駱祖春

（江蘇省社會科學(xué)院，南京 210013）

財(cái)政管理體制是國家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，是調(diào)節(jié)國家、企業(yè)（單位）與個(gè)人以及中央與地方的收入分配和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重要制度安排。進(jìn)入新世紀(jì)，特別是“十一五”計(jì)劃實(shí)施以來，中央倡導(dǎo)地方財(cái)政管理體制從市管縣到省直管縣的改革。江蘇從2007年起全面實(shí)施省直管縣①為了行文方便，下文中的縣包括縣級市，市包括計(jì)劃單列市和地級市。財(cái)政體制改革。近三來，這一改革已收到了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的初步效果，但在實(shí)施中也存在一些矛盾與問題，必須采取切實(shí)的政策措施，以促進(jìn)改革的完善和深化。

一、江蘇省直管縣財(cái)政體制改革實(shí)施過程與成效

（一）改革前的準(zhǔn)備工作

江蘇省政府在2005年就開始準(zhǔn)備實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制，下發(fā)了《省政府辦公廳關(guān)于做好市縣財(cái)政管理體制穩(wěn)定工作的通知》（蘇政辦發(fā)[2005]68號）。2006年年初，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的提法出現(xiàn)在了江蘇省政府工作報(bào)告中，明確表示在“十一五”期間推行省直管縣財(cái)政體制，強(qiáng)力推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2006年出臺的《江蘇省“十一五”規(guī)劃綱要（草案）》，第一次明確提出“加快縣域城市化進(jìn)程，有條件的縣城向中等城市發(fā)展，賦予縣級政府更大更多的經(jīng)濟(jì)、行政管理權(quán)限，實(shí)行省直接對縣的財(cái)政管理體制”。

到2007年，江蘇省實(shí)行“省直管縣財(cái)政體制改革”條件已比較充分：包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的縣域普遍具備一定的自我發(fā)展能力，加快發(fā)展的需求相當(dāng)強(qiáng)烈；省級財(cái)政調(diào)控能力明顯增強(qiáng)，具備了進(jìn)一步加大對后進(jìn)市和縣支持力度的能力；為了保證省直管縣體制全面推開后市有足夠的發(fā)展空間，對部分市進(jìn)行了區(qū)劃調(diào)整，擴(kuò)大了城市發(fā)展空間；省直管縣的財(cái)政管理基礎(chǔ)、技術(shù)條件已經(jīng)基本成熟，省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助先前已直接計(jì)算到縣，覆蓋到縣的“金財(cái)工程”建設(shè)步伐加快等等。

（二）省直管縣（市）財(cái)政體制改革的主要做法

2007年3月，江蘇省出臺《省政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的通知》（蘇政發(fā)〔2007〕29號），決定從2007年1月1日起實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制，標(biāo)志著江蘇省直管縣財(cái)政管理體制改革全面推行。

1.調(diào)整財(cái)政體制關(guān)系。保持各市、縣分稅制財(cái)政體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的合理既得利益，建立省與市、省與縣直接聯(lián)系的財(cái)政體制。核心是統(tǒng)一收支劃分，除省級收入外，市級與縣級財(cái)政收入按收入屬地原則統(tǒng)一劃分。根據(jù)“一級政府、一級財(cái)政、一級事權(quán)”的要求，明確市級與縣級財(cái)政支出責(zé)任；其次是確定劃轉(zhuǎn)基數(shù)，改革前各市對所屬縣的財(cái)政體制性集中和財(cái)力補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助等基數(shù)，以2005年為基期年，經(jīng)市和縣共同確認(rèn)后，按省財(cái)政要求辦理劃轉(zhuǎn)。各項(xiàng)稅收返還數(shù)等按實(shí)際計(jì)算確定。

