陳柳欽

（天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所，天津 300191）

規(guī)范地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的思考

陳柳欽

（天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所，天津 300191）

在2009年經(jīng)濟(jì)刺激政策的契機(jī)之下，地方融資平臺(tái)在全國各地一派燎原之勢。然而，繁榮之下已是風(fēng)險(xiǎn)暗涌。2009年下半年以來，地方政府融資平臺(tái)可能帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)已引起了監(jiān)管層和社會(huì)各界的高度關(guān)注。規(guī)范地方政府融資平臺(tái)，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：要從體制上改變地方財(cái)政積弱狀況；要明確地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營性質(zhì)和功能定位；要對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行全面摸底，分清類別；建立地方政府投融資責(zé)任制度；借鑒國外債券經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)地方債務(wù)透明化；培育更多的新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)來化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府 政府融資 融資平臺(tái) 財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

一、地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生與發(fā)展

根據(jù)中國銀監(jiān)會(huì)的定義，地方政府融資平臺(tái)是指地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對(duì)外融資活動(dòng)，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來源的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。地方政府融資平臺(tái)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面的特征：一是政府主導(dǎo)或絕對(duì)控制；二是主要業(yè)務(wù)是融入資金；三是融資行為全部或部分由地方財(cái)政直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任或提供擔(dān)保；四是所籌資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或準(zhǔn)公益性投資項(xiàng)目。一般來說，地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)融資，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等都屬于地方政府融資平臺(tái)的范疇。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。地方政府融資平臺(tái)包括公益性融資平臺(tái)和經(jīng)營性（準(zhǔn)公益性）融資平臺(tái)，如綜合開發(fā)、城建投資、土地儲(chǔ)備、公共交通等。

地方政府融資平臺(tái)的出臺(tái)或設(shè)計(jì)是處于這樣一個(gè)背景：在現(xiàn)行的財(cái)政制度安排下（盡管1994年就實(shí)行了分稅制改革），中央政府仍然主導(dǎo)著財(cái)權(quán)的劃分，地方政府只能被動(dòng)接受而缺乏征稅主導(dǎo)權(quán)，地方政府收入有限但支出責(zé)任卻很大，這帶來的一個(gè)問題是地方政府要拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長必然面臨巨大的資金缺口，由于《預(yù)算法》又要求地方政府必須保持預(yù)算平衡不得舉債，因此地方政府也就不可避免地變相舉債，紛紛通過組建地方融資平臺(tái)來投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

我國的融資平臺(tái)最早起源于上海。于20世紀(jì)90年代初組建的上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司①上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司（簡稱上海城投）成立于1992年7月，是經(jīng)上海市人民政府授權(quán)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營的大型專業(yè)投資產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司。2003年5月起，該公司從上海市建設(shè)和管理委員會(huì)劃入市國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理委員會(huì)管轄。，其業(yè)務(wù)涵蓋了各類公共基礎(chǔ)設(shè)施，其下設(shè)有多家實(shí)體公司。上海市政府設(shè)立平臺(tái)的目的是以資本手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政手段。平臺(tái)的融資模式主要有兩個(gè)方面：一是由上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司通過發(fā)行建設(shè)債券來籌措資金；二是發(fā)展項(xiàng)目融資，通過與投資者簽署“特許權(quán)協(xié)議”，利用公開招標(biāo)方式來選擇投資者，對(duì)缺乏現(xiàn)金流的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目給予投資者以現(xiàn)金流補(bǔ)貼，以吸引和保證投資者的利益。

原上海市委副秘書長黃奇帆赴重慶履任之后，將上海經(jīng)驗(yàn)帶到了重慶。從2002年底開始，重慶市通過國債、土地、存量資產(chǎn)注入及稅收返還等方式，在一年內(nèi)組建了八大投融資平臺(tái)①八大投資公司分別是：重慶市水利投資（集團(tuán)）有限公司（水投集團(tuán)）、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)、重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理公司、重慶交通旅游投資集團(tuán)有限公司（原名重慶高等級(jí)公路建設(shè)投資有限公司）、重慶市城市建設(shè)投資公司、重慶市水務(wù)控股（集團(tuán)）有限公司、重慶高速公路發(fā)展有限公司、重慶市開發(fā)投資有限公司。，這些公司成立后開始向銀行大量借貸，以此為平臺(tái)，先后獲得銀行2500多億元授信額度和1000多億元的實(shí)際貸款，主要用于重慶的道路、橋梁、供水等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占重慶近年來全部基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的75%，在比較短的時(shí)間內(nèi)解決了重慶發(fā)展面臨的資金瓶頸問題，從而為地方政府投融資平臺(tái)樹立了樣板。重慶城投模式的關(guān)鍵是“儲(chǔ)地——融資——建設(shè)”循環(huán)，在保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的同時(shí)，也提高了投資公司自身的投融資能力。重慶的“八大投”融資模式，基本上是靠長期開發(fā)貸款為“自有資本金”，然后進(jìn)行普通融資。重慶市的做法不僅得到了政府相關(guān)部門的認(rèn)可，更被世界銀行稱為“重慶國有投資集團(tuán)模式”。

