探析“985工程”建設(shè)中政府與大學(xué)的關(guān)系
——基于資源依賴?yán)碚撘暯?/h1>
2010-04-06 01:05:04李紅宇
當(dāng)代教育科學(xué) 2010年19期
● 李紅宇
探析“985工程”建設(shè)中政府與大學(xué)的關(guān)系
——基于資源依賴?yán)碚撘暯?/p>
● 李紅宇
政府作為大學(xué)的舉辦者，對大學(xué)的生存與發(fā)展具有巨大的影響。本文以國家“985工程”建設(shè)為例，從資源依賴的視角審視政府與大學(xué)的關(guān)系，探析大學(xué)自治，大學(xué)與政府的關(guān)系，尋求政府與大學(xué)在資源交換中的有效平衡，實現(xiàn)政府對大學(xué)的期望，有效實現(xiàn)大學(xué)對學(xué)術(shù)自治的追求。
985工程、資源依賴、大學(xué)自治
一、大學(xué)自治的內(nèi)涵與發(fā)展
大學(xué)作為探究高深學(xué)問的殿堂，學(xué)術(shù)是大學(xué)的邏輯起點，傳遞、批判和探索知識是大學(xué)永恒的主題。學(xué)術(shù)性邏輯起點似乎賦予大學(xué)以無可爭議的 “自治”權(quán)力：大學(xué)是研究、傳播高深學(xué)問的場所，應(yīng)讓專家單獨解決知識領(lǐng)域中的問題；大學(xué)應(yīng)是一個自治團體，最有資格決定應(yīng)開設(shè)哪些科目及如何講授、決定誰最有資格學(xué)習(xí)高深學(xué)問、決定誰已掌握了知識并應(yīng)獲得學(xué)位、決定誰最有資格成為教授等。[1]正如《大美百科全書》中的解釋“大學(xué)自治是大學(xué)作為一個法人團體在法律范圍內(nèi)享有的自主辦學(xué)，自己管理自己及自理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力?！贝髮W(xué)自治的原則賦予大學(xué)廣泛的辦學(xué)自主權(quán)。[2]大學(xué)自治的本質(zhì)目的是保證學(xué)術(shù)知識的準(zhǔn)確與權(quán)威，使學(xué)者活動只服從真理標(biāo)準(zhǔn)，而不受任何外界壓力的影響。自治成為大學(xué)最引以為自豪的傳統(tǒng)之一，也被視為是大學(xué)的一個最基本特征，它使大學(xué)可以遠離政治的直接壓力，按照它們自己的議程進行教學(xué)和學(xué)術(shù)研究。自治與大學(xué)的存在和發(fā)展相伴隨，“失去了自治，高等教育就失去了精華?！盵3]
然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，大學(xué)從最開始認識未知世界、探索客觀真理，傳播高深學(xué)問、培養(yǎng)和造就高素質(zhì)的創(chuàng)造性人才的職能，逐步發(fā)展成為為人類解決面臨的重大問題，推動知識創(chuàng)新、科學(xué)技術(shù)成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，傳播民族優(yōu)秀文化并與世界先進文明成果交流借鑒的功能。大學(xué)已經(jīng)從社會的邊緣走向社會的中心，成為整個社會系統(tǒng)中的一個有機的子系統(tǒng)。世界各國基于對大學(xué)職能的重新審視，政府還力圖把大學(xué)和廣泛的國家需求聯(lián)系起來，在不斷加大對大學(xué)投入的同時，也通過各種可能的途徑和方式影響大學(xué)的辦學(xué)。大學(xué)自治的傳統(tǒng)開始受到來自政府控制或干預(yù)的強烈挑戰(zhàn)。
二、大學(xué)與政府資源依賴模型
大學(xué)作為一種非政府組織，與政府之間的關(guān)系同樣不是簡單的順從和服務(wù)的關(guān)系，而是一種基于對方資源的相互依賴的關(guān)系。資源依賴?yán)碚摓槲覀兎治龃髮W(xué)與政府的關(guān)系提供了新的視角，有利于理順大學(xué)與政府之間的關(guān)系，建立一種和諧、共贏的關(guān)系。
大學(xué)是以追求高深知識為己任的學(xué)術(shù)組織，對學(xué)術(shù)的忠誠和追求成為大學(xué)組織最本質(zhì)的價值觀，是大學(xué)組織最重要的資源。它以大學(xué)教學(xué)和科研人員個體知識力、創(chuàng)造力為基礎(chǔ)，加之學(xué)科交叉、團隊整合等形成的綜合智力。大學(xué)正是將上述資源應(yīng)用到研究和教學(xué)活動，保存和傳承人類文化的精華，創(chuàng)造人類的文明，形成自身的價值理性，促進社會形成并保持共同的價值觀、道德觀以及相應(yīng)的行為準(zhǔn)則，促進社會進步以及提升社會文明等；大學(xué)通過教育培養(yǎng)經(jīng)濟發(fā)展所需要的多樣化的高級專門人才，為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供智力支持。
大學(xué)所擁有的資源主要包括人力資本、技術(shù)、知識、品牌、聲譽、社會地位等，并通過資源的交換獲取大學(xué)存在和發(fā)展的新資源。大學(xué)獲取資源的能力與其提供的資源數(shù)量和質(zhì)量密切相關(guān)，與社會對大學(xué)的需求緊密相關(guān)。
政府所擁有的資源包括資金、設(shè)備、場地、政策、法律法規(guī)等。資金、設(shè)備、場地作為大學(xué)辦學(xué)的必備資源及政府提供供給的主要形式，在大學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用；政策、制度和法規(guī)等資源為大學(xué)的生存與發(fā)展提供了必要的環(huán)境保障。
為了生存，組織需要資源，為了獲取資源，組織就必須與控制管理的組織相互交往，在這個意義上，組織就會依賴它們的環(huán)境。由于組織對它需要的資源沒有控制力，資源需求就會成為問題并具有不確定性。[4]