2.改革財(cái)政預(yù)決算制度。取消市與縣之間的原預(yù)決算制度，建立省與市、省與縣之間的財(cái)政預(yù)決算制度。一是市縣各自確定收支預(yù)算，省對各市、縣不再下達(dá)指令性財(cái)政收入計(jì)劃，由各市、縣根據(jù)全省財(cái)政收入預(yù)期增長幅度和本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，自行確定本級的財(cái)政收支預(yù)算。二是統(tǒng)一直接辦理結(jié)算，各類財(cái)政結(jié)算事項(xiàng)一律由省財(cái)政直接與各市、縣辦理，市、縣之間的結(jié)算事項(xiàng)一律通過省財(cái)政辦理。三是直接報(bào)送財(cái)政報(bào)表，各市、縣財(cái)政預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算，統(tǒng)一按照省財(cái)政要求辦理，直接報(bào)送省財(cái)政。各縣有關(guān)財(cái)政統(tǒng)計(jì)報(bào)表同時(shí)抄送所在市財(cái)政。

3.改革財(cái)政往來管理制度。取消市與縣之間的財(cái)政往來制度，建立省與市、省與縣之間的財(cái)政往來制度。一是直接報(bào)解財(cái)政收入，各市、縣人民銀行國庫根據(jù)改革后財(cái)政管理體制規(guī)定，直接向省級報(bào)解財(cái)政庫款，直接報(bào)送有關(guān)收入報(bào)表。各市、縣財(cái)政收入金庫留解比例由省財(cái)政直接確定。二是直接下達(dá)專項(xiàng)資金，省對各縣各類專項(xiàng)補(bǔ)助和專款不再經(jīng)過市，由省財(cái)政直接分配下達(dá)到各縣。市原對縣財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助通過省財(cái)政下達(dá)到縣。三是直接辦理資金調(diào)度，省財(cái)政直接辦理對各縣財(cái)政資金往來和資金調(diào)度及其結(jié)算。

4.嚴(yán)格分配制度。實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制后，市不得將應(yīng)屬于縣級收入范圍內(nèi)的收入劃歸市級；不得以任何方式集中縣級財(cái)政收入（包括單項(xiàng)稅種或單項(xiàng)收入）和資金；不得下放或轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由市級承擔(dān)的支出責(zé)任。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)對等的要求，今后省級在對縣安排項(xiàng)目資金或出臺政策時(shí)，一般不要求市級配套；市對縣不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級配套資金。各市對縣出臺增加支出政策時(shí)要相應(yīng)安排補(bǔ)助資金。

5.充分發(fā)揮省級財(cái)政調(diào)節(jié)作用。完善加快縣域發(fā)展、促進(jìn)市縣共同發(fā)展的激勵機(jī)制。加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，逐步提高經(jīng)濟(jì)相對薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障能力，推進(jìn)縣域間基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）省直管縣（市）財(cái)政體制改革的配套措施

1.2008 年8月，江蘇省委、省政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整分稅制財(cái)政管理體制的通知》（蘇發(fā)[2008]15號），按照財(cái)權(quán)與事權(quán)平衡的原則，重新劃分了省與市縣之間地方共享稅的分享范圍與比例，擴(kuò)大了縣級財(cái)政的分成比例，從而使縣級政府有了更多的稅收支配權(quán)。例如，規(guī)定地方營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、資源稅、車船使用和牌照稅增量和預(yù)算內(nèi)非稅收入增量，省均不再集中，除營業(yè)稅外5個(gè)稅種，預(yù)計(jì)未來五年省財(cái)政將少收地方財(cái)力300多億元。

2.出臺了相關(guān)的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出臺了《關(guān)于調(diào)整分稅制財(cái)政管理體制的通知》的同時(shí)，出臺了《關(guān)于建立科學(xué)發(fā)展評價(jià)考核體系的意見》、《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制的意見》等5個(gè)指導(dǎo)性政策性文件。在考核導(dǎo)向上，制定了5大類28項(xiàng)科學(xué)發(fā)展評價(jià)考核體系，建立了引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制。落實(shí)并細(xì)化、完善與省直管縣財(cái)政改革相關(guān)的考核體系，這對于保障財(cái)政“省直管縣”改革是非常必要的。

