邵祥東

（沈陽市福利彩票發(fā)行中心，遼寧 110021）

我國福彩公益金財政管理的歷史演變和政策選擇

邵祥東

（沈陽市福利彩票發(fā)行中心，遼寧 110021）

從1998年福利彩票公益金財政管理體制初次確立到2008年福彩公益金納入政府性基金預算管理體系，我國福彩公益金財政管理體制歷經(jīng)了體制過渡、預算外管理體制深化和預算內(nèi)管理三個階段。不同階段的公益金籌集、分配使用和公益項目管理皆存在差異。本文在分析政策實踐基礎上，歸納公益金財政管理過程中存在的問題并提出政策思路。

福利彩票 公益金 體制演變 財政管理

根據(jù)財政部2007年11月25日下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<彩票公益金管理辦法>的通知》（財綜[2007]83號）第二條解釋，公益金是從彩票發(fā)行收入中按規(guī)定比例提取的，專項用于社會公益事業(yè)的資金。它是福利彩票資金中扣除返獎獎金和發(fā)行費以后的余額。目前，福彩公益金主要分為中央留成公益金和地方留成公益金兩個部分。近年來福彩公益金規(guī)模不斷增加，作用日益顯著，對其管理也提出更高的要求。

一、福彩公益金財政管理的歷史演變

自1987年我國首套社會福利有獎募捐券在石家莊試點發(fā)行以來，我國福彩公益金（1998年之前被稱為社會福利資金）先后經(jīng)歷了民政部門主導的“部門型”管理體制和中國人民銀行監(jiān)管的“金融型”管理體制。隨著實踐經(jīng)驗的累積，認識的深化，客觀上要求從國家管理層面構(gòu)建科學、統(tǒng)一、健全的管理體制，這為福彩公益金財政管理體制形成提供了政策背景。

（一）過渡階段（1998年-1999年）

我國福彩公益金財政管理體制誕生于1998年，在2000年以前屬于管理體制過渡階段。這種過渡性主要表現(xiàn)在三個方面：一是對財政部門對福彩社會基金管理政策的制定具有過渡性。1998年10月5日財政部首次發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈社會福利基金使用管理暫行辦法〉的通知》，《暫行辦法》由財政部和民政部共同研究制定，財政部只是參與型、過渡型，而非完全主導型。二是福彩社會基金管理職能具有過渡性。1998年10月5日到1999年末，財政部雖介入福利基金管理，但此時的福彩行業(yè)主管機關(guān)仍是中國人民銀行，財政部門并沒有成為福彩行業(yè)及公益金管理主管機關(guān)。直到1999年7月份才在國務院授權(quán)下承接了中國人民銀行移交的監(jiān)管職能，至此福彩社會基金過渡到財政部監(jiān)管階段。三是福彩社會基金管理辦法具有過渡性。1998年財政部會同民政部聯(lián)合發(fā)布的《暫行辦法》將社會福利基金納入預算外資金財政專戶管理，實行收支兩條線。規(guī)定各級民政部門經(jīng)同級財政部門批準后在指定銀行開設預算外資金收入過渡賬戶，在一個月內(nèi)將社會福利基金從結(jié)算賬戶轉(zhuǎn)入本級預算外資金收入過渡賬戶，之后將收入過渡戶中的社會福利基金繳入同級財政專戶。明確了彩票銷售獎池中的棄獎收入、社會福利基金的銀行存款利息屬于社會福利基金，應直接轉(zhuǎn)入本級預算外資金收入過渡賬戶，不參與分成與上繳。

（二）預算外管理體制深化階段（2000年-2007年）

2001年1月1日到2007年底，財政部門陸續(xù)出臺了一系列規(guī)章制度，健全了福彩公益金管理體制。2001年-2003年間對部分地區(qū)民政部門違規(guī)使用公益金興建樓堂館所等現(xiàn)象進行了治理整頓，有效遏制了福彩公益金濫用現(xiàn)象。與過渡階段相比，這一階段的監(jiān)管范圍逐步擴大，監(jiān)管力度進一步加大。