在今天，大學(xué)已經(jīng)從學(xué)術(shù)界轉(zhuǎn)到公共領(lǐng)域，大學(xué)的規(guī)模、建制在不斷的擴大與復(fù)雜化，而大學(xué)所獲得的資源似乎總是難以跟上變化的速度和頻率，這就要求學(xué)者們將資源供給視為大學(xué)得以生存與持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性問題，而在這其中，政府撥款的地位與作用是其他財源無法企及的。完全的自治必然要求完全的經(jīng)費獨立，這種程度的獨立是根本不可能的。[5]
在中國大學(xué)基本上由國家投資興辦的是公共性組織，筆者認為大學(xué)對政府的資源依賴主要表現(xiàn)在政策法規(guī)、財政資助等兩個方面，這兩個方面是大學(xué)融入社會系統(tǒng)并從中不斷獲取支持的關(guān)鍵的稀缺性資源。
1.政策法規(guī)資源
以法律形式，明確規(guī)定大學(xué)的價值標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)目標(biāo)和高等教育事業(yè)發(fā)展方向，是國家對大學(xué)發(fā)展提供的最重要的政策法規(guī)資源。大學(xué)可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按其自身的規(guī)律發(fā)展。政府通過各種形式的法律規(guī)范為大學(xué)的發(fā)展提供了法律保障，減少了國家對大學(xué)不必要的行政干預(yù)。
2.財政資助
在現(xiàn)階段大學(xué)的財產(chǎn)是政府出資的結(jié)果，財政資助是國家支持大學(xué)發(fā)展、調(diào)節(jié)高等教育運行的重要手段之一。政府在經(jīng)費、物資、人力等資源方面給予高校以直接的投資并行政管理上的支持。從當(dāng)今世界各國的情況來看，政府的財政撥款已然是大學(xué)收入的主要來源，如法國大學(xué)有60%經(jīng)費來自政府財政，加拿大的大學(xué)有95%的基建費、75%的事業(yè)費由政府撥付。
三、“985工程”建設(shè)中的大學(xué)與政府關(guān)系剖析
“985工程”是國家為建設(shè)若干所世界一流大學(xué)和一批國際知名的高水平研究型大學(xué)實施的高等教育建設(shè)工程，是將大學(xué)的發(fā)展與國家需求、國家意志相結(jié)合，國家通過加大對部分大學(xué)的投入，實現(xiàn)其建設(shè)世界一流大學(xué)的國家意志，使大學(xué)在國家經(jīng)濟、社會發(fā)展中擔(dān)當(dāng)重任，影響和推動國家經(jīng)濟、社會、科技、教育乃至軍事等各個領(lǐng)域走在世界前列。
從這一點來看大學(xué)已經(jīng)不單純是學(xué)術(shù)機構(gòu)、學(xué)術(shù)組織，它已經(jīng)處于復(fù)雜的社會關(guān)系之中，需要完成各種復(fù)雜的社會、政府意愿。同時隨著大學(xué)職能、規(guī)模的不斷擴大，維持與發(fā)展需要大量的資金，高校自身難以全部解決，越來越依賴政府給予資助，大學(xué)在一定程度上自主權(quán)已經(jīng)減弱，而政府管理與干預(yù)的程度則不斷加深，大學(xué)自主權(quán)不由自主的為了適應(yīng)政府與社會需求而喪失，也就是說大學(xué)對政府管理的依賴性增強了。
如何在未來“985工程”建設(shè)中妥善處理好政府與大學(xué)的關(guān)系，使政府成為大學(xué)發(fā)展強有力的支持，同時又能使大學(xué)保持自治、學(xué)術(shù)自由，是今后“985工程”建設(shè)中面臨的主要問題，筆者試圖利用資源依賴?yán)碚搧磉M行一些探索。
(一)“985工程”政策的制定與評價
探索高深學(xué)問，追求真理與創(chuàng)新是大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，這與國家“985工程”提出的知識創(chuàng)新、科技創(chuàng)新是相一致的。但是建設(shè)世界一流大學(xué)作為一個目標(biāo)或口號提出，甚至作為一個工程的目標(biāo)提出，似乎有悖大學(xué)發(fā)展內(nèi)在邏輯，且不說目前對什么是世界一流大學(xué)，其評價標(biāo)準(zhǔn)是什么存在異議，就是將本來應(yīng)該由學(xué)校內(nèi)部按照自身特點，追求學(xué)術(shù)卓越，而被轉(zhuǎn)化為國家意志，轉(zhuǎn)化為部門目標(biāo)，似乎就有悖大學(xué)發(fā)展的客觀邏輯性。
現(xiàn)有“985工程”評價標(biāo)準(zhǔn)不確定，評價體系缺乏相對客觀性，強調(diào)要建設(shè)一流的學(xué)科、引進與培養(yǎng)一流的教師、一流的學(xué)生、一流的管理、一流的設(shè)備等；也有的從大學(xué)的任務(wù)和功能角度，強調(diào)一流大學(xué)要培養(yǎng)高層次創(chuàng)造性人才，出高水平原創(chuàng)性科研成果，有杰出重要的社會貢獻等。評價往往強調(diào)重點學(xué)科、科研論文等，特別是每年一次的預(yù)算評估，強調(diào)目標(biāo)的完成并產(chǎn)生有影響的成果，這就導(dǎo)致了學(xué)校在執(zhí)行政策的過程中，把科研成果作為完成任務(wù)的目標(biāo)，使學(xué)校盲目追求論文的數(shù)量，結(jié)果學(xué)校運轉(zhuǎn)失靈，失去了原有的特色，成為完成目標(biāo)的機器和工具。所以對中國創(chuàng)建世界一流大學(xué)來說，最重要的是要理解世界一流大學(xué)最本質(zhì)的東西，并將之化為自身的內(nèi)在特性。真正一流大學(xué)不需要刻意的追求排名，也不需要大肆宣揚，更多的是需要創(chuàng)新、形成學(xué)術(shù)自由的理念與氛圍。
(二)“985工程”實施中資源依賴關(guān)系