一時(shí)間，各地方政府紛紛效法，甚至由分管領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)前往重慶“取經(jīng)”，打造此類投融資平臺(tái)。組建地方融資平臺(tái)的各級(jí)政府從省級(jí)到地縣市，甚至到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府?？陀^地說，截止到2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之前，平臺(tái)公司的融資規(guī)模尚屬可控，相關(guān)的政府負(fù)債也還沒有引起各方面的重視。事實(shí)上，融資平臺(tái)成立之初，有較好的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制（如重慶模式下的“三不原則”、“三大平衡”和“三大方式”），加上銀行本身的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，平臺(tái)公司運(yùn)轉(zhuǎn)正常、宏觀經(jīng)濟(jì)背景向好、資金鏈不突然中斷等的一系列假設(shè)條件下，涉及平臺(tái)公司、地方財(cái)政、金融部門以及普通儲(chǔ)戶的連環(huán)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性不能說沒有，但尚在可控的范圍之內(nèi)。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，中央政府實(shí)施了適度寬松貨幣政策、提出了4萬億投資的刺激計(jì)劃，按照計(jì)劃，在這4萬億元的投資中，中央財(cái)政將承擔(dān)1.18萬億元，而剩余的2.82萬億元?jiǎng)t需要地方財(cái)政來承擔(dān)。雖然上述計(jì)劃有力地推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)率先走出低谷，卻帶來了一個(gè)極為現(xiàn)實(shí)的問題：如此巨大的投資，其資金來自何處？如此大的資金需求和資金缺口，僅僅依靠目前的融資渠道是無法彌補(bǔ)的。因此，要組建地方融資平臺(tái)，發(fā)掘新的融資渠道，以滿足項(xiàng)目建設(shè)的資金需求。各商業(yè)銀行也看好地方政府融資平臺(tái)背后的政府信用，紛紛加大支持地方政府融資平臺(tái)的力度。

為了解決地方政府在落實(shí)4萬億計(jì)劃過程中出現(xiàn)的資金缺口問題，2009年3月23日，中國人民銀行與中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，各級(jí)地方政府積極創(chuàng)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，打造出新形勢下的統(tǒng)一的新型投融資平臺(tái)。由此，催生了各級(jí)地方政府融資平臺(tái)的“井噴”式發(fā)展。全國范圍內(nèi)的政府融資平臺(tái)公司陡增到8000多家，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺(tái)是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時(shí)也是最值得關(guān)注的融資主體。據(jù)中國銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)顯示，到2009年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額總額7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。在7.38萬億融資總量中，約50%有足額土地抵押，其余均為無抵押擔(dān)?；蛸Y本金不足的項(xiàng)目?，F(xiàn)在約30%—40%政府貸款項(xiàng)目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息，大約60%—70%貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來源的安排。據(jù)銀監(jiān)會(huì)2009年底統(tǒng)計(jì)，全國有13個(gè)省融資平臺(tái)貸款余額是當(dāng)?shù)刎?cái)政總收入的1倍以上，更有甚者達(dá)到3.2倍，而其中90%的項(xiàng)目融資依賴銀行貸款。2010年一季度的銀行新增貸款，仍有40%流向地方政府融資平臺(tái)，規(guī)模1.35萬億元左右。按正?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，2010年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額有可能超過10萬億元，2011年或有可能達(dá)到12萬億。

二、地方政府投融資平臺(tái)潛藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺(tái)的出現(xiàn)，拓寬了地方政府的投融資渠道，提高了地方政府對(duì)各種資源的綜合運(yùn)用能力，也使得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作更加市場化、專業(yè)化，同時(shí)，也為吸納商業(yè)銀行貸款提供了一個(gè)重要的平臺(tái)。但是，一些地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作很不規(guī)范，潛伏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至成為將金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行捆綁的一個(gè)主要渠道。當(dāng)前我國地方政府融資平臺(tái)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)不容小視。事實(shí)上，進(jìn)入2010年，無論海外市場還是國內(nèi)金融市場，對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)忽然變得異常擔(dān)心甚至恐慌。