1.規(guī)范公益金管理財經(jīng)紀律，嚴肅治理整頓公益金違規(guī)使用問題。2000年-2001年間部分地區(qū)違反國務院和財政部規(guī)定，對公益金收取調(diào)節(jié)費，擅自改變公益金用途，將公益金用于平衡一般財政預算等。這些行為嚴重干擾了公益金監(jiān)督和管理，擾亂了彩票市場正常分配秩序。2002年2月9日，財政部發(fā)布了《關(guān)于制止對納入財政專戶管理的彩票資金征收調(diào)節(jié)費的通知》，嚴厲糾正了一些地方政府以政府調(diào)解基金、山區(qū)發(fā)展基金、城市住房基金、省長基金等各種名目，對納入財政專戶管理的公益金征收調(diào)解費的違規(guī)做法。通過規(guī)范公益金歸集和分配制度、公益金預算管理制度和公益金管理收費問題，有效維護了公益金管理制度嚴肅性，促進彩票事業(yè)健康發(fā)展。

2.確立福彩公益金國家管理體制。2000年以后福彩公益金由部門管理型轉(zhuǎn)為國家管理型。財政部在國務院研究決定指示下，不斷完善公益金分配政策，將部門管理體制調(diào)整為中央與地方按比例分配，初步形成了公益金與彩票市場良性互動的發(fā)展機制。同時堅持民權(quán)為本的指導思想，提高公益金提取和支出比例。2001年10月，國務院下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》，財政部嚴格按照通知指示精神，以“降低發(fā)行費用，增加彩票公益金”為原則調(diào)整了公益金提取比例，確定了從2002年1月1日起公益金提取比例不得低于35%，為公益金規(guī)模穩(wěn)步擴大奠定了基礎性條件。

3.健全了福彩公益金使用管理制度，公益金資助覆蓋范圍進一步擴大。福彩公益金從專項用于民政福利逐步拓展到紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、城市醫(yī)療救助、農(nóng)村醫(yī)療救助和全國社會保障基金等領(lǐng)域，對社會公益事業(yè)發(fā)展的促進作用逐漸增大。

（三）預算內(nèi)管理階段（2008年至今）

2008年1月1日起，福彩公益金被納入政府性基金管理體制，實行項目管理制。這一時期，社會各界對公益金的使用透明度極為關(guān)注。財政部門也進一步加大了公益金使用情況監(jiān)督力度，強化了公益金項目預算管理。同時，和審計部門密切合作，把好公益金使用關(guān)，健全監(jiān)管體制。

1.建立福彩公益金財政預算內(nèi)管理體制。1998年-2008年福彩公益金被納入預算外管理。這種體制存在重征收輕支出監(jiān)管的問題，管理體制并不完善。2007年11月25日財政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<彩票公益金管理辦法>的通知》，將福彩公益金按政府性基金管理辦法納入預算，實行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，不得用于平衡一般預算。公益金被納入財政預算內(nèi)管理后，收入全額上繳國庫，先收后支，統(tǒng)一管理。此后每年公益金的收入、各項目支出都有預算，公益金支出項目執(zhí)行情況、最終效果等都將有據(jù)可查。

2.健全了與審計部門聯(lián)合監(jiān)管制度。2008年國家審計署發(fā)布2008年1號公告，例行公告了2006年度福彩公益金財政收支審計中出現(xiàn)的問題及處理結(jié)果，指出福彩公益金一直未納入預算內(nèi)管理。對此，財政部高度重視，從2008年1月1日起將福彩公益金納入政府性基金預算，按項目進行管理，專項用于國家規(guī)定的社會公益事業(yè)。正是由于審計部門的監(jiān)督，福彩公益金預算內(nèi)財政管理體制才得以快速建立。

3.建立福彩公益金分配使用情況信息公告制度。長期以來，相關(guān)財政法規(guī)僅規(guī)定了福彩發(fā)行資金構(gòu)成比例，公益金如何使用沒有任何法律依據(jù)，資金使用透明度不高。2009年7月1日以后，財政部門嚴格按照國務院制定實施的《彩票管理條例》，建立了福彩公益金使用情況信息公告制度。各級財政、民政部門及公益金使用單位在每年都要發(fā)布上一年公益金使用情況，接受社會監(jiān)督，增強了公益金使用透明度，充分體現(xiàn)“公信、公開、公平、公正”的發(fā)行原則。

二、福彩公益金財政管理的政策實踐

1998年財政部正式承接監(jiān)管職能以后，公益金財政管理體制歷經(jīng)了三個階段。盡管每個階段政策思路存在差異，但都一直堅持“集中籌集、專項使用”管理原則，為各級、各地及各項社會公益事業(yè)與福利事業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻。在公益金管理體制發(fā)展進程中，福彩公益金的籌集、分配使用和公益項目管理中出現(xiàn)了許多問題，政策思路和政策選擇在試錯中不斷調(diào)整完善。