在現(xiàn)實的社會分工結(jié)構(gòu)中，大學(xué)作為一種學(xué)術(shù)性組織的存在，大學(xué)要完成其使命必須與環(huán)境進行資源的轉(zhuǎn)換與交流，并是一種“資源依賴型”社會組織，即大學(xué)的生存與發(fā)展離不開政府和社會資源不斷的人力、物力、財力以及信息等資源支持。[6]這不僅是由于大學(xué)是一種學(xué)術(shù)組織的特性所要求，也是由于大學(xué)的使命所需要。
以追求高深知識為己任的學(xué)術(shù)精神，對學(xué)術(shù)的忠誠和追求成為大學(xué)組織最本質(zhì)的價值觀，是大學(xué)組織合法性存在的內(nèi)在邏輯。學(xué)術(shù)精神是學(xué)術(shù)權(quán)力的最高價值，是大學(xué)組織自主性的體現(xiàn)。因此一所高等教育機構(gòu)要有效地運作，則需要高度的自由，以明智地限制外力的介入與控制。[7]
國家不應(yīng)指望大學(xué)同政府的眼前利益直接聯(lián)系起來。特別是政府與大學(xué)的目標(biāo)存在較大差異，教育主管部門受自身利益的驅(qū)使等原因，通過行政方式、手段推進科學(xué)教育的繁榮，片面追求成果的數(shù)量，實施名目繁多的“工程”、“項目”，限時攻關(guān)，頻繁考核，把學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)當(dāng)成實現(xiàn)“急功近利”目標(biāo)的工具?，F(xiàn)階段大學(xué)受政府“評估”、“考核”的影響，科學(xué)研究模仿跟蹤多，創(chuàng)新突破少，在關(guān)鍵領(lǐng)域原始創(chuàng)新性、創(chuàng)新能力不足，已成為制約大學(xué)發(fā)展、社會進步的突出矛盾。特別是政府掌握著影響大學(xué)發(fā)展的重要資源，例如教育政策、招生指標(biāo)、人員編制、教育科研經(jīng)費等，并決定這些資源的使用方式、投向和目標(biāo)，及與此相關(guān)聯(lián)的評估考核模式，這些直接影響到大學(xué)組織的活動能力及其功能的發(fā)揮，束縛了大學(xué)自主辦學(xué)的意識，抹殺了大學(xué)的辦學(xué)特色，迫使大學(xué)走向平庸。
但是在現(xiàn)階段，政府幾乎壟斷了所有的教育資源，例如教育政策、招生指標(biāo)、人員編制、教育科研經(jīng)費等。教育行政部門掌握著政府投入高校的經(jīng)費，同時決定這些資源的使用方式、投向和目標(biāo)，及與此相關(guān)聯(lián)的評估考核模式。
(三)“985 工程”的績效撥款方式
績效撥款方式是政府在資源有限的情況下，集中有限的財政資源，重點扶持基礎(chǔ)較好、實力較強的大學(xué)和學(xué)科，提高撥款的效率和效益，推動辦學(xué)和科研水平迅速發(fā)展所采取的措施，起到過非常好的效果。但是績效撥款其最重要的就是要有相對合理有效的評價體系、績效指標(biāo)?？冃е笜?biāo)不僅是衡量績效或分配資金的技術(shù)工具，而且是期望帶來一系列特定成果的政策工具。它反映了政府對大學(xué)關(guān)注的問題，并將假設(shè)、目的或價值滲入指標(biāo)的選擇和構(gòu)建中，促使大學(xué)將注意力置于規(guī)定范圍內(nèi)的績效，將政府為大學(xué)選擇的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略加于大學(xué)。[8]績效指標(biāo)可以通過財政上的資源反映政府的意愿。
在我國現(xiàn)階段，高等教育資源仍然比較稀缺，政府是高校資源的主要提供者，大學(xué)的生存與發(fā)展需要更多的教育資源，由于試圖從政府那里得到資源的高校眾多并且得到資源的途徑相對有限，而政府專管部門卻完全掌握和控制著這些稀缺資源的占有權(quán)和分配權(quán)，因此大學(xué)要想獲得生存與發(fā)展就必須按照政府上級主管部門的行政規(guī)則運作，實現(xiàn)主管部門下達的計劃和相關(guān)指標(biāo)。
由于政府財政性經(jīng)費投入的總量有限，多元化的投入體系不健全，在政府有限經(jīng)費的“盤子”里，以“怎么投入”為核心的撥款機制就顯得特別重要?！?85工程”在不同程度上、不同階段將撥款與績效結(jié)合，實行的是績效撥款。
同時，“教育資源采取行政化分配方式，某些大學(xué)是根據(jù)它們過去的聲譽和被期待的貢獻，而不是根據(jù)它們當(dāng)前的表現(xiàn)來得到教育資源分配中的有限權(quán)。不平等深深根植于某些大學(xué)應(yīng)該得到較大份額的國家分配資源的傳統(tǒng)觀念中?！盵9]
高?！?85工程”的專項資金總控制數(shù)是政府根據(jù)既往的印象通過協(xié)商方式確定，而不是直接根據(jù)建設(shè)項目可行報告的論證結(jié)果，特別是不是根據(jù)學(xué)校的特點，學(xué)校發(fā)展的長期規(guī)劃、目標(biāo)，建設(shè)的內(nèi)容而確定，限制了大學(xué)的發(fā)展。
四、資源依賴?yán)碚摰膽?yīng)用
從前述可以看出大學(xué)與政府存在資源的相互依賴，但由于大學(xué)和政府在整個社會中所扮演不同的職能角色，尤其是政府自身具有社會管理者、資金提供者和教育生產(chǎn)者三維一體的職能模式，決定了政府的選擇行為必然是主動的，大學(xué)的選擇行為只能是被動地適應(yīng)。[10]
高等教育是公共事業(yè)，是由公共資金資助的，任何大學(xué)，無論其擁有多么大的自主權(quán)力，都不能不受到一定的政府控制，這是政府作為行政管理者對大學(xué)作為社會組織的一員行使的行政管理權(quán)力。[11]
政府通過公共投資所帶來的對公眾所產(chǎn)生的效益最大化，實現(xiàn)其公共行政績效，實現(xiàn)其自身利益的最大化。因此追求學(xué)術(shù)的自由，而保護大學(xué)自治，未能及時回應(yīng)大眾、政府的利益要求，與政府過度強調(diào)績效，而忽略大學(xué)自治創(chuàng)造性的需求，就成為大學(xué)與政府產(chǎn)生沖突的原因。