3.加強(qiáng)省對市縣財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)。省對市縣如何處理好既得利益問題、如何規(guī)范新增利益問題做了明確的規(guī)定和要求，特別是在市財(cái)政對縣域發(fā)展的責(zé)任上，明確提出“省進(jìn)、市不退”原則，要求各市要繼續(xù)履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的職責(zé)。省財(cái)政建立了縣聯(lián)絡(luò)員制度。各縣聯(lián)絡(luò)員由一名處長（主任）及其本處室（中心）的一名處級或科級干部兩人組成，負(fù)責(zé)對某縣的聯(lián)絡(luò)工作。聯(lián)絡(luò)員主要任務(wù)是及時(shí)上傳下達(dá)，服務(wù)指導(dǎo)縣。聯(lián)絡(luò)員制度對于密切省廳與基層的聯(lián)系，提高省直管縣財(cái)政管理水平起到了保障作用。

（四）改革的初步成效

江蘇省直管縣財(cái)政管理體制改革已平穩(wěn)運(yùn)行三年，進(jìn)展較為順利，省直管縣體制的正面效應(yīng)顯現(xiàn)出來。通過對南京、高淳、蘇州、昆山、揚(yáng)州、江都、宿遷、沭陽等市縣的調(diào)查，實(shí)施效果主要體現(xiàn)在以下方面：

1.縣級財(cái)政留成比例有所增加。實(shí)行新的省直管縣財(cái)政體制，市級財(cái)政通過財(cái)政體制對縣統(tǒng)籌一定比例財(cái)力的權(quán)限取消了，縣級財(cái)政留成比例增加，實(shí)力有所增強(qiáng)。與此同時(shí)，省對欠發(fā)達(dá)的縣地方財(cái)政收入增量實(shí)行集中與等額獎勵返還政策，省財(cái)政還通過預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式對包括貸款貼息、星火計(jì)劃項(xiàng)目、新產(chǎn)品開發(fā)、技改與創(chuàng)新、節(jié)約能源等各類項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)助，為縣級財(cái)政創(chuàng)造了增收空間。

2.縣級財(cái)政收支快速增長。從調(diào)查縣2001年—2008年度財(cái)政總收支、本級一般預(yù)算收支、上一級財(cái)政集中收入、來自上一級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付等的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2007年改革后，調(diào)查縣各項(xiàng)財(cái)政收支指標(biāo)的年均增長率呈現(xiàn)出兩位數(shù)的高速增長，欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政收入增幅尤為明顯。

3.財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高，縣級財(cái)政理財(cái)能力增強(qiáng)。實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后，中央和省對各縣的補(bǔ)助資金由省財(cái)政直接撥付到縣，縮短了時(shí)間跨度，減少了市級環(huán)節(jié)，資金運(yùn)作更加快捷及時(shí)，便于縣級財(cái)政部門即時(shí)根據(jù)國庫資金存量，測算安排各類支出，整個(gè)體系的財(cái)政資金運(yùn)行效率得到明顯提高?？h級政府與市級政府一樣享有同等的權(quán)限，可自主決定過去需要由市批準(zhǔn)的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了“指標(biāo)下達(dá)快，資金調(diào)度快，項(xiàng)目申報(bào)快”，與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的其它經(jīng)濟(jì)社會管理的自主權(quán)下放改革一起，進(jìn)一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)的活力。

4.省級直接調(diào)控能力有所增強(qiáng)。財(cái)政省直管縣后，由于加大了縣級財(cái)政稅收分享比例，同時(shí)省財(cái)政直接結(jié)算到縣，避免了市級截留的可能，有效地緩解了縣級財(cái)政的困難，特別是省級財(cái)政對欠發(fā)達(dá)縣的大額轉(zhuǎn)移支付，對實(shí)現(xiàn)全省公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。

5.促進(jìn)縣級財(cái)政管理水平提升。實(shí)行財(cái)政省直管縣后，縣級財(cái)政工作得到了省、市兩級財(cái)政的指導(dǎo)和幫助，省里的很多會議、培訓(xùn)班都直接到縣級，使縣級更及時(shí)、更全面了解各種財(cái)政信息，對各種財(cái)政政策的理解和掌握也更加到位。省級財(cái)政在預(yù)算審查、預(yù)算管理、數(shù)據(jù)報(bào)送等方面對縣財(cái)政要求明顯提高，從而促進(jìn)了縣級財(cái)政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平的提高。