1.負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)會(huì)否遭遇違約風(fēng)險(xiǎn)，取決于它們的償還能力。在絕大多數(shù)地方融資平臺(tái)投資項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流和效益性的情況下，償還能力主要依賴地方政府的財(cái)政收入、土地出售收入和擁有的其他資產(chǎn)。由于經(jīng)濟(jì)大幅下滑和大規(guī)模的減稅以及一系列的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的推出，我國財(cái)政緊張問題凸顯。地方政府主動(dòng)負(fù)債融資可能導(dǎo)致預(yù)期效果與實(shí)際效果的偏差甚至違背。從一定意義上來說，2009年地方政府融資平臺(tái)與地方財(cái)政收入的增速并不匹配，巨大的本金和利息支付使得地方政府在三到五年內(nèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、財(cái)政資金缺口擴(kuò)大，最終導(dǎo)致償債能力快速下降。根據(jù)中金公司的預(yù)測，地方政府的償債率可以表示為地方融資平臺(tái)貸款償還本息金額/當(dāng)年地方政府可用收入，由于從2012年起償還本金的金額顯著上升，地方政府償債率也將從2009年的12.0%繼續(xù)逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，為26.6%，之后緩慢回落但繼續(xù)保持在20%以上，直至2014年才能回落到警戒線以下。同時(shí)，如果從負(fù)債率來考察，2009年末地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超過2009年地方財(cái)政收入，也就是說地方政府的負(fù)債率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了100%。如果按地方財(cái)政收入占GDP的比重為20%計(jì)算，一些地方政府的財(cái)政債務(wù)負(fù)債率已經(jīng)進(jìn)入警戒狀態(tài)。雖然國外對(duì)于負(fù)債率的標(biāo)準(zhǔn)有所不同，但負(fù)債率持續(xù)走高也表明地方政府的財(cái)政狀況需要引起重視。實(shí)際上，由于對(duì)政府舉債行為缺乏規(guī)范的管理和控制，地方政府的債務(wù)規(guī)模居高不下，增加了財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。

2.導(dǎo)致商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)的信用風(fēng)險(xiǎn)累積。目前，我國地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔(dān)保資格，但由于存在強(qiáng)烈的融資需求，地方政府轉(zhuǎn)而變通融資方式，即地方政府通過組建地方融資平臺(tái)融資。地方融資平臺(tái)天然具備的軟約束機(jī)制，使得投資風(fēng)險(xiǎn)很容易轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行體系。由于是政府融資平臺(tái)，銀行在與這些平臺(tái)合作過程中，存在著信息不對(duì)稱、過度信任這些平臺(tái)的償債能力等現(xiàn)象，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了重復(fù)抵押、虛擬抵押等問題，使銀行資金面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)一般從四個(gè)渠道籌集建設(shè)資金：一是在中央代省級(jí)政府發(fā)行的政府債券中獲取部分資金補(bǔ)充公司資本金；二是在證券市場或銀行間債券市場上發(fā)行債券；三是對(duì)擬投資項(xiàng)目委托金融機(jī)構(gòu)發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品；四是通過平臺(tái)公司向金融機(jī)構(gòu)貸款。根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查，在這些渠道中，銀行貸款占到了九成以上。若問題爆發(fā)，銀行將冒出大規(guī)模的不良資產(chǎn)。由于政府融資平臺(tái)獲得的銀行貸款80%以上是項(xiàng)目貸款，而這些項(xiàng)目絕大多數(shù)都是道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府工程項(xiàng)目、公共設(shè)施等，沒有任何的收益，要么由政府財(cái)政償還，要么通過土地運(yùn)作償還。當(dāng)然，地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)是因項(xiàng)目未來現(xiàn)金流的不同而異。目前，地方政府組建平臺(tái)公司所投資的項(xiàng)目主要可以分為三類：第一類項(xiàng)目是完全沒有經(jīng)營性收入，如公共文化、娛樂、體育設(shè)施等；第二類項(xiàng)目有部分經(jīng)營性收入，但不能完全自負(fù)盈虧；第三類項(xiàng)目有經(jīng)營性收入可以自負(fù)盈虧，只有項(xiàng)目資本金靠財(cái)政來投入，如開發(fā)新區(qū)、建設(shè)高速公路以及城市供水等。第一、第二類項(xiàng)目自身沒有償還貸款的能力，完全或部分需要依靠當(dāng)?shù)卣?cái)力來償還銀行貸款，這就是政府貸款風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的最主要原因，一旦地方財(cái)力無法滿足利息和本金償付的要求，這兩類項(xiàng)目的貸款將轉(zhuǎn)化為不良貸款，第三類項(xiàng)目貸款的回收也難以保證。從短期來看，由于投資和信貸政策收緊之后，地方政府的一些投資項(xiàng)目可能難以繼續(xù)融資，從而導(dǎo)致工程爛尾，進(jìn)而也可能造成銀行的壞賬。由于地方政府的負(fù)債規(guī)模不斷膨脹，嚴(yán)重依賴財(cái)政補(bǔ)貼的地方融資平臺(tái)能否真正還本付息，取決于地方財(cái)政收入和土地出讓收入。地方政府負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大以及未來收入的不確定，可能導(dǎo)致地方性金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況惡化，從而放大金融風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到地方政府債務(wù)的實(shí)際規(guī)模，以及融資平臺(tái)的超高負(fù)債率，即使按照銀行未來形成壞賬保守估計(jì)的30%的比例，也足以透支多年來各屆政府費(fèi)了九牛二虎之力好不容易解決的銀行壞賬的制度紅利，抬升金融系統(tǒng)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

