劉正妙

公民參與地方領導干部政績考評的現(xiàn)狀與原因探析

劉正妙

目前，我國公民參與政治生活的總體現(xiàn)狀是令人鼓舞的。公民參與到地方政府領導干部政績考評中來，推進了廣大領導干部科學政績觀的樹立，調動了他們的積極性和創(chuàng)造性，促進了地方經濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展，并且在一定程度上也促進了公民的全面發(fā)展。然而，從我國現(xiàn)行公民參與地方領導干部政績考評的意識、渠道、方式方法、類型、效果的現(xiàn)狀來看，與新形勢下社會發(fā)展的要求還存在一定距離，因此有必要對我國公民參與地方政府領導干部政績考評作一現(xiàn)實考量，進一步找出癥結所在，以期發(fā)現(xiàn)公民參與地方政府領導干部政績考評的有效方法與對策。

一、公民參與地方政府領導干部政績考評的現(xiàn)實考量

（一）自主性參與少，政府動員參與多

事實上，只有公民自覺自愿地參與到地方政府領導干部政績考評中,他們才會充分運用自己的聰明才智，合理利用客觀條件，積極影響地方政府領導干部政績考評行為，促進地方政府領導干部不斷創(chuàng)造符合民意的政績，公民參與的意義才能得到充分彰顯。但由于在我國千百年傳承下來的“群體性質的血緣、居住方式的聚居性、組織結構的等級性、調節(jié)手段的禮俗性、經濟形式的農耕性、資源渠道的自給性、生活方式的封閉性”[1]所形成的傳統(tǒng)思想、小農意識，以及公民參與到地方政府領導干部政績考評中的手段、方式方法、參與的效果不直接彰顯等因素的影響，我國公民參與到地方政府領導干部政績考評中的自主性還很缺乏。公民參與地方政府領導干部政績考評的主要方式仍然是政府動員型參與。就我國目前公民參與到地方政府領導干部政績考評的主要事例來看，無論是民意調查還是公開聽證，或滿意度調查都是政府發(fā)動型的公民參與。即使是網上評議這種最能讓公民自主參與到地方政府領導干部政績考評中的渠道，從實施的效果來看，也因公民自覺性參與程度不高，與預期目的之間存在著一定差距。

（二）團體參與少，個人參與多

從歐美發(fā)達國家的實踐中可以發(fā)現(xiàn)，單個市民參與地方政府領導干部政績考評，并對領導干部政績考評起效應的成功案例幾乎沒有，而由個體所組成的團體或利益集團在公眾參與地方政府領導干部政績考評中起著不可忽視的作用，有時甚至是舉足輕重的。從我國推行政府績效評估實現(xiàn)公民參與以來，很少出現(xiàn)公民組織性的團體參與，大多數(shù)公民參與都是無組織的單個公民參與。而公民個人作為單個利益關系主體，由于自己的能力、素質、精力等各方面的限制，個體參與地方政府領導干部政績考評的影響及所能起到的作用是非常有限的，因而很難達到優(yōu)化地方政府領導干部政績考評的目的。由于公民沒有參與到團體對地方政府領導干部進行政績考評，個體往往缺乏明確的目標，是否參與地方政府領導干部政績考評視自己的個人興趣而定，因而參與姿態(tài)忽冷忽熱，變動不居；且個體由于自己個人利益的狹隘性，往往只參與與自己有著利益關系的領導干部的政績考評，帶有具體性。總之，缺乏組織依托的公民個體參與，“自立性差，難以進行利益聚合形成公民參與合力”[2]，造成我國地方政府領導干部政績考評中公民參與的力度不夠、隨意性大且不具代表性，因而對領導干部政績考評的影響和效用很有限。

（三）全過程參與少，部分環(huán)節(jié)參與多

地方政府領導干部政績考評是一個復雜的系統(tǒng)工程，其不僅包括政績考評價值取向的確立、考評指標體系的構建、評價模型的篩選，還包括結果運用等內容。但是，縱觀我國公民參與地方政府領導干部政績考評的實踐，不難發(fā)現(xiàn)，幾乎沒有哪個地方政府在整個政府領導干部政績考評中都實現(xiàn)了公民參與現(xiàn)象。而且根據(jù)搜集到的公民參與事例來看，大部分公民參與都只是地方政府對地方政府領導干部政績已經評定和劃分等級后的參與，即政府完成領導干部政績考評后對其進行公示，再讓公民發(fā)表自己的意見，提出自己的看法。這就是說，不僅沒有公民對地方政府領導干部政績考評全過程的參與，而且，對其考評核心環(huán)節(jié)的參與更是很少。如領導干部哪些政績考評指標應該篩選為考評指標；考評指標的權值的確定；領導干部政績考評指標賦分；考評領導干部后的評價結果運用等環(huán)節(jié)都很少有公民參與。這種公民參與的現(xiàn)狀很難取得公民參與地方政府領導干部政績考評的預期效果。