6.推動縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動力。“省管縣”，作為一個(gè)有效的制度框架，推動縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動力，強(qiáng)化了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度導(dǎo)向，有效地促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、省直管縣財(cái)政體制改革進(jìn)程中的主要問題

“省直管縣”財(cái)政體制改革是整個(gè)省直管縣體制改革的重要組成部分和先行部分，它和現(xiàn)行的市管縣行政體制并存，不可避免地產(chǎn)生體制性摩擦，在初期的磨合階段，主要出現(xiàn)以下問題：

（一）市縣間財(cái)權(quán)與事權(quán)新的不匹配

調(diào)研的情況顯示，市級事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱，市、縣事權(quán)、財(cái)權(quán)未能理清，市、縣的管理關(guān)系不順，是現(xiàn)階段“省直管縣”財(cái)政體制改革中最大的問題。從市的角度看，省直管縣的財(cái)政權(quán)與市級行政權(quán)存在匹配錯(cuò)位，市級履行綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責(zé)，市縣政府領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)同的一些區(qū)域性政策行動，由于市縣財(cái)政的分離與管理權(quán)力限制，在落實(shí)當(dāng)中存在一些難以調(diào)和的體制性矛盾，直接影響到行政管理權(quán)在全市域內(nèi)的實(shí)施，長此以往，市級黨委政府的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。從縣的角度看，縣級財(cái)政實(shí)行省直管后，財(cái)力和資金都由省統(tǒng)一對其結(jié)算、撥付，但其它的行政體制如人事任免權(quán)卻歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財(cái)政跑財(cái)力、資金、項(xiàng)目、政策，又要向市政府匯報(bào)工作、爭取理解和支持，縣級的工作難度增大。面對省市兩個(gè)“婆婆”，有些關(guān)系不好處理，造成行政資源的額外浪費(fèi)。

（二）市幫扶屬縣的積極性削減

“省直管縣”財(cái)政體制實(shí)施后，市對縣財(cái)政的管理職能只體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查、報(bào)表匯總等方面。也就是說，市對縣的管理職能基本上是軟性約束，沒有什么硬性任務(wù)。即使按照改革文件的規(guī)定，市仍然承擔(dān)給予屬縣一定的扶持的責(zé)任，但也只是完成省定的硬性任務(wù)而已。從考核角度而言，縣級財(cái)政能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)、工資是否兌現(xiàn)，主要責(zé)任在省級而不在市級?，F(xiàn)實(shí)中，市更多地從自身利益出發(fā)，選擇將財(cái)力更多地投向市自身，發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟(jì)，培植本級財(cái)源，市統(tǒng)籌本區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的功能在弱化。尤其是，蘇北一些財(cái)力不足的市本級，就更加難以實(shí)現(xiàn)對所屬縣的財(cái)政支持了。在調(diào)研中，很多縣反映“市對縣補(bǔ)助不變”的規(guī)定變成了市完成基數(shù)基礎(chǔ)上的低增長，與市對自轄區(qū)的支持力度相比差距明顯。此外，“省直管縣”財(cái)政體制使得市與縣的關(guān)系也有所疏遠(yuǎn)，很多市縣幫扶結(jié)對開發(fā)的園區(qū)、項(xiàng)目，由于財(cái)政管理關(guān)系的變更，最終導(dǎo)致不了了之的結(jié)局。

（三）市縣間稅收競爭明朗化

在改革以前，稅收競爭主要發(fā)生在市域、省域之間，市域內(nèi)的各縣市按區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局推進(jìn)，內(nèi)部的稅收競爭易于通過管理而相對弱化、隱形化。改革后，突出了市縣“分灶吃飯”的制度安排，市縣處于“單兵獨(dú)戰(zhàn)”的境地，由過去的追求區(qū)域利益最大化變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)追求市縣個(gè)體利益最大化，產(chǎn)業(yè)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的格局被打破，縣市間稅收競爭顯化、局部地區(qū)激化。同時(shí)，極易導(dǎo)致市縣之間基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、小而全等問題，如果不通過監(jiān)督管理以及更加長遠(yuǎn)的“地方民主治理”，就可能加劇市場分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)性。