（一）福彩公益金籌集管理政策

福彩公益金籌集管理是指按多大比例提取公益金及提取的公益金歸集于哪個部門管理。在1998年財政部正式承接福彩公益金管理以前，福利金提取比例由各地區(qū)自行決定。1987年國家批準民政部在河北等十個省市試點發(fā)行社會福利有獎募捐券，發(fā)行部門、公益金提取比例、歸集部門由各地人民政府自行確定。當時的政策選擇是各地社會福利有獎募捐部門負責獎券發(fā)行和公益金歸集管理。由于國家發(fā)行獎券的初始動因是籌集社會閑散資金，補充捉襟見肘的社會福利事業(yè)建設資金。所以，這一時期的福利彩票社會資金提取比例較高。1987年6月3日民政部出臺了《發(fā)行社會福利有獎募捐券試行辦法》，將福利金占彩票銷售收入的比例確定為50%。1988年國家發(fā)行即開型福利彩票，提取比例定為45%，1989年降為40%。1990年4月中募委下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整即開型社會福利獎券資金分配比例，統(tǒng)一全國結(jié)算辦法的通知》，將面值為1元和2元獎券的福利金提取比例統(tǒng)一下調(diào)為30%。1994年12月2日民政部出臺的《中國福利彩票管理辦法》，將公益金提取比例上限定為30%。2001年財政部按照國務院下發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》，將公益金提取比例從30%調(diào)整為35%。目前，經(jīng)財政部批準的具體游戲的公益金提取比例略有區(qū)別，但總體以35%為主。

福彩公益金提取比例之所以出現(xiàn)與時俱進的政策調(diào)整主要基于如下四點考慮：一是不斷增強福彩娛樂性，擴大彩民群體；二是國民經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展，財政收入快速增加，財政轉(zhuǎn)移支付的社會福利事業(yè)建設資金逐漸充裕，國家根據(jù)實際情況適度下調(diào)公益金提取比例；三是籌集管理體制逐步與國際慣例接軌。按照國際經(jīng)驗看，多數(shù)國家和地區(qū)公益金提取比例確定在30%-45%之間，尤其以33%-38%之間更為普遍。我國公益金提取比例從最初50%逐步降到30%，最終確定到35%水平上，符合國際通行標準。四是公益金項目收入基數(shù)逐步擴大。如1994年-1999年間國家擴大了福彩公益金項目，除原有的發(fā)行彩票凈收入項目外，增設了不設獎池的棄獎收入及存款利息等收入項目，相應的調(diào)整了公益金提取比例，規(guī)定公益金提取比例不得低于30%。

如果從1987年開始計算，我國福彩公益金歸集管理部門共歷經(jīng)三個階段，每個階段的歸集管理部門不同。2000年以后由財政部統(tǒng)一歸集管理。但在此前的1987年-1993年公益金由各地民政部門負責歸集管理，具體承接部門是民政部門下設的有獎募捐委員會辦公室，實行專戶存儲、?？顚Ｓ?。1994年-1999年公益金統(tǒng)一由民政部歸集管理。

（二）福彩公益金分配使用政策

福彩公益金使用管理主要包含三方面內(nèi)容：公益金使用分配比例、使用領(lǐng)域和公益金使用項目管理。1987年-1993年間福彩公益金的分配比例是：中央與地方3∶7分成，省級和地市級、地市級與縣區(qū)都按2∶8分成。這一階段公益金主要用于各地社會福利事業(yè)，用途比較單一。1994年-1999年公益金分配體制仍然實行分級管理，但比例調(diào)整為民政部占5%，省地市民政部門占5%，縣級民政部門占5%。1998年財政部管理公益金后，公益金收入按月繳存財政專戶，支出由同級財政部門從財政專戶中撥付，這進一步規(guī)范了中央和地方各級留成比例，實行收支兩條線管理。但由于公益金使用范圍依舊狹窄，公益金安排使用由民政部門一家自行決定，部門色彩濃郁，透明度不高，各種違紀現(xiàn)象比較普遍，影響了公益金使用效率。2001年國家把公益金的使用范圍擴大到社會保障和教育領(lǐng)域。2006年3月29日財政部下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》，對公益金分成比例作出調(diào)整，由財政部會同民政部確定公益金基數(shù)，基數(shù)以內(nèi)的公益金，由民政部門繼續(xù)按規(guī)定的范圍使用；超過基數(shù)的公益金，20%由民政部門分配使用，80%上交財政部，納入全國社會保障基金，統(tǒng)一管理和使用。調(diào)整后，公益金在中央與地方之間，按50：50比例分配。中央集中的公益金在社會保障基金、專項公益金、民政部之間，按60%、30%、5%比例分配。地方留成的公益金，堅持按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級人民政府財政部門商民政部門研究確定分配原則。這些管理體制的轉(zhuǎn)變強化了國家彩票色彩，淡化了部門色彩，在控制發(fā)行成本的基礎上提高公益金提取比例，公益金使用范圍進一步擴大。