（四）農村地區(qū)公民參與少，城鎮(zhèn)公民參與較多

隨著新農村建設如火如荼地進行，社會主義農村建設取得了顯著的成績。和諧社會逐漸推進，農村與城市差距進一步縮小。但是一個不可否認的事實是：農村與城市之間的差距依然明顯，農民與城市居民經濟收入、文化水平等差距仍然存在。這在地方政府領導干部政績考評公民參與率上也有所體現(xiàn)。例如，2002年5月零點公司曾對浙江、四川等地市民認知縣長姓名作調查：浙江諸暨小鎮(zhèn)居民對縣長正確認知率為46.3%，而農村居民僅為10.2%；福建長樂小鎮(zhèn)居民的正確認知率為28.6%，而農村居民為4.2%；四川彭州小鎮(zhèn)居民為30.1%，而農村居民為9.2%。從以上數(shù)據(jù)我們可以看出，農村地區(qū)居民與城鎮(zhèn)居民參與地方政府領導干部政績考評的確存在差距。由于農村地區(qū)公民受教育的程度、經濟地位、對領導干部政績的了解等與城鎮(zhèn)居民都有一定的差距，所以很難想象一個成天為生計奔波勞累、無暇顧及政治、不懂評價方式方法、對領導干部甚至連名字都不知道的農村居民能像掌握各種資源相對都較為豐富的城鎮(zhèn)居民那樣較為廣泛地參與到地方政府領導干部政績考評中去。并且由于主觀意識源于客觀現(xiàn)實，缺乏客觀參與條件的農村居民也很難形成那種較高的地方政府領導干部政績考評思想意識，反過來又制約著公民參與行為。

（五）程序參與少，隨意參與多

程序參與是指公民在法律法規(guī)的范圍內，按照地方政府領導干部政績考評的一系列規(guī)章制度，有序地參與到領導干部政績考評中去，即公民在什么時候、什么地方、以什么方式或手段如何參與領導干部政績考評。公民參與地方政府領導干部政績考評，只有在制度框架內按照一定的程序有序地進行，才能免受其他個人、組織、機構甚至是政府的干涉，從而為公民參與地方政府領導干部政績考評的平等性、完整性、有效性提供保障，促進公民參與目的的實現(xiàn)。這也就是說，我國公民參與地方政府領導干部政績考評的發(fā)展方向應該是程序化參與。然而，在實際中，目前公民參與地方政府領導干部政績考評在某種程度上說還不能算是嚴格意義上的程序參與，基本都是公民隨意的參與。因為，公民參與地方政府領導干部政績考評發(fā)展起步較晚，公民參與領導干部政績考評的渠道、范圍、程度、方式方法等都沒有形成制度。公民參與領導干部政績考評往往只是地方政府根據(jù)自己的需要而采取的策略行為，這就出現(xiàn)了“一是形式主義多，實實在在的少；二是虎頭蛇尾多，善始善終少；三是空頭支票多，真正兌現(xiàn)少”[3]等公民參與地方政府領導干部政績考評現(xiàn)象。它有時甚至異化為地方政府撈取公民信任和支持的手段，而達不到公民參與要達到的訴求目的。這樣，地方政府領導干部政績考評不僅起不到應有的作用，反而會浪費社會資源，勞民傷財，有損地方政府和領導官員的形象。與此相對應的是，隨意性的參與也會造成公民為追求自身利益最大化而產生大量機會主義和不負責任的行為。

二、公民參與地方政府領導干部政績考評不足的原因分析

通過對我國公民參與地方政府領導干部政績考評的現(xiàn)實考量，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國公民參與地方政府領導干部政績考評不足的原因主要有：

（一）公民參與地方政府領導干部政績考評的法規(guī)不完善

雖然我國的基本社會制度為公民參與地方政府領導干部政績考評提供了基礎，憲法和法律對公民參與權利也都做出了原則性規(guī)定，但是就具體的公民參與地方政府領導干部政績考評而言，這方面的法規(guī)還很不完善。一是“沒有關于地方政府領導干部政績考評公民參與的專門法規(guī)”[4]。關于公民參與地方政府領導干部政績考評的法規(guī)多是零碎的分散于各公民參與相關法規(guī)中，而且這種相關法規(guī)只是一些原則性的關于公民參與地方政府領導干部政績考評的規(guī)定。二是各相關法規(guī)還有待完善。例如《公務員法》在對領導干部政績考評時僅規(guī)定：“對領導各成員的定期考核，由主管機關按照有關規(guī)定辦理”，而我國目前并沒有對領導干部政績考評的具體規(guī)定，同時，公民參與地方政府領導干部政績考評各環(huán)節(jié)的法規(guī)也不完善。地方政府領導干部政績考評中，公民參與的環(huán)節(jié)往往都是政府規(guī)定的，不是各環(huán)節(jié)的公民參與，缺乏這樣的實踐，必然也缺乏相應的法律規(guī)范。這些都有待進一步完善。三是公民參與地方政府領導干部政績考評機制構成主線不突出?？v觀我國有關地方政府領導干部政績考評公民參與的相關規(guī)章與制度，發(fā)現(xiàn)這些制度都零散地分散在各相關法規(guī)的各章節(jié)里，缺乏一根主線把它們構成一個完整的系統(tǒng)，從而難以相互作用、相互配合而起到良好功效。四是公民參與地方政府領導干部政績考評各環(huán)節(jié)的配套法規(guī)不完善。這使得公民參與地方政府領導干部政績考評各環(huán)節(jié)的具體操作規(guī)范根本無法落實。