(一)適當(dāng)緩解政府與大學(xué)資源依賴關(guān)系的不平衡
資源依賴?yán)碚撜J為，組織的脆弱是由于單個交換的依賴造成那個的，最直接的解決辦法就是將組織發(fā)展成為一個依靠各種交換，較少依賴單個交換的狀況。[12]因此大學(xué)應(yīng)堅持多元化資源依賴的渠道，在依賴政府提供資源的同時，應(yīng)拓展資源依賴的渠道。同時政府通過完善政策法規(guī)，建立合理有效的資源供給機制，特別是經(jīng)費撥款機制，使大學(xué)能夠在追求高深知識與完成政府意愿之間尋求平衡。在“985工程”資源分配中，改變以績效指標(biāo)為主的評價方式，轉(zhuǎn)而引入“因素法”，在考慮績效的同時，充分考慮大學(xué)的特色，大學(xué)發(fā)展趨勢及發(fā)展規(guī)劃，讓大學(xué)回歸本源，實現(xiàn)探索真理，追求知識的大學(xué)職能。
(二)通過改善資源依賴關(guān)系尋求政府適度控制與大學(xué)自治的平衡
任何一個大學(xué)組織都無法完全控制達成目標(biāo)所需要的條件或者是無法從行動過程中獲得預(yù)期的結(jié)果，因此組織對外在環(huán)境的依賴使組織的行為受到外在因素的控制或影響就成為可能，甚至是不可避免的。為了維持其生存，組織必須引進、吸收、轉(zhuǎn)換各種資源，而這些資源往往來自于環(huán)境中的其他組織，因此形成了組織間的資源相互依賴的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
當(dāng)代的高等教育系統(tǒng)已經(jīng)成為整個社會大系統(tǒng)中的一個有機子系統(tǒng)。子系統(tǒng)本身的存在越來越直接的依賴于社會母系統(tǒng)提供的資源，依賴于政府各種社會子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，以保障教育資源供應(yīng)的正常化和豐富性。正是由于這種依賴性的增加，政府也就自然而然地被推到高校與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)者及保護者的位置上。[13]
大學(xué)本來就是文化的產(chǎn)物，是研究文化、創(chuàng)造知識、創(chuàng)造文化的場所?，F(xiàn)代大學(xué)已走出象牙之塔，日益成為社會的“軸心機構(gòu)”，成為社會政治文明、經(jīng)濟發(fā)展、科技進步的動力之源。大學(xué)在保障科學(xué)活動是一種精神活動，需要必然的自由和不受干擾的同時，其活動原則已經(jīng)符合國家需求和為人們所廣泛接受的社會標(biāo)準(zhǔn)。同時政府通過運用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段在關(guān)乎大學(xué)發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、前瞻性的問題上，對大學(xué)進行適度的控制和干預(yù)，給大學(xué)以必要的外在規(guī)制力，促使大學(xué)在自主辦學(xué)的過程中認真考慮并切實履行其對國家及地區(qū)社會發(fā)展所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負的責(zé)任。
在“985工程”建設(shè)中，政府應(yīng)加大投入，特別是可持續(xù)的投入以保障大學(xué)發(fā)展的可持性，同時大學(xué)也應(yīng)加強資金規(guī)劃，將物質(zhì)基礎(chǔ)與學(xué)術(shù)發(fā)展相結(jié)合，促進大學(xué)實現(xiàn)“大學(xué)是真理尋求著”的理想。
(三)通過大學(xué)自治實現(xiàn)建設(shè)世界一流大學(xué)
大學(xué)保存和傳承了人類文化的精華，用其創(chuàng)新的文化科學(xué)，促進了人類社會的文明與科學(xué)的進步，在其發(fā)展中抵制各種外在的經(jīng)濟的干擾與非學(xué)術(shù)的阻撓，但都能繼續(xù)存在與發(fā)展，這其中的根本在于大學(xué)的變革始終沒有從根本上背離自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯。也就是說大學(xué)的自治、學(xué)術(shù)自由維系著大學(xué)應(yīng)該代表人類的精華、發(fā)展理性、尊重知識的固有價值。這使得人們在這里探求真理，使大學(xué)能夠通過不斷的知識創(chuàng)新和理論創(chuàng)新去引領(lǐng)民族精神，引領(lǐng)社會發(fā)展。
正如伯頓·克拉克曾經(jīng)說：“大學(xué)需要自治，但也需要自主創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)作用，把自治付諸有效使用。積極自治不同于被動自治。除非你打算利用自治使大學(xué)取得進步，否則即使享有自治也是無濟于事的?！盵14]因此大學(xué)應(yīng)確立積極自治的理念，形成自我激勵、自我完善、自我發(fā)展的辦學(xué)體制，建立自律、自控和自我約束機制，努力與社會、國家需求相結(jié)合，調(diào)整自我，完成大學(xué)的職能。
總之，世界一流大學(xué)是在長期、艱苦的建設(shè)和發(fā)展過程中逐步形成和完善的，是政府、社會和學(xué)校有效合作，積極互動的結(jié)果，在這個過程中內(nèi)外部環(huán)境和條件的變化與調(diào)節(jié)推動了學(xué)校的發(fā)展。
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李紅宇/博士，副研究員，研究方向：項目管理，高等教育理論
（責(zé)任編輯：陳培瑞）
