水的地區(qū)和農(nóng)戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。以上所提“三部制”的水價(jià)制度中，節(jié)約用水水價(jià)這一部分就應(yīng)該由國家實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性的補(bǔ)貼。若某灌區(qū)的用水水量能全部控制在節(jié)約用水水量的范圍內(nèi)，則該灌區(qū)的水價(jià)應(yīng)全部由政府補(bǔ)貼。若某灌區(qū)的用水水量能控制在基本用水量的范圍內(nèi)，則征收的“節(jié)約用水水價(jià)+基本用水水價(jià)”不足以維持當(dāng)?shù)厮懿块T正常運(yùn)行部分的缺口，應(yīng)由政府補(bǔ)貼。

這種節(jié)約用水的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，能夠增加農(nóng)民節(jié)約用水的動(dòng)力，提高農(nóng)民節(jié)約用水的意識(shí)。

3.3 改革水費(fèi)收繳的方式

目前，湖南省農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率低的主要原因是征收的中間環(huán)節(jié)太多，存在征收單位任意加價(jià)的現(xiàn)象；征收透明度不夠，老百姓不知道水費(fèi)到底是怎么征收的，造成農(nóng)民對(duì)水費(fèi)的抵觸情緒。所以，針對(duì)湖南省農(nóng)業(yè)水費(fèi)收繳方式的改革，主要有以下幾方面：

（1）推廣農(nóng)業(yè)用水戶協(xié)會(huì)模式。農(nóng)業(yè)用水戶協(xié)會(huì)模式是指，供水單位直接跟農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)簽訂供水協(xié)議，然后由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)水費(fèi)，這種模式能夠減少農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收中的中間環(huán)節(jié)。同時(shí)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自己組成的，農(nóng)民可以切實(shí)地參與進(jìn)水費(fèi)征收的過程中來。這種方式可以降低農(nóng)民與水管單位的矛盾，提高農(nóng)業(yè)水費(fèi)的實(shí)收率。

（2）實(shí)行水務(wù)公開。各地水管單位應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的水務(wù)公開制度，將年度供水計(jì)劃、供水時(shí)間、各村社用水時(shí)間安排表、水費(fèi)計(jì)收政策和文件、水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、各村社的灌溉面積和用水量、水費(fèi)計(jì)收人物、水費(fèi)收支情況、供水成本等等相關(guān)信息向社會(huì)公布。讓農(nóng)民明明白白交費(fèi)，也時(shí)時(shí)參與到對(duì)水管單位的監(jiān)督中來，有效地提高水管單位的服務(wù)水平和水費(fèi)的實(shí)收率。

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