（四）跨區(qū)域公共物品提供困難

按照“省直管縣”財(cái)政體制的統(tǒng)一支出劃分原則，市不得要求縣分擔(dān)本屬市事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任。取消市集中縣財(cái)力的權(quán)利，這本是為了避免“市刮縣”的行為，但是也容易造成涉及跨縣的事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出難以統(tǒng)籌到位。市級各職能部門的事權(quán)覆蓋全市行政區(qū)劃范圍，上級出臺的一些支出政策要求市級財(cái)政配套，然而，“省直管縣”財(cái)政體制使各級財(cái)政處于分立的狀態(tài)，市級承擔(dān)的區(qū)域性公共管理事務(wù)與公共產(chǎn)品供給的成本補(bǔ)償出現(xiàn)困難，對涉及多個(gè)縣的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等，缺乏必要的支持手段。加之，垂直管理部門的財(cái)務(wù)管理體制還沒有完全理順，一些公關(guān)產(chǎn)品供給處于財(cái)權(quán)與事權(quán)監(jiān)管上的“真空”地帶。

（五）省財(cái)政管理的難度增加，分類指導(dǎo)的適用性降低

“扁平化”是未來政府行政組織的發(fā)展趨勢，“省直管縣”體制改革的宗旨也是要通過減少管理層次，實(shí)現(xiàn)政府層級扁平化，從而達(dá)到降低行政管理成本、提高管理效率的目的?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制的實(shí)施，使得省級財(cái)政管理權(quán)限空前擴(kuò)大。省級財(cái)政既是財(cái)政政策和收支政策的具體制定者，又是財(cái)政資金分配決策者，還是預(yù)決算的編制者、審批者和資金撥付者，而市級財(cái)政則喪失了轄區(qū)財(cái)政分配的話語權(quán)?！笆≈惫芸h”以后，省級財(cái)政需要面對多于市幾倍多的縣，管理單位數(shù)量激增，省級財(cái)政處于“一對多”的博弈中。加之，“金財(cái)工程”在欠發(fā)達(dá)的縣份相對滯后，省與縣之間文件、報(bào)表的傳輸以及業(yè)務(wù)的溝通不暢，導(dǎo)致信息不對稱下的效率損失。同時(shí)，縣級權(quán)力擴(kuò)張，自主權(quán)進(jìn)一步增加，一方面有利于縣根據(jù)自身資源稟賦，選擇項(xiàng)目，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)；另一方面，縣也可能搞政績工程、形象工程，造成爭項(xiàng)目、爭優(yōu)惠，相互攀比的地方不經(jīng)濟(jì)行為。為了平衡全局發(fā)展，省級財(cái)政對市縣管理對象，不得不借助于批量的處理方法，執(zhí)行粗線條的分類指導(dǎo)原則，調(diào)研的縣市反映新出臺的區(qū)域分類指導(dǎo)政策的適用性反不如改革前。省級財(cái)政是否能夠在在擴(kuò)權(quán)政策中清晰定位，及時(shí)準(zhǔn)確掌握各縣的實(shí)際情況，因地制宜進(jìn)行直接監(jiān)控與管理，是一個(gè)考驗(yàn)。

三、深入推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革的具體建議

我國現(xiàn)行的整個(gè)行政管理框架及行政資源的配置都是在“省—市—縣”體制中形成的，“省直管縣”財(cái)政制度依然運(yùn)行在“省—市—縣”主體制之上，由于改革的漸進(jìn)性，當(dāng)前這種雙重的管理制度還將并行很長的一段時(shí)間，這是進(jìn)一步完善財(cái)政“省直管縣”制度改革的大背景，本文對策建議的提出也是基于這一背景，使得建議更符合實(shí)際、更有針對性。

（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，明確省、市、縣政府間的職責(zé)權(quán)限

從發(fā)展型、建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是政治體制改革的一個(gè)目標(biāo)，也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，也是徹底解決上述兩種制度摩擦的根本。在推行省管縣體制，擴(kuò)大縣級政府的經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)的同時(shí)，必須按照市場經(jīng)濟(jì)體制和科學(xué)發(fā)展觀的要求推進(jìn)政府職能的調(diào)整，通過完善相應(yīng)的制度約束機(jī)制真正使縣級政府承擔(dān)的公共職責(zé)落到實(shí)處。上級政府不能在擴(kuò)權(quán)的同時(shí)把額外的職責(zé)強(qiáng)加于縣級政府，以免造成縣級政府的事權(quán)過重和行為扭曲。