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● 李紅宇
探析“985工程”建設(shè)中政府與大學(xué)的關(guān)系
——基于資源依賴?yán)碚撘暯?/p>
● 李紅宇
政府作為大學(xué)的舉辦者，對大學(xué)的生存與發(fā)展具有巨大的影響。本文以國家“985工程”建設(shè)為例，從資源依賴的視角審視政府與大學(xué)的關(guān)系，探析大學(xué)自治，大學(xué)與政府的關(guān)系，尋求政府與大學(xué)在資源交換中的有效平衡，實現(xiàn)政府對大學(xué)的期望，有效實現(xiàn)大學(xué)對學(xué)術(shù)自治的追求。
985工程、資源依賴、大學(xué)自治
一、大學(xué)自治的內(nèi)涵與發(fā)展
大學(xué)作為探究高深學(xué)問的殿堂，學(xué)術(shù)是大學(xué)的邏輯起點，傳遞、批判和探索知識是大學(xué)永恒的主題。學(xué)術(shù)性邏輯起點似乎賦予大學(xué)以無可爭議的 “自治”權(quán)力：大學(xué)是研究、傳播高深學(xué)問的場所，應(yīng)讓專家單獨解決知識領(lǐng)域中的問題；大學(xué)應(yīng)是一個自治團體，最有資格決定應(yīng)開設(shè)哪些科目及如何講授、決定誰最有資格學(xué)習(xí)高深學(xué)問、決定誰已掌握了知識并應(yīng)獲得學(xué)位、決定誰最有資格成為教授等。[1]正如《大美百科全書》中的解釋“大學(xué)自治是大學(xué)作為一個法人團體在法律范圍內(nèi)享有的自主辦學(xué)，自己管理自己及自理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力?！贝髮W(xué)自治的原則賦予大學(xué)廣泛的辦學(xué)自主權(quán)。[2]大學(xué)自治的本質(zhì)目的是保證學(xué)術(shù)知識的準(zhǔn)確與權(quán)威，使學(xué)者活動只服從真理標(biāo)準(zhǔn)，而不受任何外界壓力的影響。自治成為大學(xué)最引以為自豪的傳統(tǒng)之一，也被視為是大學(xué)的一個最基本特征，它使大學(xué)可以遠離政治的直接壓力，按照它們自己的議程進行教學(xué)和學(xué)術(shù)研究。自治與大學(xué)的存在和發(fā)展相伴隨，“失去了自治，高等教育就失去了精華?！盵3]
然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，大學(xué)從最開始認識未知世界、探索客觀真理，傳播高深學(xué)問、培養(yǎng)和造就高素質(zhì)的創(chuàng)造性人才的職能，逐步發(fā)展成為為人類解決面臨的重大問題，推動知識創(chuàng)新、科學(xué)技術(shù)成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，傳播民族優(yōu)秀文化并與世界先進文明成果交流借鑒的功能。大學(xué)已經(jīng)從社會的邊緣走向社會的中心，成為整個社會系統(tǒng)中的一個有機的子系統(tǒng)。世界各國基于對大學(xué)職能的重新審視，政府還力圖把大學(xué)和廣泛的國家需求聯(lián)系起來，在不斷加大對大學(xué)投入的同時，也通過各種可能的途徑和方式影響大學(xué)的辦學(xué)。大學(xué)自治的傳統(tǒng)開始受到來自政府控制或干預(yù)的強烈挑戰(zhàn)。
二、大學(xué)與政府資源依賴模型
大學(xué)作為一種非政府組織，與政府之間的關(guān)系同樣不是簡單的順從和服務(wù)的關(guān)系，而是一種基于對方資源的相互依賴的關(guān)系。資源依賴?yán)碚摓槲覀兎治龃髮W(xué)與政府的關(guān)系提供了新的視角，有利于理順大學(xué)與政府之間的關(guān)系，建立一種和諧、共贏的關(guān)系。
大學(xué)是以追求高深知識為己任的學(xué)術(shù)組織，對學(xué)術(shù)的忠誠和追求成為大學(xué)組織最本質(zhì)的價值觀，是大學(xué)組織最重要的資源。它以大學(xué)教學(xué)和科研人員個體知識力、創(chuàng)造力為基礎(chǔ)，加之學(xué)科交叉、團隊整合等形成的綜合智力。大學(xué)正是將上述資源應(yīng)用到研究和教學(xué)活動，保存和傳承人類文化的精華，創(chuàng)造人類的文明，形成自身的價值理性，促進社會形成并保持共同的價值觀、道德觀以及相應(yīng)的行為準(zhǔn)則，促進社會進步以及提升社會文明等；大學(xué)通過教育培養(yǎng)經(jīng)濟發(fā)展所需要的多樣化的高級專門人才，為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供智力支持。
大學(xué)所擁有的資源主要包括人力資本、技術(shù)、知識、品牌、聲譽、社會地位等，并通過資源的交換獲取大學(xué)存在和發(fā)展的新資源。大學(xué)獲取資源的能力與其提供的資源數(shù)量和質(zhì)量密切相關(guān)，與社會對大學(xué)的需求緊密相關(guān)。
政府所擁有的資源包括資金、設(shè)備、場地、政策、法律法規(guī)等。資金、設(shè)備、場地作為大學(xué)辦學(xué)的必備資源及政府提供供給的主要形式，在大學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用；政策、制度和法規(guī)等資源為大學(xué)的生存與發(fā)展提供了必要的環(huán)境保障。
為了生存，組織需要資源，為了獲取資源，組織就必須與控制管理的組織相互交往，在這個意義上，組織就會依賴它們的環(huán)境。由于組織對它需要的資源沒有控制力，資源需求就會成為問題并具有不確定性。[4]
