劉小冰,張 琳

(南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院,江蘇南京 210009)

無(wú)立法權(quán)區(qū)域民意的立法表達(dá)
——以地方性法規(guī)為分析對(duì)象

劉小冰,張 琳

(南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院,江蘇南京 210009)

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,無(wú)立法權(quán)區(qū)域民意的立法表達(dá)已成為一個(gè)重要話題和現(xiàn)實(shí)難題。有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)除了通過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式外,還應(yīng)克服部門(mén)利益立法、立法信息不對(duì)稱等弊端,暢通無(wú)立法權(quán)區(qū)域民意的上達(dá)通道、豐富民眾獲取立法信息的路徑。

無(wú)立法權(quán)區(qū)域;民意;立法表達(dá)

根據(jù)《立法法》的規(guī)定,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī);省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以制定地方規(guī)章。以此為標(biāo)準(zhǔn),我們可以將我國(guó)地方各行政區(qū)域劃分為有立法權(quán)區(qū)域和無(wú)立法權(quán)區(qū)域。目前,無(wú)論是地域面積還是人口數(shù)量,無(wú)立法權(quán)區(qū)域在我國(guó)都大量地存在。①以江蘇為例,江蘇依法擁有立法權(quán)的省轄市分別為南京、蘇州、無(wú)錫、徐州,其余市縣區(qū)鄉(xiāng)皆無(wú)立法權(quán)。據(jù)此,江蘇有立法權(quán)區(qū)域的總面積約3萬(wàn)平方公里,人口約2675萬(wàn);而無(wú)立法權(quán)區(qū)域總面積約7萬(wàn)平方公里,人口約4719萬(wàn)。

民意產(chǎn)生法,正確集中起來(lái)且通過(guò)制度形式表達(dá)出來(lái)的民意就是法。但在現(xiàn)行立法體制下,絕大多數(shù)民意機(jī)關(guān)都沒(méi)有立法權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,無(wú)立法權(quán)區(qū)域民意的立法表達(dá)成為一個(gè)重要話題和現(xiàn)實(shí)難題。以江蘇為例,很多無(wú)立法權(quán)區(qū)域內(nèi)的事項(xiàng)都急需立法保護(hù):湖泊類的如固城湖、陽(yáng)澄湖、瘦西湖、洪澤湖;自然保護(hù)區(qū)類的如長(zhǎng)江豚類自然保護(hù)區(qū)、大豐麋鹿國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū);風(fēng)景名勝區(qū)類的如狼山風(fēng)景名勝區(qū)、古運(yùn)河——黃河風(fēng)光帶風(fēng)景名勝區(qū);傳統(tǒng)工藝美術(shù)類的如手工織造云錦、蘇繡、漆器、紫砂等。但在現(xiàn)行立法體制下,上述對(duì)象的立法保護(hù)都處于真空狀態(tài)。

從法理上說(shuō),有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)時(shí)通過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式,也能在一定程度上反映無(wú)立法權(quán)區(qū)域的民意。在極個(gè)別情況下,也會(huì)為無(wú)立法權(quán)區(qū)域制定相應(yīng)的地方立法。②例如,2007年,江蘇省第十屆人大常委會(huì)通過(guò)并施行了《江蘇省云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)條例》。在全國(guó),省級(jí)立法機(jī)關(guān)為無(wú)立法權(quán)區(qū)域直接立法的例子非常稀少,但確實(shí)是一個(gè)立法方向。除此之外,“無(wú)立法權(quán)區(qū)域”民意的立法表達(dá)還應(yīng)注意以下幾個(gè)主要方面:

一、克服部門(mén)利益立法的弊端,暢通無(wú)立法權(quán)區(qū)域民意的上達(dá)通道

人大是立法機(jī)關(guān),但授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法或授權(quán)行政部門(mén)起草法案已成為一種慣例。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)地方政府及地方政府部門(mén)掌握了80%的法案起草權(quán)。即便是人大主持的立法,在提出項(xiàng)目、擬定草案等過(guò)程中,也往往由地方政府部門(mén)主導(dǎo)完成。雖然表面來(lái)看,地方性法規(guī)在起草時(shí)由該行政區(qū)域的地方政府進(jìn)行立法說(shuō)明,但實(shí)際上,這些立法在很大程度上反映了政府部門(mén)的利益和意志。這極有可能使政府部門(mén)非常便利地在草案甚至在法規(guī)中擴(kuò)充自己的權(quán)力,爭(zhēng)管轄、爭(zhēng)審批、爭(zhēng)發(fā)證、爭(zhēng)收費(fèi)、爭(zhēng)處罰、爭(zhēng)經(jīng)費(fèi),對(duì)自身責(zé)任和義務(wù)則輕描淡寫(xiě)。這種做法的直接后果就是一些地方性法規(guī)帶有比較濃厚的政府部門(mén)利益色彩,對(duì)無(wú)立法權(quán)區(qū)域的民意沒(méi)有什么反映或反映不夠。因此,要提高地方性法規(guī)的立法質(zhì)量,就必須克服部門(mén)利益立法的弊端,暢通無(wú)立法權(quán)區(qū)域民意的上達(dá)通道。

第一,充分發(fā)揮人大代表的作用。目前,民意反映的制度路徑還是人大代表間接反映這種方式。①四川省德陽(yáng)市羅江縣人大代表李國(guó)喜因在全國(guó)率先成立專職人大代表工作室而受到廣泛關(guān)注,此事被稱為“民主憲政探索的一種有益嘗試”。但遺憾的是:2010年8月23日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法修正案(草案)》明確規(guī)定,代表不得設(shè)個(gè)人工作室,同時(shí)還建議增加規(guī)定“代表不脫離各自生產(chǎn)和工作崗位”。這使羅江縣的試驗(yàn)不得不戛然而止。我們認(rèn)為,人大代表直接為選民服務(wù),是憲政的應(yīng)有之義。因此,這種修法涉嫌違憲,反映了最高立法機(jī)關(guān)偏好間接接納民意的基本理念。從實(shí)踐來(lái)看,農(nóng)民、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員、下崗人員、城市外來(lái)人口、貧困人口、老年人等弱勢(shì)群體的權(quán)益最需要立法保護(hù)。但在關(guān)乎其切身利益的相關(guān)立法決策中,他們往往無(wú)法有效保護(hù)自己的利益,甚至處于集體失語(yǔ)狀態(tài)。相對(duì)而言,通過(guò)發(fā)揮無(wú)立法權(quán)區(qū)域人大代表的作用,能夠?qū)⑦@些群體的聲音充分反映出來(lái)。因此,現(xiàn)在必須采取競(jìng)選、述職等強(qiáng)化責(zé)任的方式,從制度上保證人大代表做好民眾的“代言人”,加強(qiáng)與選民之間的聯(lián)系,使立法機(jī)關(guān)真正成為民意機(jī)關(guān)。一方面,要加強(qiáng)人大代表與選民和選舉單位的聯(lián)系,深入基層、了解民意?，F(xiàn)階段人大代表聯(lián)系選民的方式主要有走訪、通訊聯(lián)系、代表接待日、同選民見(jiàn)面以及視察、調(diào)查和檢查等。為使聯(lián)系工作取得實(shí)效,應(yīng)確保將現(xiàn)有的聯(lián)系方式落到實(shí)處。為了減少走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象,可以對(duì)人大代表與選民的聯(lián)系在某種程度上予以量化,對(duì)人大代表聯(lián)系選民的時(shí)間、次數(shù)等作出強(qiáng)制性規(guī)定,將人大代表與選民的聯(lián)系經(jīng)?；?、明確化。例如,可以適當(dāng)增加走訪或同選民見(jiàn)面的頻率,將“不定期地深入到選民或選舉單位中了解情況”變?yōu)槎ㄆ谧咴L,把“一年中有目的的與一些選民見(jiàn)一兩次面”變?yōu)橐园肽昊蛘呒径?、月為單位。另一方?要充分重視縣鄉(xiāng)級(jí)基層人大及人大代表的意見(jiàn)。在以往地方性法規(guī)的立法實(shí)踐中,基層人大及人大代表的意見(jiàn)沒(méi)有受到應(yīng)有的重視,上級(jí)人大很少征求基層人大及人大代表的意見(jiàn),某些應(yīng)景式的征求意見(jiàn)也顯得時(shí)間倉(cāng)促,導(dǎo)致基層人大及人大代表根本無(wú)法在時(shí)間和空間上廣泛征求民意,只能召集相關(guān)的幾個(gè)部門(mén)進(jìn)行討論,再把這些意見(jiàn)綜合起來(lái)反饋給上級(jí)人大,無(wú)法保證意見(jiàn)質(zhì)量。這種長(zhǎng)期的習(xí)慣做法養(yǎng)成的路徑依賴是:無(wú)立法權(quán)區(qū)域的基層人大及人大代表對(duì)地方性法規(guī)的立法過(guò)程漠不關(guān)心。民意,就在這種“零和博弈”式的游戲中被浪費(fèi)和拋棄。實(shí)際上,無(wú)立法權(quán)區(qū)域人大代表的方方面面與民眾的聯(lián)系相對(duì)來(lái)說(shuō)較為緊密。因此,在制定地方性法規(guī)時(shí),建議邀請(qǐng)區(qū)縣人大及人大代表參與立法調(diào)研、座談等活動(dòng),透過(guò)他們來(lái)傾聽(tīng)民眾的聲音、收集民眾的意見(jiàn)。只有這樣,我國(guó)目前數(shù)量龐大的基層人大代表隊(duì)伍才能真正反映民意。