（三）公益金項目管理政策

長期以來，福彩公益金一直嚴格按照“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”的福彩發(fā)行宗旨資助社會福利公益項目。23年間興建了許多社會福利和社會公益項目，其貢獻有目共睹。如藍天計劃、星光計劃、福彩助學子計劃、明天計劃、霞光計劃、社區(qū)服務設施建設項目和流浪未成年人救助保護體系建設規(guī)劃等。2007年僅中央專項公益金支出（含體彩部分）就達到41億元。其中，資助2008年北京奧運會17億元、紅十字事業(yè)2.7億元、殘疾人事業(yè)5億元、農(nóng)村醫(yī)療救助0.8億元、教育助學0.3億元。2008年中央專項彩票公益金安排支出58億元。其中，資助抗震救災20億元、農(nóng)村醫(yī)療救助10億元、城市醫(yī)療救助6億元、教育助學6億元、青少年學生校外活動場所建設3.2億元、2008年北京奧運會6.5億元、殘疾人事業(yè)3.6億元、紅十字事業(yè)1.6億元、扶貧1.7億元。評估23年的公益金資助項目可以觀察到，公益金資助項目管理已經(jīng)步入規(guī)范化運行軌道，公益項目的社會知名度提高，品牌效應逐漸顯現(xiàn)。

三、福彩公益金管理現(xiàn)存問題及政策思路

目前，我國福彩公益金管理實踐中仍存在一些問題。福彩公益金雖被納入預算內(nèi)管理，但由于約束性較弱，各地仍不同程度地存在推遲上繳甚至擠占挪用、截留彩票公益金現(xiàn)象，影響了財政部門統(tǒng)一調(diào)配。個別地區(qū)還將公益金用于非公益性行業(yè)和項目，滋生了不少腐敗問題，這些問題仍亟待解決。

1.公益金使用公告管理缺乏規(guī)范。從1994年到2009年，國務院、財政部和民政部出臺多項制度要求中央部本級、各地區(qū)公益金監(jiān)管部門。使用單位建立福利金使用公告制度，但執(zhí)行效果一般。總結(jié)而言，存在問題主要有三個：一是財政部和民政部已執(zhí)行公益金使用情況公告制度，但地方財政、民政部門卻沒有全部執(zhí)行，公益金使用單位也很少發(fā)布公益金使用公告。二是公告時間模糊，應執(zhí)行公告制度的相關(guān)部門拖延公告日期或取消公告。2007年財政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<彩票公益金管理辦法>的通知》，規(guī)定財政部本級于每年8月底前向社會公告上一年度全國公益金的籌集、分配和使用情況，省級財政部門應于每年6月底前，向社會公告上一年度本行政區(qū)域內(nèi)公益金的籌集、分配和使用情況。但各地區(qū)經(jīng)常不按規(guī)定公布使用信息。即使在2009年7月1日《彩票管理條例》實施后，許多地區(qū)財政部門仍以沒有具體時間表為由，借機推延發(fā)布時間，甚至最終取消公告。2009年實行的《彩票管理條例》也沒有規(guī)定公告的時間段和截止日期。三是各地區(qū)公益金監(jiān)管部門和使用單位發(fā)布的公告內(nèi)容、標準不統(tǒng)一，許多省市的公益金使用信息缺失，發(fā)布數(shù)據(jù)普遍空泛、不細致，或只以簡單幾個大數(shù)據(jù)描述，極少有地方將“詳情”列出，公告管理秩序有些混亂。

為此，應堅持如下政策思路。一是財政部應切實發(fā)揮公益金監(jiān)管職能，建議在《彩票管理條例細則》中統(tǒng)一規(guī)定各地區(qū)公告發(fā)布時間段與截止日期、內(nèi)容框架、公告格式及發(fā)布方式。二是健全省級、地市級、縣級三級財政、民政及公益金使用單位公告制度，特別是要強化公益金使用單位的公告發(fā)布制度建設。四是采取多媒體聯(lián)合發(fā)布方式，特別是強化互聯(lián)網(wǎng)公告方式，形成立體化公告體系。