（二）公民參與地方政府領導干部政績考評的內容狹窄

關于這一點主要表現(xiàn)在兩個方面：一是公民參與到地方政府領導干部政績考評的內容不全面。意大利有學者指出：公民參與的范圍越廣越好，公民參與階段的時間越早越好。而我國公民參與地方政府領導干部政績考評多是對領導比較抽象的評價，這種評價都是公民相對于領導干部的某一方面提出來的。而且由于沒有合理完整的公民參與地方政府領導干部政績考評指標體系，公民參與的內容就顯得極為隨意和具體化，不具有代表性，因此顯示出極其狹隘、不全面的特點。二是公民參與地方政府領導干部政績考評的內容不是領導干部政績考評的重點，無法體現(xiàn)公民參與地方政府領導干部政績考評的功能。領導干部政績考評是個綜合復雜的體系，涉及面廣、內容多，加之公民自身的經濟、精力、時間有限，使之不可能全面參與。公民參與只有有針對性、重點參與到領導干部政績考評的關鍵內容中去，才能體現(xiàn)公民參與地方政府領導干部政績考評的意義。如果一味強調公民參與范圍的廣泛性，而忽視輕重之分，不僅在經濟上不合算，而且在參與的效果上也不佳。

（三）公民參與地方政府領導干部政績考評的深度不夠

地方政府領導干部政績考評公民參與深度是指，地方政府領導干部政績考評中的哪個階段應該讓公民參與到其中來。而參與的深度不夠是指相關的規(guī)章制度對于公民參與地方政府領導干部政績考評的階段沒有明確規(guī)定，或者說沒有規(guī)定地方政府領導干部政績考評中哪一個階段需要公民參與其中。一般來講，領導干部政績考評不是一個單一的行為過程，而是由明確考評的要求與任務、確定考評目的和可量化的目標、建立各種考評標準、根據(jù)標準進行政績考評、比較政績結果與目標、分析與報告政績結果、運用政績考評結果提高領導干部政績等構成的行為系統(tǒng)，是一個由許多環(huán)節(jié)所組成的綜合過程。因此，我國公民參與地方政府領導干部政績考評不僅僅只是簡單地對領導干部政績進行是與否的定性判定，而應是融入領導干部政績考評的全過程。目前我國公民參與地方政府領導干部政績考評實踐中，公民絕大多數(shù)是在政府邀請公民參與地方政府領導干部政績考評時才真正地參與到考評過程中來，而且這種參與僅僅局限于對政府領導干部政績的評議階段，公民并沒有參與到領導干部政績考評的其他階段。當然“這與我國公民參與的諸多主客觀條件限制有關，不可能讓公民參與在考評的每個階段都是該考評階段的中心”[5]。但是，這并不意味著公民只能參與到地方政府領導干部政績評議這個階段，而應該是利用一切積極因素，調動公民參與的積極性，在地方政府領導干部政績考評的各階段都有公民參與的聲音。

（四）缺乏對公民參與地方政府領導干部政績考評的有效約束

諾斯認為，“若沒有約束，我們將生存在霍布斯主義的叢林中，也不可能有文明的存在”[6]。因此，為防止公民的越權行為侵害全體公民的一般利益，必須通過相應的法律法規(guī)等規(guī)章制度來約束公民參與領導干部政績考評的行為。但在我國現(xiàn)階段，由于不少公民不能正確理解我國國情對現(xiàn)實參與的影響，加之自己追求自身利益的經濟人屬性，有相當數(shù)量的公民參與地方政府領導干部政績考評不是基于公民的政治責任感，不是出于對自己權利和義務的認識，也不是出于幫助領導干部樹立科學的政績觀、創(chuàng)造促進地區(qū)政治、經濟、文化發(fā)展的政績等方面的考慮，而是為了影響地方政府領導干部活動以獲取更多的自身利益，或是因利益實現(xiàn)受挫而發(fā)泄不滿情緒來參與地方政府領導干部政績考評。在這種非理性化參與動機的支配下，在缺乏相關規(guī)章制度約束的情況下，公民就會以非程序化、非規(guī)范化的形式參與領導干部政績考評，而這樣的參與是毫無意義的。

[1]王滬寧：《當代村落家庭文化》，上海人民出版社1999年版，第263頁。

[2]梁波：《當代中國公民政治參與的制約因素》，《求實》2002年第5期。

[3]彭國甫：《地方政府公共事業(yè)管理績效評價研究》，湖南人民出版2004年版，第204頁。

[4]莊國波：《領導干部政績評價的理論與實踐》，中國經濟出版社2007年版，第208頁。

[5]池松軍：《社會變革中我國公民政策參與的發(fā)展趨勢》，《中共福建省委黨校學報》2007年第10期。

[6]劉文革：《以諾斯為代表的制度變遷理論評析》，《學術交流》2007年第3期。

（作者單位 湘潭大學哲學與歷史文化學院）

（責任編輯 楚樸）