第二,引入立法前論證機(jī)制,防止部門(mén)利益侵犯人民利益。當(dāng)前,地方性法規(guī)制定過(guò)程中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是:一些迫切需要立法的項(xiàng)目遲遲“難產(chǎn)”,另一些無(wú)須立法或應(yīng)暫緩立項(xiàng)的立法卻占用了有限的立法資源。因此,在地方性法規(guī)制定過(guò)程中,應(yīng)引入立法前論證機(jī)制。這一制度的實(shí)質(zhì)是把住立法項(xiàng)目的入口,對(duì)預(yù)立項(xiàng)目進(jìn)行審查和篩選,把真正符合條件的立法項(xiàng)目納入立法規(guī)劃之中,在必要性、可行性、急迫性、前瞻性等各個(gè)要素具備的前提下適時(shí)啟動(dòng)立法項(xiàng)目。[3]據(jù)此,政府各行政部門(mén)報(bào)送的立法項(xiàng)目就需要統(tǒng)一經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的審查和篩選,這有利于堅(jiān)持和強(qiáng)化人大的立法主體地位,確保人大能對(duì)哪些領(lǐng)域真正急需出臺(tái)法規(guī)、法規(guī)的制定目的是否合乎人民利益等作出獨(dú)立判斷,防止少數(shù)部門(mén)在“不純的立法動(dòng)機(jī)”下提出立法動(dòng)議,從而提高地方立法的目的正當(dāng)性。

第三,建立全方位、立體式的民意上達(dá)制度。在制定地方性法規(guī)過(guò)程中,可以采取多種形式反映無(wú)立法權(quán)區(qū)域的民意:必須征求無(wú)立法權(quán)區(qū)域的人大代表(至少是省級(jí)人大代表)的意見(jiàn)和建議;向職能部門(mén)書(shū)面征詢意見(jiàn)時(shí),應(yīng)以郵件的形式把征求意見(jiàn)草案直接發(fā)給被征詢對(duì)象,限時(shí)要求以書(shū)面形式反饋;組織有關(guān)利益方召開(kāi)座談會(huì),面對(duì)面就法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行探討,征求各方意見(jiàn);邀請(qǐng)民眾旁聽(tīng)有關(guān)會(huì)議,包括座談會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)等,或者借用電視電話會(huì)議的形式,在各地設(shè)立分會(huì)場(chǎng),進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng),以擴(kuò)大基層參與人數(shù)和參與質(zhì)量;通過(guò)新聞媒體向社會(huì)公開(kāi)法規(guī)草案或就某些主要問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查;重視網(wǎng)站建設(shè),設(shè)立網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱、對(duì)本行政區(qū)域有實(shí)際意義的問(wèn)題開(kāi)設(shè)論壇、開(kāi)辟參與地方立法專欄等,廣泛吸納民意,給立法機(jī)關(guān)提供有價(jià)值的意見(jiàn)和建議。

二、克服立法信息不對(duì)稱的弊端,豐富民眾獲取立法信息的渠道

民眾表達(dá)自己的立法意愿,前提條件是及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地獲取各種立法信息。目前,立法機(jī)關(guān)在公開(kāi)征求立法計(jì)劃意見(jiàn)時(shí),多數(shù)地方只有立法計(jì)劃(征求意見(jiàn)稿)的法規(guī)名稱,有的地方只發(fā)一個(gè)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目的公告。法規(guī)草案征求意見(jiàn)時(shí),很多時(shí)候只公布法規(guī)草案條文。面對(duì)如此簡(jiǎn)單的信息,要民眾表達(dá)意愿,其難度可想而知。因此,要提高地方性法規(guī)立法質(zhì)量,就必須克服立法信息不對(duì)稱的弊端,豐富民眾獲取立法信息的渠道。