在今天，大學(xué)已經(jīng)從學(xué)術(shù)界轉(zhuǎn)到公共領(lǐng)域，大學(xué)的規(guī)模、建制在不斷的擴大與復(fù)雜化，而大學(xué)所獲得的資源似乎總是難以跟上變化的速度和頻率，這就要求學(xué)者們將資源供給視為大學(xué)得以生存與持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性問題，而在這其中，政府撥款的地位與作用是其他財源無法企及的。完全的自治必然要求完全的經(jīng)費獨立，這種程度的獨立是根本不可能的。[5]
在中國大學(xué)基本上由國家投資興辦的是公共性組織，筆者認為大學(xué)對政府的資源依賴主要表現(xiàn)在政策法規(guī)、財政資助等兩個方面，這兩個方面是大學(xué)融入社會系統(tǒng)并從中不斷獲取支持的關(guān)鍵的稀缺性資源。
1.政策法規(guī)資源
以法律形式，明確規(guī)定大學(xué)的價值標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)目標(biāo)和高等教育事業(yè)發(fā)展方向，是國家對大學(xué)發(fā)展提供的最重要的政策法規(guī)資源。大學(xué)可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按其自身的規(guī)律發(fā)展。政府通過各種形式的法律規(guī)范為大學(xué)的發(fā)展提供了法律保障，減少了國家對大學(xué)不必要的行政干預(yù)。
2.財政資助
在現(xiàn)階段大學(xué)的財產(chǎn)是政府出資的結(jié)果，財政資助是國家支持大學(xué)發(fā)展、調(diào)節(jié)高等教育運行的重要手段之一。政府在經(jīng)費、物資、人力等資源方面給予高校以直接的投資并行政管理上的支持。從當(dāng)今世界各國的情況來看，政府的財政撥款已然是大學(xué)收入的主要來源，如法國大學(xué)有60%經(jīng)費來自政府財政，加拿大的大學(xué)有95%的基建費、75%的事業(yè)費由政府撥付。
三、“985工程”建設(shè)中的大學(xué)與政府關(guān)系剖析
“985工程”是國家為建設(shè)若干所世界一流大學(xué)和一批國際知名的高水平研究型大學(xué)實施的高等教育建設(shè)工程，是將大學(xué)的發(fā)展與國家需求、國家意志相結(jié)合，國家通過加大對部分大學(xué)的投入，實現(xiàn)其建設(shè)世界一流大學(xué)的國家意志，使大學(xué)在國家經(jīng)濟、社會發(fā)展中擔(dān)當(dāng)重任，影響和推動國家經(jīng)濟、社會、科技、教育乃至軍事等各個領(lǐng)域走在世界前列。
從這一點來看大學(xué)已經(jīng)不單純是學(xué)術(shù)機構(gòu)、學(xué)術(shù)組織，它已經(jīng)處于復(fù)雜的社會關(guān)系之中，需要完成各種復(fù)雜的社會、政府意愿。同時隨著大學(xué)職能、規(guī)模的不斷擴大，維持與發(fā)展需要大量的資金，高校自身難以全部解決，越來越依賴政府給予資助，大學(xué)在一定程度上自主權(quán)已經(jīng)減弱，而政府管理與干預(yù)的程度則不斷加深，大學(xué)自主權(quán)不由自主的為了適應(yīng)政府與社會需求而喪失，也就是說大學(xué)對政府管理的依賴性增強了。
如何在未來“985工程”建設(shè)中妥善處理好政府與大學(xué)的關(guān)系，使政府成為大學(xué)發(fā)展強有力的支持，同時又能使大學(xué)保持自治、學(xué)術(shù)自由，是今后“985工程”建設(shè)中面臨的主要問題，筆者試圖利用資源依賴?yán)碚搧磉M行一些探索。
(一)“985工程”政策的制定與評價
探索高深學(xué)問，追求真理與創(chuàng)新是大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，這與國家“985工程”提出的知識創(chuàng)新、科技創(chuàng)新是相一致的。但是建設(shè)世界一流大學(xué)作為一個目標(biāo)或口號提出，甚至作為一個工程的目標(biāo)提出，似乎有悖大學(xué)發(fā)展內(nèi)在邏輯，且不說目前對什么是世界一流大學(xué)，其評價標(biāo)準(zhǔn)是什么存在異議，就是將本來應(yīng)該由學(xué)校內(nèi)部按照自身特點，追求學(xué)術(shù)卓越，而被轉(zhuǎn)化為國家意志，轉(zhuǎn)化為部門目標(biāo)，似乎就有悖大學(xué)發(fā)展的客觀邏輯性。
現(xiàn)有“985工程”評價標(biāo)準(zhǔn)不確定，評價體系缺乏相對客觀性，強調(diào)要建設(shè)一流的學(xué)科、引進與培養(yǎng)一流的教師、一流的學(xué)生、一流的管理、一流的設(shè)備等；也有的從大學(xué)的任務(wù)和功能角度，強調(diào)一流大學(xué)要培養(yǎng)高層次創(chuàng)造性人才，出高水平原創(chuàng)性科研成果，有杰出重要的社會貢獻等。評價往往強調(diào)重點學(xué)科、科研論文等，特別是每年一次的預(yù)算評估，強調(diào)目標(biāo)的完成并產(chǎn)生有影響的成果，這就導(dǎo)致了學(xué)校在執(zhí)行政策的過程中，把科研成果作為完成任務(wù)的目標(biāo)，使學(xué)校盲目追求論文的數(shù)量，結(jié)果學(xué)校運轉(zhuǎn)失靈，失去了原有的特色，成為完成目標(biāo)的機器和工具。所以對中國創(chuàng)建世界一流大學(xué)來說，最重要的是要理解世界一流大學(xué)最本質(zhì)的東西，并將之化為自身的內(nèi)在特性。真正一流大學(xué)不需要刻意的追求排名，也不需要大肆宣揚，更多的是需要創(chuàng)新、形成學(xué)術(shù)自由的理念與氛圍。
(二)“985工程”實施中資源依賴關(guān)系