3.地方政府融資平臺(tái)包含著深刻的內(nèi)在的道德風(fēng)險(xiǎn)。各個(gè)地方政府背負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的政治壓力，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下，這種政治壓力更加明顯。在現(xiàn)實(shí)情境中，這種壓力意味著地方政府撇開經(jīng)濟(jì)上的成本收益機(jī)制，積極推動(dòng)大工程大項(xiàng)目的進(jìn)行，“鐵公雞”之類的項(xiàng)目往往成為地方政府拉動(dòng)GDP的必選項(xiàng)目。為了融資的需要，設(shè)立相應(yīng)的項(xiàng)目融資平臺(tái)就成為必然，地方政府往往變臉為地方政府無限公司。雖然在法律概念上，地方融資平臺(tái)是一個(gè)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人主體，如果無法償還債務(wù)，也應(yīng)該會(huì)導(dǎo)致破產(chǎn)清償?shù)慕Y(jié)局，但也僅限于此。由于中國是單一制的國家，理論上地方政府并不是一個(gè)獨(dú)立的責(zé)任承擔(dān)主體，因此哪怕地方政府融資平臺(tái)破產(chǎn)，導(dǎo)致給予擔(dān)保或者背書的地方財(cái)政破產(chǎn)，法律上地方政府并不會(huì)被清償，更高級(jí)別的政府或者中央政府將被迫為之埋單。這客觀上鼓勵(lì)了在獲得資本方面的惡性競爭。省級(jí)與省級(jí)之間，縣市與縣市之間，政府官員都希望放開手腳大干一場，這是地方融資平臺(tái)根本性的道德風(fēng)險(xiǎn)。這種道德風(fēng)險(xiǎn)的根源還在于目前地方政府官員和銀行業(yè)績考核機(jī)制只是和表面經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和短期政績相關(guān)聯(lián)，并無法評(píng)估經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)質(zhì)量，也無法評(píng)估經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)代價(jià)。加上商業(yè)銀行的惡性競爭，很多短期借款往往允諾地方政府借新還舊或回收再貸等，而另外大部分政府融資平臺(tái)貸款都以項(xiàng)目貸款名目出現(xiàn)，貸款期往往長達(dá)10年以上，這就使得地方官員或者銀行經(jīng)辦人員有充裕的時(shí)間，或者來掩蓋問題，或者早已離任升遷，不需要真正承擔(dān)經(jīng)濟(jì)決策失誤的后果，導(dǎo)致了部分地方政府還款意識(shí)薄弱和道德風(fēng)險(xiǎn)的滋生。