第一,加大立法信息的公布力度。立法計(jì)劃公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí),對(duì)立法計(jì)劃的法規(guī)名稱、立法依據(jù)、立法背景和爭(zhēng)議的主要問(wèn)題等內(nèi)容都要作一定的介紹;除此之外,對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限也要簡(jiǎn)單介紹,避免有些民眾提出超越立法權(quán)限范圍的項(xiàng)目。法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí),不僅要公開(kāi)法規(guī)草案,還應(yīng)當(dāng)盡可能地公開(kāi)草案的說(shuō)明、重要條款的注釋以及地方立法送審稿形成經(jīng)過(guò)、社會(huì)各界以及相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的意見(jiàn)、分歧等。法規(guī)公布時(shí),不僅要公布法規(guī)的文本,還要公開(kāi)立法會(huì)議的議事記錄,包括每個(gè)代表的全部發(fā)言記錄。

第二,選擇發(fā)布立法信息的合適媒體。在信息發(fā)布媒體的選擇上,要根據(jù)信息需求者的具體情況,作出有針對(duì)性的安排,保證不同階層的民眾都能夠快速而準(zhǔn)確地接收到立法信息,為民意的充分表達(dá)奠定必要的基礎(chǔ)。例如,立法機(jī)關(guān)公布立法信息大多通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介,這很容易使相當(dāng)一部分與這些媒介沒(méi)有接觸或接觸不多的群體遠(yuǎn)離參與立法討論的平臺(tái),而這類人群往往是處于社會(huì)基層的民眾。因此,在農(nóng)村,應(yīng)該最大化地利用手機(jī)等現(xiàn)代化通訊手段?，F(xiàn)在,網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村還不是很普遍,但手機(jī)、電視、廣播等很普及。一些與農(nóng)民有切身利益的立法需要征求意見(jiàn)和建議時(shí),應(yīng)該善于利用這些平臺(tái)。

第三,必須注意立法的世俗化問(wèn)題。立法的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)普適性原則不斷世俗化的過(guò)程。因此,立法應(yīng)該注意調(diào)動(dòng)民眾表達(dá)意愿的積極性,擴(kuò)大立法公開(kāi)的范圍,讓民眾有更多的機(jī)會(huì)參與立法,近距離了解立法、親近立法。例如,各種公開(kāi)的立法信息應(yīng)盡量使用通俗的語(yǔ)言,太學(xué)術(shù)化、抽象化的詞匯只會(huì)使民眾與法律過(guò)程漸行漸遠(yuǎn)。因此,地方立法的立法語(yǔ)言必須易于讓民眾理解和掌握;當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄉ婕疤囟ǖ娜后w時(shí),才可使用該特定人群所通曉的專業(yè)術(shù)語(yǔ);如果在事關(guān)普通群眾的立法中必須使用專業(yè)術(shù)語(yǔ),則應(yīng)有專門(mén)的條文進(jìn)行解釋。

三、克服孤家寡人式的立法弊端,聚攏無(wú)立法權(quán)區(qū)域的“立法同道”

現(xiàn)在的許多立法是孤家寡人式的立法,或者說(shuō)是卡拉OK式的立法,其最大特點(diǎn)是:立法者可以不管別人的感受,沉醉于自己所設(shè)定的場(chǎng)域中的種種獨(dú)角戲,而沒(méi)有使立法本身成為立法同道們進(jìn)行觀點(diǎn)碰撞、利益博弈的一種場(chǎng)所和一個(gè)機(jī)會(huì)。在我們看來(lái),這種立法方式或者立法傾向非常危險(xiǎn)。因此,要提高地方性法規(guī)立法質(zhì)量,就必須克服孤家寡人立法的弊端,聚攏無(wú)立法權(quán)區(qū)域的“立法同道”。