實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制之前，市級財(cái)政擁有集中轄縣財(cái)力的權(quán)力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項(xiàng)管理事務(wù)提供了財(cái)力支持，“省直管縣”改革承認(rèn)了市對縣經(jīng)協(xié)商后確認(rèn)的集中基數(shù)，以后對縣級財(cái)政的增量部分不再集中。①此條內(nèi)容為江蘇省改革的規(guī)定。市對轄縣的集中基數(shù)成為市需承擔(dān)提供大市范圍區(qū)域性公共品和轄縣部分項(xiàng)目的配套支出的財(cái)力基礎(chǔ)，但由于其他各項(xiàng)社會事業(yè)改革的滯后，導(dǎo)致省級機(jī)構(gòu)不時(shí)地增加市履行區(qū)域性的服務(wù)事項(xiàng)，隨著時(shí)間的推移及物價(jià)指數(shù)的上漲，集中基數(shù)一成不變肯定是不科學(xué)的。

必須對當(dāng)前省、市、縣政府間在行政管理、社會事務(wù)管理等方面的事權(quán)進(jìn)行科學(xué)、合理地劃分，相應(yīng)的確定財(cái)權(quán)，使省、市、縣之間財(cái)政的利益得到保障。還需要進(jìn)一步界定明確，類似縣市區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障等基本公共服務(wù)，涉及跨市轄縣域的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等支出責(zé)任加以明晰。筆者認(rèn)為市對轄縣的財(cái)政集中基數(shù)，作為改革后地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)，有其存在的價(jià)值，關(guān)鍵是要科學(xué)量化它，盡量讓雙方都覺得比較公平，如果在短時(shí)間內(nèi)不能取消該集中基數(shù)，有必要建立隨物價(jià)指數(shù)變動的動態(tài)增長機(jī)制。

（二）加強(qiáng)分類指導(dǎo)，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

較原有的市管縣體制相比，省直管縣財(cái)政改革后，省級財(cái)政實(shí)行區(qū)域分類指導(dǎo)的線條更粗，很多縣市反映政策與本地環(huán)境出入過大，還不如市管縣體制下市級政策的適用性，建議實(shí)行以原地級市為單元的小片區(qū)化管理，這樣能和現(xiàn)行的行政管理體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相一致，區(qū)域性政策的特征會更明顯。從精細(xì)化管理的視角來看，在現(xiàn)有的技術(shù)條件下加強(qiáng)分類指導(dǎo)，必須要建立一個(gè)動態(tài)的指標(biāo)體系，它要綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、縣市人均財(cái)力、經(jīng)濟(jì)資源稟賦發(fā)展的潛力、在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)中充任的角色等主要因素的影響，對不同的縣市實(shí)行個(gè)性化的動態(tài)管理，這應(yīng)是政府財(cái)政精細(xì)化管理追求的目標(biāo)，但在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

建立實(shí)現(xiàn)省域公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)的重要手段。筆者認(rèn)為當(dāng)前的重點(diǎn)在于：一是進(jìn)一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付資金的力度，精簡繁雜的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目，壓縮專項(xiàng)撥款規(guī)模，減少專項(xiàng)撥款項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性，這樣能夠發(fā)揮縣級財(cái)政的信息優(yōu)勢、加大地方的調(diào)控靈活性，便于地方政府集中財(cái)力辦大事，更能充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，從而能夠有重點(diǎn)地推動縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。二是增加轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是多維度的，因此也就決定了轉(zhuǎn)移支付的多樣性，但當(dāng)前全省轉(zhuǎn)移支付制度過多地體現(xiàn)在保吃飯財(cái)政上，但對其它方面顧及不多。建議轉(zhuǎn)移支付按區(qū)域的功能設(shè)立，如支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付、保護(hù)環(huán)境的轉(zhuǎn)移支付、支持生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、保民生的轉(zhuǎn)移支付、?；具\(yùn)轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)移支付等。三是進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付的分配辦法。按財(cái)政精細(xì)化管理的要求，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配方法，更加科學(xué)、合理地確定分配因素及其權(quán)重，減少分配中的人為因素，體現(xiàn)客觀公正的原則。推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度法制化建設(shè)，使規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)有法可依。四是加大對欠發(fā)達(dá)縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度。由于歷史原因，欠發(fā)達(dá)縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政收支缺口仍然較大，存在程度不一的財(cái)政困難，縣鄉(xiāng)財(cái)政為了保證預(yù)算平衡，每年都從預(yù)算外調(diào)入一定的資金到預(yù)算內(nèi)，形成“預(yù)算內(nèi)平衡，預(yù)算外赤字”的現(xiàn)象。