在現(xiàn)實的社會分工結(jié)構(gòu)中，大學(xué)作為一種學(xué)術(shù)性組織的存在，大學(xué)要完成其使命必須與環(huán)境進行資源的轉(zhuǎn)換與交流，并是一種“資源依賴型”社會組織，即大學(xué)的生存與發(fā)展離不開政府和社會資源不斷的人力、物力、財力以及信息等資源支持。[6]這不僅是由于大學(xué)是一種學(xué)術(shù)組織的特性所要求，也是由于大學(xué)的使命所需要。
以追求高深知識為己任的學(xué)術(shù)精神，對學(xué)術(shù)的忠誠和追求成為大學(xué)組織最本質(zhì)的價值觀，是大學(xué)組織合法性存在的內(nèi)在邏輯。學(xué)術(shù)精神是學(xué)術(shù)權(quán)力的最高價值，是大學(xué)組織自主性的體現(xiàn)。因此一所高等教育機構(gòu)要有效地運作，則需要高度的自由，以明智地限制外力的介入與控制。[7]
國家不應(yīng)指望大學(xué)同政府的眼前利益直接聯(lián)系起來。特別是政府與大學(xué)的目標(biāo)存在較大差異，教育主管部門受自身利益的驅(qū)使等原因，通過行政方式、手段推進科學(xué)教育的繁榮，片面追求成果的數(shù)量，實施名目繁多的“工程”、“項目”，限時攻關(guān)，頻繁考核，把學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)當(dāng)成實現(xiàn)“急功近利”目標(biāo)的工具?，F(xiàn)階段大學(xué)受政府“評估”、“考核”的影響，科學(xué)研究模仿跟蹤多，創(chuàng)新突破少，在關(guān)鍵領(lǐng)域原始創(chuàng)新性、創(chuàng)新能力不足，已成為制約大學(xué)發(fā)展、社會進步的突出矛盾。特別是政府掌握著影響大學(xué)發(fā)展的重要資源，例如教育政策、招生指標(biāo)、人員編制、教育科研經(jīng)費等，并決定這些資源的使用方式、投向和目標(biāo)，及與此相關(guān)聯(lián)的評估考核模式，這些直接影響到大學(xué)組織的活動能力及其功能的發(fā)揮，束縛了大學(xué)自主辦學(xué)的意識，抹殺了大學(xué)的辦學(xué)特色，迫使大學(xué)走向平庸。
但是在現(xiàn)階段，政府幾乎壟斷了所有的教育資源，例如教育政策、招生指標(biāo)、人員編制、教育科研經(jīng)費等。教育行政部門掌握著政府投入高校的經(jīng)費，同時決定這些資源的使用方式、投向和目標(biāo)，及與此相關(guān)聯(lián)的評估考核模式。
(三)“985 工程”的績效撥款方式
績效撥款方式是政府在資源有限的情況下，集中有限的財政資源，重點扶持基礎(chǔ)較好、實力較強的大學(xué)和學(xué)科，提高撥款的效率和效益，推動辦學(xué)和科研水平迅速發(fā)展所采取的措施，起到過非常好的效果。但是績效撥款其最重要的就是要有相對合理有效的評價體系、績效指標(biāo)?？冃е笜?biāo)不僅是衡量績效或分配資金的技術(shù)工具，而且是期望帶來一系列特定成果的政策工具。它反映了政府對大學(xué)關(guān)注的問題，并將假設(shè)、目的或價值滲入指標(biāo)的選擇和構(gòu)建中，促使大學(xué)將注意力置于規(guī)定范圍內(nèi)的績效，將政府為大學(xué)選擇的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略加于大學(xué)。[8]績效指標(biāo)可以通過財政上的資源反映政府的意愿。
在我國現(xiàn)階段，高等教育資源仍然比較稀缺，政府是高校資源的主要提供者，大學(xué)的生存與發(fā)展需要更多的教育資源，由于試圖從政府那里得到資源的高校眾多并且得到資源的途徑相對有限，而政府專管部門卻完全掌握和控制著這些稀缺資源的占有權(quán)和分配權(quán)，因此大學(xué)要想獲得生存與發(fā)展就必須按照政府上級主管部門的行政規(guī)則運作，實現(xiàn)主管部門下達的計劃和相關(guān)指標(biāo)。
由于政府財政性經(jīng)費投入的總量有限，多元化的投入體系不健全，在政府有限經(jīng)費的“盤子”里，以“怎么投入”為核心的撥款機制就顯得特別重要?！?85工程”在不同程度上、不同階段將撥款與績效結(jié)合，實行的是績效撥款。
同時，“教育資源采取行政化分配方式，某些大學(xué)是根據(jù)它們過去的聲譽和被期待的貢獻，而不是根據(jù)它們當(dāng)前的表現(xiàn)來得到教育資源分配中的有限權(quán)。不平等深深根植于某些大學(xué)應(yīng)該得到較大份額的國家分配資源的傳統(tǒng)觀念中?！盵9]
高?！?85工程”的專項資金總控制數(shù)是政府根據(jù)既往的印象通過協(xié)商方式確定，而不是直接根據(jù)建設(shè)項目可行報告的論證結(jié)果，特別是不是根據(jù)學(xué)校的特點，學(xué)校發(fā)展的長期規(guī)劃、目標(biāo)，建設(shè)的內(nèi)容而確定，限制了大學(xué)的發(fā)展。
四、資源依賴?yán)碚摰膽?yīng)用
從前述可以看出大學(xué)與政府存在資源的相互依賴，但由于大學(xué)和政府在整個社會中所扮演不同的職能角色，尤其是政府自身具有社會管理者、資金提供者和教育生產(chǎn)者三維一體的職能模式，決定了政府的選擇行為必然是主動的，大學(xué)的選擇行為只能是被動地適應(yīng)。[10]
高等教育是公共事業(yè)，是由公共資金資助的，任何大學(xué)，無論其擁有多么大的自主權(quán)力，都不能不受到一定的政府控制，這是政府作為行政管理者對大學(xué)作為社會組織的一員行使的行政管理權(quán)力。[11]
政府通過公共投資所帶來的對公眾所產(chǎn)生的效益最大化，實現(xiàn)其公共行政績效，實現(xiàn)其自身利益的最大化。因此追求學(xué)術(shù)的自由，而保護大學(xué)自治，未能及時回應(yīng)大眾、政府的利益要求，與政府過度強調(diào)績效，而忽略大學(xué)自治創(chuàng)造性的需求，就成為大學(xué)與政府產(chǎn)生沖突的原因。