第一,以縣級(jí)人大積極參與地方立法為龍頭,造就一支地方性法規(guī)的立法參與大軍。實(shí)際上,許多地方人士對(duì)參與制定地方性法規(guī)熱情很高,他們也有自己的一些獨(dú)到見(jiàn)解。因此,我們建議:雖然縣里沒(méi)有立法權(quán),但應(yīng)該建立立法聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)系人。這些人有時(shí)間、有能力,只要賦予其職能、給予一定的補(bǔ)貼,就一定能最廣泛地征求民意。在地方性法規(guī)立法規(guī)劃出臺(tái)后,可以由這些立法聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)系人去進(jìn)行調(diào)研,形成簡(jiǎn)單的書(shū)面調(diào)研報(bào)告后提交立法小組。如此日積月累,就會(huì)形成一支關(guān)心地方性法規(guī)的立法參與大軍。

第二,廣泛吸納各方對(duì)象的意見(jiàn)和建議。立法時(shí)廣泛吸納各方對(duì)象的意見(jiàn)和建議,就能體現(xiàn)多數(shù)人的利益,集中多數(shù)人的智慧,使法規(guī)中設(shè)定的各種制度更貼近實(shí)際、更科學(xué)易行。因此,在縱向上,應(yīng)將立法民意的收集觸角由鄉(xiāng)鎮(zhèn)伸展到村和社區(qū),再到組到戶。在橫向上,應(yīng)征求方方面面的意見(jiàn),包括:(1)利益各方的意見(jiàn)。立法主體不能是一元的,被法規(guī)所調(diào)整的對(duì)象天然是立法參與的主體。(2)律師的意見(jiàn)。相對(duì)于其他群體,關(guān)注實(shí)務(wù)的律師往往對(duì)立法具有敏銳的洞察力。(3)弱勢(shì)群體的意見(jiàn)。在以往立法中,“草根階層”的參與是最為缺乏的。在立法中,應(yīng)特別重視他們的聲音,讓他們有更多的機(jī)會(huì)表達(dá)意見(jiàn)和建議、參與社會(huì)管理,促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。(4)有關(guān)專家的意見(jiàn)。除法律人士以外,地方性法規(guī)應(yīng)根據(jù)所涉及的內(nèi)容,征求在某一方面比較精通并具有豐富實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士的意見(jiàn)。必須指出的是,廣泛吸納各方對(duì)象的意見(jiàn)和建議也是為了把立法過(guò)程作為宣傳動(dòng)員的過(guò)程,從立法開(kāi)始就吸引民眾討論、參與,以利于民眾了解立法的意圖和宗旨、增強(qiáng)關(guān)注程度,使民眾及相關(guān)利益團(tuán)體最終形成自覺(jué)參與立法、自覺(jué)遵守法律的良好習(xí)慣,不斷壯大法律人隊(duì)伍。

第三,立法者應(yīng)嚴(yán)肅對(duì)待民意。實(shí)踐中,在將公開(kāi)征集到的民眾意見(jiàn)提交立法決策者時(shí),經(jīng)常只有簡(jiǎn)單的意見(jiàn)歸類和列舉,意見(jiàn)提出人也被簡(jiǎn)稱為“有人”、“許多公民”。而對(duì)未被采納的民眾意見(jiàn),也沒(méi)有及時(shí)的、必要的反饋和解釋說(shuō)明,使得有些民意“石沉大?！?。立法是支持和反對(duì)的聲音理性表達(dá)且得到尊重的過(guò)程,一致舉手通過(guò)的法律不一定是良法。只有將反對(duì)者的意見(jiàn)和建議以一種明白且理性的方式在立法中加以反映或說(shuō)明,才能使立法贏得尊重(贏得反對(duì)者尊重的法律雖然不見(jiàn)得全部是良法,但至少證明了立法過(guò)程的民主化),才能使法律人隊(duì)伍具有存在和壯大的合理性。□

[1]胡建淼.公權(quán)力研究[M].浙江:浙江大學(xué)出版社, 2005:105.

[2]劉小冰.國(guó)家緊急權(quán)力制度研究[M].北京:法律出版社,2008:167.

[3]趙立新.“立法前論證”有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和必要性[J].人大研究,2009(4):1.

責(zé)任編輯:錢(qián)國(guó)華

D901

A

1004-1605(2010)12-0074-04

劉小冰(1962-),男,江蘇高淳人,南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院教授、博士、副院長(zhǎng),主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué);張琳(1986-),女,江蘇溧陽(yáng)人,南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院2009級(jí)碩士研究生,專業(yè)方向?yàn)閼椃▽W(xué)。