2.福彩公益金財政監(jiān)管體系尚未真正建立。財政部雖是福彩公益金管理機關(guān)，但是公益金的歸集、分配及在社會保障、教育、醫(yī)療等各專項資金方面的分配比例都由國務院討論決定，財政部只是按照程序執(zhí)行相關(guān)手續(xù)，沒有最終的決定權(quán)。另外，財政部門自我約束力不夠，將福彩公益金視為財政收入，存在挪用公益金情況，民政部門也存在類似問題。審計部門雖然參與了公益金監(jiān)管，但監(jiān)管效果常因人情因素而大打折扣。

為此，應堅持如下政策思路：一是國務院應適當放權(quán)，增強財政部門的監(jiān)管職能。二是各地財政部門要嚴格按照國家規(guī)定的公益金提取比例籌集公益金，并及時足額將公益金上繳財政專戶，杜絕拖欠和截留。三是強化專項預算管理，按照國務院確定的分配政策及有關(guān)管理制度分配彩票公益金，杜絕將公益金用于平衡預算。四是財政部門要加強自我監(jiān)督檢查，切實將公益金用于規(guī)定的社會公益事業(yè)，杜絕擠占和挪用，提高彩票公益金使用效益。

3.福彩公益金財政管理制度缺乏法律支持。現(xiàn)行的公益金管理制度多是國務院、財政部門、民政部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章（如文件、通知、辦法、意見和條例），效力等級不如法律。即使是《彩票管理條例》也遭到質(zhì)疑，如《彩票管理條例》規(guī)定公安部門有打擊非法彩票職責，但公安部門卻沒有舉報專項獎金，即將出臺的《條例細則》規(guī)定這部分資金由財政部門從福彩公益金或發(fā)行經(jīng)費中劃撥，但《細則》仍是行政性規(guī)章制度，不是法律，依舊缺乏法律支持。

為此，應堅持以立法促進公益金管理制度健全的政策思路，由國務院敦請并配合國家立法機關(guān)部門加快制定《彩票法》，使公益金籌集、分配和使用管理切實有法律可依。

4.公益金項目管理存在問題。主要表現(xiàn)在四個方面：一是部分地區(qū)熱衷于搞形象工程和政績項目，隨意使用公益金，忽視了對最需要資金支持項目的投入。二是公益金使用重心有所偏離。大量的公益金都投入到福利設施基礎設施建設中，但是對福利設施維持缺乏持續(xù)投入。三是公益金使用缺乏法律監(jiān)督和社會化監(jiān)督。四是公益金使用項目評估機制不健全。國家層面的公益金資助項目評估機制比較健全，基本能按照“公益事業(yè)單位和部門提出具體項目→立項分析→專家評估→匯總→報國務院批準”的法定程序，但地方層面的公益金資助項目評估機制仍未建立起來。

為此，應堅持如下政策思路：一是加強宣傳教育，強化公益金使用應堅持公益宗旨的意識，杜絕民政部門存在的公益金是自己系統(tǒng)籌集的，應該為本部門辦點事的錯誤認識。二是統(tǒng)籌規(guī)劃公益金項目資助體系，優(yōu)化選擇公益金資助項目，科學設計資助比例。三是健全公益金資助項目評估體系，引入項目資助聽證會制度，強化社會監(jiān)督機制建設。四是財政部門要切實履行國家對公益金分配使用的監(jiān)管職能。在公益金的使用上做到項目管理和資金管理相分離，公益金使用過程的公開化、透明化、規(guī)范化，從根本上杜絕違紀問題的發(fā)生。

〔1〕 福建省財政廳綜合處.2003.我國彩票公益金管理模式實證分析.國家財政部網(wǎng)站.

〔2〕 盧志凱.2006.我國彩票公益金管理存在的問題及對策分析.吉林大學碩士學位論文：10-13.

〔3〕 朱新力，唐明良.2006.政府對彩票業(yè)的法律規(guī)制——問題、成因及和諧社會理念下的制度面應對.浙江大學學報（人文社會科學版），（3）：139-148.

〔4〕 張曉紅.2007.我國彩票公益金管理的財政視角分析.地方財政研究，（10）：43-49.

F810.45

A

1672-9544（2010）12-0070-05

【責任編輯 錢蓮琳】