(一)適當(dāng)緩解政府與大學(xué)資源依賴關(guān)系的不平衡
資源依賴?yán)碚撜J為，組織的脆弱是由于單個交換的依賴造成那個的，最直接的解決辦法就是將組織發(fā)展成為一個依靠各種交換，較少依賴單個交換的狀況。[12]因此大學(xué)應(yīng)堅持多元化資源依賴的渠道，在依賴政府提供資源的同時，應(yīng)拓展資源依賴的渠道。同時政府通過完善政策法規(guī)，建立合理有效的資源供給機制，特別是經(jīng)費撥款機制，使大學(xué)能夠在追求高深知識與完成政府意愿之間尋求平衡。在“985工程”資源分配中，改變以績效指標(biāo)為主的評價方式，轉(zhuǎn)而引入“因素法”，在考慮績效的同時，充分考慮大學(xué)的特色，大學(xué)發(fā)展趨勢及發(fā)展規(guī)劃，讓大學(xué)回歸本源，實現(xiàn)探索真理，追求知識的大學(xué)職能。
(二)通過改善資源依賴關(guān)系尋求政府適度控制與大學(xué)自治的平衡
任何一個大學(xué)組織都無法完全控制達成目標(biāo)所需要的條件或者是無法從行動過程中獲得預(yù)期的結(jié)果，因此組織對外在環(huán)境的依賴使組織的行為受到外在因素的控制或影響就成為可能，甚至是不可避免的。為了維持其生存，組織必須引進、吸收、轉(zhuǎn)換各種資源，而這些資源往往來自于環(huán)境中的其他組織，因此形成了組織間的資源相互依賴的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
當(dāng)代的高等教育系統(tǒng)已經(jīng)成為整個社會大系統(tǒng)中的一個有機子系統(tǒng)。子系統(tǒng)本身的存在越來越直接的依賴于社會母系統(tǒng)提供的資源，依賴于政府各種社會子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，以保障教育資源供應(yīng)的正常化和豐富性。正是由于這種依賴性的增加，政府也就自然而然地被推到高校與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)者及保護者的位置上。[13]
大學(xué)本來就是文化的產(chǎn)物，是研究文化、創(chuàng)造知識、創(chuàng)造文化的場所?，F(xiàn)代大學(xué)已走出象牙之塔，日益成為社會的“軸心機構(gòu)”，成為社會政治文明、經(jīng)濟發(fā)展、科技進步的動力之源。大學(xué)在保障科學(xué)活動是一種精神活動，需要必然的自由和不受干擾的同時，其活動原則已經(jīng)符合國家需求和為人們所廣泛接受的社會標(biāo)準(zhǔn)。同時政府通過運用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段在關(guān)乎大學(xué)發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、前瞻性的問題上，對大學(xué)進行適度的控制和干預(yù)，給大學(xué)以必要的外在規(guī)制力，促使大學(xué)在自主辦學(xué)的過程中認真考慮并切實履行其對國家及地區(qū)社會發(fā)展所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負的責(zé)任。
在“985工程”建設(shè)中，政府應(yīng)加大投入，特別是可持續(xù)的投入以保障大學(xué)發(fā)展的可持性，同時大學(xué)也應(yīng)加強資金規(guī)劃，將物質(zhì)基礎(chǔ)與學(xué)術(shù)發(fā)展相結(jié)合，促進大學(xué)實現(xiàn)“大學(xué)是真理尋求著”的理想。
(三)通過大學(xué)自治實現(xiàn)建設(shè)世界一流大學(xué)
大學(xué)保存和傳承了人類文化的精華，用其創(chuàng)新的文化科學(xué)，促進了人類社會的文明與科學(xué)的進步，在其發(fā)展中抵制各種外在的經(jīng)濟的干擾與非學(xué)術(shù)的阻撓，但都能繼續(xù)存在與發(fā)展，這其中的根本在于大學(xué)的變革始終沒有從根本上背離自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯。也就是說大學(xué)的自治、學(xué)術(shù)自由維系著大學(xué)應(yīng)該代表人類的精華、發(fā)展理性、尊重知識的固有價值。這使得人們在這里探求真理，使大學(xué)能夠通過不斷的知識創(chuàng)新和理論創(chuàng)新去引領(lǐng)民族精神，引領(lǐng)社會發(fā)展。
正如伯頓·克拉克曾經(jīng)說：“大學(xué)需要自治，但也需要自主創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)作用，把自治付諸有效使用。積極自治不同于被動自治。除非你打算利用自治使大學(xué)取得進步，否則即使享有自治也是無濟于事的?！盵14]因此大學(xué)應(yīng)確立積極自治的理念，形成自我激勵、自我完善、自我發(fā)展的辦學(xué)體制，建立自律、自控和自我約束機制，努力與社會、國家需求相結(jié)合，調(diào)整自我，完成大學(xué)的職能。
總之，世界一流大學(xué)是在長期、艱苦的建設(shè)和發(fā)展過程中逐步形成和完善的，是政府、社會和學(xué)校有效合作，積極互動的結(jié)果，在這個過程中內(nèi)外部環(huán)境和條件的變化與調(diào)節(jié)推動了學(xué)校的發(fā)展。
[1][5]約翰·S·布魯貝克.高等教育哲學(xué).鄭繼偉等譯，浙江教育出版社，2001.
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李紅宇/博士，副研究員，研究方向：項目管理，高等教育理論
（責(zé)任編輯：陳培瑞）
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