4.增加宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的負(fù)面影響，主要從兩方面考慮。一是從宏觀政策的角度看，地方政府通過融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。從目前的發(fā)展趨勢看，由于前期已經(jīng)開工的項(xiàng)目仍需較大規(guī)模的信貸資金支持，加之房地產(chǎn)市場升溫，即使不再下達(dá)中央新增投資項(xiàng)目，貸款需求也不會(huì)出現(xiàn)急劇收縮的情況，今后較長一段時(shí)間的貸款增速將保持高位趨緩態(tài)勢。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)入到一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅使得銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低，因?yàn)?009年啟動(dòng)的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不可能在明年或者后年因?yàn)樾刨J緊縮而使其成為“半拉子工程”，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對(duì)的高速增長水平。二是扭曲政府和市場的關(guān)系。地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作都是憑借政府的權(quán)利在獲取壟斷性利潤，政府投融資平臺(tái)的擴(kuò)張必然是對(duì)市場競爭的侵害，對(duì)市場力量的打擊，對(duì)民間投資產(chǎn)生明顯的擠出效應(yīng)。

三、規(guī)范地方政府融資平臺(tái)發(fā)展，防范和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)

2009年下半年以來，國家層面對(duì)于地方政府融資平臺(tái)可能帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)給予了極大關(guān)注。2010年1月19日，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第四次全體會(huì)議上提出，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。”地方政府融資平臺(tái)也進(jìn)一步成為社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。為了規(guī)范地方政府融資平臺(tái)，防范地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和銀行業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)，2010年6月10日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，從如何全面清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)、對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范、加強(qiáng)融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理、堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為等方面做了明確規(guī)定。

規(guī)范本身意味著“并不禁止”，只是更注重其中的風(fēng)險(xiǎn)因素，明晰并調(diào)整其中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。地方融資的過快發(fā)展，特別是在中國存在中央“隱性擔(dān)?！钡牡赖嘛L(fēng)險(xiǎn)、銀行行為并非完全市場化的環(huán)境下，加大對(duì)地方融資平臺(tái)的規(guī)范極其有必要。

1.要適時(shí)重建和改革分稅制，從體制上改變地方財(cái)政積弱狀況。1994年的分稅制改革，統(tǒng)一了稅法，增強(qiáng)了中央的調(diào)控力，意義重大。然而，盡管1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅分享改革，都被認(rèn)為是具有劃時(shí)代意義的，但亦無法掩蓋其先天不足、后天不補(bǔ)。經(jīng)過這十多年的發(fā)展變遷，地方財(cái)政收入在占整體財(cái)政收入中的占比在不斷下降，很多地方實(shí)際上成了“吃飯財(cái)政”，稅收收入僅能維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)支出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面已是捉襟見肘。因?yàn)榈胤秸媾R的財(cái)政問題，從根本上來說是中央與地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)分配上不合理所造成的，即地方政府在財(cái)政收入中只占30%左右，卻不得不負(fù)擔(dān)教育統(tǒng)籌、醫(yī)療保障等60%的公共產(chǎn)品開支。依賴融資平臺(tái)、土地出讓解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉。因此，管控融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)不能僅靠“防”和“堵”，更要注重疏導(dǎo)，著眼于從體制上解決問題。2010年4月1日，財(cái)政部部長謝旭人在《求是》雜志上發(fā)表署名文章表示，堅(jiān)定不移深化財(cái)稅體制改革，研究賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，從而培育地方支柱財(cái)源，盡可能增加地方本級(jí)收入。謝旭人在其文中明確表示，“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”。如果真的啟動(dòng)分稅制改革，賦予地方足夠的稅權(quán)，或?qū)⒊蔀橹袊?jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的一個(gè)重要里程碑。

2.要明確地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營性質(zhì)和功能定位。地方政府要根據(jù)各融資平臺(tái)的經(jīng)營性質(zhì)和功能定位進(jìn)行清理規(guī)范。對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實(shí)還款措施后，對(duì)公司做出妥善處理。對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，應(yīng)依據(jù)《公司法》有關(guān)規(guī)定，通過市場化運(yùn)作，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，地方融資平臺(tái)要明確其與地方政府、中央政府的關(guān)系，切斷市場上普遍認(rèn)為的中央潛在“擔(dān)?！钡目赡苄?，避免產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，避免今后出現(xiàn)“倒逼”貨幣發(fā)行的可能性。

