馮俏彬

（西南財經(jīng)大學(xué)，成都 611130）

肇始于浙江、2003年后在全國部分地區(qū)得以推廣的財政“省直管縣”體制有效緩解了縣鄉(xiāng)財政困難，并在一定程度上促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。但是，各地在試點和探索中也提出一些重要問題，需要仔細(xì)辨析，認(rèn)真探討。歸納起來，主要有兩個方面：一是財政“省直管縣”遭遇到行政“市管縣”的體制障礙，難于向前推進；二是一些大省，如四川、河北等，轄縣眾多，在實行財政“省直管縣”以后，省政府面臨著管理單元過多、管理半徑過大的問題；對于縣而言，以前可以就近向市申請、報批的事項現(xiàn)在必須到省城辦理，行政成本不降反升。大省如何省管縣？

實踐中，“省直管縣”有兩種模式即“浙江模式”和“海南模式”，其中又以“浙江模式”影響最大，學(xué)習(xí)者眾多，而“海南模式”因為是擁有新建省的特立獨行而被認(rèn)為難于學(xué)習(xí)，不可復(fù)制。但是，在我看來，即使是近年來各地學(xué)習(xí)、熱捧“浙江模式”，也大多止于表面，對其背后潛藏的市場經(jīng)濟條件下政府職能轉(zhuǎn)型、政府間權(quán)力重組配置、政府與社會新型關(guān)系等一系列深層次問題認(rèn)識不足，因此難以把握兩種模式之間表面不同但內(nèi)里相通的發(fā)展規(guī)律，難于回答和處理財政“省直管縣”以來出現(xiàn)的種種問題。

以“浙江模式”而言，各地之所以學(xué)習(xí)熱情較高，較多的是看到了其促進縣域經(jīng)濟快速發(fā)展和基層財力強勁的表面特征，以此作為啟動本地“強縣擴權(quán)”、“省直管縣”的即期改革目標(biāo)，易于獲得各方認(rèn)同，減少改革阻力。這當(dāng)然不錯，但同時也帶來改革中遇到問題不能團結(jié)一致向前看，而是反過來置疑“省直管縣”政策方向的負(fù)作用。因此有必要清楚揭示“省直管縣”政策的深層政策意圖、描繪下一步的改革路線，以更好地推動這項關(guān)系到黨和政府長治久安的重大改革。

深層次地看，較之于緩解基層財政困難和促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，“浙江模式”更重要的精髓在于“放權(quán)”。我們注意到，1998年以來，浙江省政府先后四次向縣級政府下放權(quán)力，如2002年一次性地向縣下放了313項經(jīng)濟管理權(quán)限，2006年以義烏為試點，將放權(quán)的范圍擴大到部分社會管理方面。不僅如此，浙江省還培育出以商會為代表的各類民間組織，有效承接了政府轉(zhuǎn)型過程中轉(zhuǎn)移出來的多項職能。相較而言，所謂“海南模式”則是從建省開始就由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)18個縣市和洋浦開發(fā)區(qū)，沒有地區(qū)一級的設(shè)置。盡管如此，海南還是一再啟動了省向市縣的放權(quán)改革，如2008年10月，海南省向全省市縣下放了197項行政權(quán)力，其中不僅包括投資額在1億元以下項目審批等經(jīng)濟管理權(quán)限，而且包括城市自來水價格、民辦初中、小學(xué)和幼兒園及民辦高中審批等公共服務(wù)與社會管理權(quán)限。也就是說，盡管一個是老建制省，一個是新建省，表面似有不同，但“向基層政府放權(quán)”的內(nèi)在卻是一致的。

經(jīng)過三十多年的改革開放，我國市場經(jīng)濟體制已趨于成熟，生產(chǎn)力得到極大解放，各類微觀經(jīng)濟主體業(yè)已形成，居民對于政府公共服務(wù)、社會管理的要求更加多元化。這一切，都使得那種“包打天下”、“一竿子插到底”的傳統(tǒng)政府治理模式極大地不適應(yīng)于時代的要求，因此一方面需要重新界定政府與社會的職能邊界，通過培育、發(fā)展第三部門承接部分社會管理職能，另一方面迫切需要在上下級政府間重新配置權(quán)力與職能，其基本方向是：上級政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)宏觀管理、供給制度、提供產(chǎn)權(quán)與制度保護；但凡那些涉及到本地經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公民事務(wù)的職能應(yīng)盡量下放到基層政府，以提高基層政府對于本地經(jīng)濟、社會事務(wù)、居民需求的響應(yīng)程度，推動政府職能轉(zhuǎn)型。

因此，“省直管縣”的內(nèi)在政策意圖在于向基層政府下放權(quán)力，財政首先“省直管縣”只不過是因為任何政府治理問題最終都要落實在財力、事權(quán)上，因而率先成為改革的突破口。長遠(yuǎn)地看，它不過是打造與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府治理新模式漫長過程中的一個步驟、一個階段。通過財政“省直管縣”這個階段性改革，一方面可以解決實踐中已經(jīng)出現(xiàn)的迫切問題，如基層財政困難等，另一方面引出、并凸顯更深層次的問題，使得全社會聚焦于此，激起各方討論與思考，從而贏得寶貴的改革共識。因此，財政“省直管縣”的未來當(dāng)然是行政“省直管縣”，現(xiàn)在推行財政省直管縣中出現(xiàn)的種種問題，不僅不是壞事，而是階段性的改革成果。當(dāng)然前提是有對我國政府改革方向的總體把握。

再進一步，已有學(xué)者提出，即使是行政“省直管縣”，也還是屬于比較傳統(tǒng)的“行政性分權(quán)”，長遠(yuǎn)的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是政府間“法律分權(quán)”，即在規(guī)范法律框架下實行較大程度的“縣政自治”。

回到文章開頭提出的問題。在各地財政“省直管縣”遭遇到行政“市管縣”的障礙后，應(yīng)對之策不在于停下財政“省直管縣”的步伐，而在于進一步開啟“行政省直管縣”的改革大幕。至此于“大省如何省直管縣？”，我想提出以下思路：首先，在財政“省直管縣”已獲得試點經(jīng)驗的前提下，進一步擴大范圍，爭取在2012年以前全面實現(xiàn)財政“省直管縣”；其次，認(rèn)真梳理現(xiàn)行各類行政審批制度，將那些涉及地方經(jīng)濟管理、社會管理和公共服務(wù)事務(wù)的審批權(quán)盡量下放到縣，增大縣級政府自主權(quán)；再次，增大當(dāng)?shù)孛褚庠诳h級官員考核中的比重，逐步建立既對上負(fù)責(zé)、也對下負(fù)責(zé)的官員考核與任免機制，條件成熟的地方可試行鎮(zhèn)、縣長直選。最后，高度重視培育各類民間組織，做好承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分職能的準(zhǔn)備。

總之，只要我們能洞察市場經(jīng)濟條件下政府改革的規(guī)律與邏輯，就能夠準(zhǔn)確理解那些先行改革所面臨的種種問題，并做出正確的判斷。因為在沒有進行整體改革的情況下，任何一項局部改革總是引出的問題比解決的問題還要多。可以預(yù)計，全面實施財政“省直管縣”以后，還會將一系列政府管理中不適應(yīng)形勢發(fā)展的方面凸顯、放大到全局和整體的高度，唯其如此，方能邏輯地引出、開啟“行政直管縣”為核心的行政體制改革。在這一過程中，財政“省直管縣”居功至偉。