（三）深化分稅制財(cái)政管理體制改革

當(dāng)前從上到下的分稅制改革基本還是延用“存量不變、增量調(diào)整”的基數(shù)法，由于人均財(cái)力受到非主觀努力成分影響，僅僅改變增量難以較大改善縣域稅基規(guī)模。部分調(diào)研縣市建議實(shí)行與事權(quán)相匹配的稅收屬地原則，按區(qū)域收入情況確定財(cái)力和測算共享稅分成比例，實(shí)行不同地區(qū)不同共享稅分成比例。共享稅總分成比例，根據(jù)界定的事權(quán)、區(qū)域財(cái)力等因素決定，做到不僅在增量上分成也在存量上做徹底的調(diào)整。

（四）完善相關(guān)體制配套

省管縣財(cái)政體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，如果不同時(shí)進(jìn)行必要的配套改革，可能會出現(xiàn)縣級政府的行為偏差，帶來事與愿違的負(fù)面效應(yīng)。但由于當(dāng)前地方政府承擔(dān)了大量的社會轉(zhuǎn)型期的非常社會責(zé)任，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是地方政府的第一大要務(wù)，為了約束縣級政府的投資沖動，更好地將工作重心放到提供區(qū)域公共品提供上，當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)關(guān)鍵是要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求落實(shí)、完善對縣級政府的政績考核與監(jiān)督的指標(biāo)體系。

（五）允許和鼓勵市縣構(gòu)建合作型財(cái)政管理關(guān)系

實(shí)施省管縣財(cái)政體制后，確立了省—市、省—縣之間財(cái)政管理關(guān)系，但這并不排斥縣—縣、市—縣之間發(fā)生經(jīng)濟(jì)社會之間業(yè)務(wù)聯(lián)系，由于省財(cái)政部門管理對象擴(kuò)張帶來的工作量大增，不可能對區(qū)域性事務(wù)管理面面俱到，允許和鼓勵市縣構(gòu)建合作型財(cái)政管理關(guān)系，有利于推進(jìn)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)合作，有利于繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)行“市管縣”的體制優(yōu)勢。

（六）加快“金財(cái)工程”建設(shè)

目前欠發(fā)達(dá)縣財(cái)政部門的信息化水平建設(shè)還很滯后，大部分縣區(qū)財(cái)政局都沒有設(shè)立信息中心，也沒有機(jī)房，各縣區(qū)的部門預(yù)算編制仍然是手工利用EXCEL編制，在管理方式、管理水平、管理效率方面與省管縣財(cái)政管理體制的要求還有一定差距。因此，從硬件、軟件、人員技能培訓(xùn)方面，加快“金財(cái)工程”建設(shè)，以便在較短的時(shí)間內(nèi)提高省與縣之間信息、政策、資金等溝通的效率。

（七）實(shí)行全方位“省直管縣”體制改革試點(diǎn)

財(cái)政“省直管縣”制度改革是“省直管縣”制度改革的一部分，同時(shí)又對“省直管縣”制度改革提出了進(jìn)一步的內(nèi)在要求：實(shí)行“省直管縣”體制改革，減少政府層級，不斷強(qiáng)化和完善縣級政府功能是未來政府改革的大方向。為進(jìn)一步促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建議省級政府可以選擇經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣市，實(shí)行“省直管縣”體制試點(diǎn)，給縣級政府充分的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理權(quán)限，使縣級政府享受與現(xiàn)行市相同的人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)，為改革的深入進(jìn)行探路。

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