3.要對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行全面摸底，分清類別。要核實(shí)清楚目前究竟有多少地方政府融資平臺(tái)，地方政府融資平臺(tái)究竟有多少債務(wù)，同時(shí)妥善處理地方政府融資平臺(tái)目前的債務(wù)，對(duì)其資本金到位情況、貸款余額數(shù)量、資產(chǎn)質(zhì)量、資金使用情況、償債能力等方面進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)和審計(jì)，并分門別類地提出債務(wù)償還途徑。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》要求地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司的債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，納入此次清理范圍的債務(wù)包括融資平臺(tái)公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后，將其分為三類：一是融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；二是融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；三是融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。根據(jù)分類結(jié)果，負(fù)擔(dān)第一類債務(wù)的融資平臺(tái)公司將于6月10起被取消承擔(dān)融資任務(wù)，負(fù)有其他兩種債務(wù)的融資平臺(tái)公司，國務(wù)院要求其充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作。今后，還應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府負(fù)債行為的透明度，及時(shí)、詳細(xì)公布地方政府的各類融資平臺(tái)合并報(bào)表，提高信息的透明度，加強(qiáng)監(jiān)督。

4.建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺(tái)的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都有必要要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保承諾行為。嘗試探索將政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表納入政府的統(tǒng)一管理，編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表來綜合反映、評(píng)估其運(yùn)行情況?？茖W(xué)地綜合運(yùn)用債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額與GDP的比率）、債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)增加額與總支出的比率）、償債率（當(dāng)年債務(wù)償還率與當(dāng)年可支配收入的比率）等指標(biāo)，從政府應(yīng)債能力、政府支出與融資平臺(tái)債務(wù)的依存度、融資平臺(tái)償債支出與財(cái)政支出的承受范圍來具體衡量和評(píng)判各級(jí)地方財(cái)政融資平臺(tái)形成債務(wù)的支付能力。同時(shí)在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，否則一個(gè)軟的預(yù)算約束加上一個(gè)寬松的信貸投放環(huán)境，必然會(huì)鼓勵(lì)一些缺乏自我約束能力的地方政府對(duì)信貸資金的低效率濫用。

5.借鑒國外債券經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)地方債務(wù)透明化。從國外市場經(jīng)驗(yàn)來看，美國、日本、英國等成熟市場經(jīng)濟(jì)體的地方債務(wù)中，債券融資比例均遠(yuǎn)高于銀行信貸。在目前我國各地方政府隱性負(fù)債已成為普遍行為的情況下，降低銀行信貸比例，發(fā)展更為透明的債券融資，不僅有利于地方債務(wù)的透明化，減少中央和地方政府的信息不對(duì)稱；而且能有效降低地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，促進(jìn)融資渠道的多元化，減輕目前融資結(jié)構(gòu)給銀行體系帶來的巨大壓力。

6.培育更多的新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)來化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在如今宏觀調(diào)控的大背景下，地方政府應(yīng)該把主要精力放在加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變上，從體制入手，從根本上解決目前財(cái)政收入來源相對(duì)單一現(xiàn)狀。在資金和政策上重點(diǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、高科技企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)實(shí)行有力度的傾斜，從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)上尋找和培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，擴(kuò)大和增加財(cái)政收入來源，真正提高地方政府的償還能力。

總之，監(jiān)管部門在控制地方債務(wù)總額的前提下，應(yīng)抑制過快增加、風(fēng)險(xiǎn)較大的銀行信貸，繼續(xù)完善發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)可控、市場化的債券融資市場，要從機(jī)制和體制上增加地方政府的財(cái)政收入，拓寬地方政府的融資渠道，以構(gòu)建地方政府的“陽光融資”機(jī)制，提高財(cái)政資金帶動(dòng)社會(huì)資金的效能和資金配置效率，形成一種長期的、規(guī)范化的融資體系。

〔1〕 馮俏彬.再認(rèn)識(shí)我國地方政府投融資平臺(tái)公司的巨額負(fù)債[J].西部論叢，2010（3）.

〔2〕 溫克堅(jiān).地方政府融資平臺(tái)的道德風(fēng)險(xiǎn)[N].南方都市報(bào)，2010年5月22日.

〔3〕 陶峰.關(guān)注政府融資平臺(tái)的隱性風(fēng)險(xiǎn)[N].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)（濟(jì)南），2010年6月30日.

〔4〕 秦德安，田靖宇.地方政府融資平臺(tái)研究綜述[J].地方財(cái)政研究，2010（4）.

〔5〕 巴曙松.地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[J].西部金融，2009（9）.

〔6〕 朱小黃.如何管控政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)？[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2010年4月21日.

〔7〕 李俠.地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)成因與規(guī)范建設(shè)[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2010（2）.

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1672-9544（2010）11-0038-06

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