俞 花

（青海大學(xué)成人教育學(xué)院，西寧 810016）

青海省財(cái)政支持藏區(qū)建設(shè)現(xiàn)存問題及對策

俞 花

（青海大學(xué)成人教育學(xué)院，西寧 810016）

青海是我國的“江河源頭”，戰(zhàn)略意義重大。受自然地理?xiàng)l件等因素影響，青海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后。青海財(cái)政在支持青海藏區(qū)建設(shè)中采取了積極的措施，但仍存在諸多問題，財(cái)政收入增長緩慢，財(cái)政支出成本過高，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力巨大。本文結(jié)合青海藏區(qū)的實(shí)際情況，提出了有針對的政策建議。

青海藏區(qū) 公共財(cái)政 政策選擇

青海藏區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，對于支援西藏建設(shè)，鞏固西南邊防，保衛(wèi)祖國安全，發(fā)揮著其他地方無可替代的作用。如何立足青海省財(cái)政實(shí)際，提高財(cái)政支持藏區(qū)建設(shè)的整體水平，是值得思索和探討的問題。

一、青海藏區(qū)概況

青海省位于中國西部的青藏高原，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽(yù)為“江河源頭”、“中華水塔”。境內(nèi)有全國最大的內(nèi)陸咸水湖──青海湖，青海省因此而得名。全省面積72.23萬平方公里，東西長1200多公里，南北寬800多公里，轄6州、1地、1市、51個(gè)縣級行政單位，總?cè)丝跒?57.3萬。

青海藏區(qū)包括海北、黃南、海南、果洛、玉樹5個(gè)藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州6個(gè)州，占全國除西藏以外10個(gè)藏族自治州的60%。藏區(qū)面積69.7萬平方公里，占全省總面積的96.5%。共轄33個(gè)縣（市、行委）、243個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1722個(gè)行政村。總?cè)丝?77.1萬人，其中藏族人口91.8萬人。從全國來看，這6個(gè)州是僅次于西藏的藏族聚居區(qū)。在全國藏區(qū)總面積中，西藏占55.7%，青海藏區(qū)占31.7%；在全國藏區(qū)總?cè)丝谥?，西藏?4.5%，青海藏區(qū)占23%；在全國藏區(qū)的藏族人口中，西藏占49.3%，青海藏區(qū)占16.9%。

青海藏區(qū)是長江、黃河的發(fā)源地，境內(nèi)河流眾多，水量充沛，落差集中，素有“江河源”之稱。青海藏區(qū)地域廣，人口密度僅為每平方公里不足3人，海拔均在3000米以上，其中玉樹、果洛兩州所屬縣海拔多在4000米以上，氣候條件惡劣，空氣稀薄，干燥寒冷，風(fēng)沙多。建國前，藏區(qū)仍處于自然游牧狀態(tài)。建國60年來，雖然取得了長足的發(fā)展，但是受自然條件影響，目前，除海西州外，其他各州基本沒有一、二、三產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)生產(chǎn)總值主要來自于政府投資的社會(huì)公共事業(yè)。

二、青海省財(cái)政支持藏區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀

青海省財(cái)政對藏區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助由2006年的9.7億元增加到2009年的19億元，增長95.9%，年均增長25.1%。青海藏區(qū)總財(cái)力由2006年的59億元增加到2009年的136.7億元，增長131.7%，年均增長32.3%。2007年-2009三年間，用于藏區(qū)六州以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)方面的資金總量達(dá)101億元，年均增長47.3%；用于藏區(qū)六州的各類社會(huì)保障支出達(dá)16.56億元，其中，社會(huì)保障類補(bǔ)助支出5.35億元，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已廣泛覆蓋到城鎮(zhèn)各類企業(yè)單位、個(gè)體工商戶及自由職業(yè)者；用于優(yōu)撫和社會(huì)福利救濟(jì)的支出11.21億元，支持完善社會(huì)救助體系，深入推進(jìn)救災(zāi)救濟(jì)和農(nóng)村牧區(qū)特困群眾生活及醫(yī)療救助工作，對農(nóng)牧區(qū)居民實(shí)施最低生活保障制度，納入農(nóng)牧區(qū)居民最低生活保障范圍的人數(shù)達(dá)到15.22萬人，并提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，特別是把符合條件的貧困僧人也納入了低保范圍；對州縣公共衛(wèi)生建設(shè)項(xiàng)目的投入，投入資金5.9億元，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立和完善城鄉(xiāng)疾病預(yù)防控制體系和醫(yī)療救治體系，重點(diǎn)支持縣級醫(yī)院救治、農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生人員培訓(xùn)及管理等能力建設(shè)，建立健全農(nóng)牧區(qū)村級衛(wèi)生室運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制，為青南三州偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院配備流動(dòng)衛(wèi)生服務(wù)車161輛，有效緩解了農(nóng)牧民群眾“看病難、看病貴”的問題；投入藏區(qū)六州農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)資金21.14億元，著力提升農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)整體水平；投入37.94億元，在繼續(xù)支持實(shí)施退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)等生態(tài)保護(hù)工程的同時(shí)，全力支持三江源、青海湖流域和青海湖流域周邊地區(qū)三大生態(tài)保護(hù)工程順利實(shí)施；安排資金2.15億元支持?jǐn)U大藏語電視節(jié)目的覆蓋面，實(shí)施了文化信息資源共享工程和民族語影視譯制工程，實(shí)施廣播電視“村村通”、農(nóng)村電影放映和文化進(jìn)村入戶、農(nóng)（牧）家書屋等工程。近幾年安排資金1635萬元，支持打造大型音樂歌舞、民族歌舞劇等，促進(jìn)文化體育事業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

改善藏區(qū)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施和辦公條件，2006年完成藏區(qū)91個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個(gè)縣級政權(quán)機(jī)構(gòu)危房改造；2007年以來共安排資金19.15億元，支持實(shí)施了整村推進(jìn)、異地扶貧和游牧民定居等工程；投入資金19.8億元，落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，重點(diǎn)支持實(shí)施了“兩基”攻堅(jiān)、寄宿制學(xué)校建設(shè)、中小學(xué)危房改造、教育布局調(diào)整、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育等工程，建立健全困難家庭學(xué)生助學(xué)補(bǔ)助體系，提高農(nóng)牧區(qū)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障水平，有力地促進(jìn)了教育均衡發(fā)展。2009年，安排三江源等國家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助7.34億元；投入資金8581萬元建立了三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持資金，向困難群眾發(fā)放生活困難補(bǔ)助，并大幅提高了燃料費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2010年初，籌措資金1000萬元，啟動(dòng)了設(shè)立中國三江源生態(tài)保護(hù)發(fā)展基金會(huì)相關(guān)工作，為實(shí)施三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

三、青海省財(cái)政支持藏區(qū)建設(shè)存在的問題

1.地方財(cái)政收入增長緩慢。青海藏區(qū)6州中，除海西州因海拔相對較低，資源相對富集，近年來陸續(xù)有外來投資進(jìn)入從事資源開發(fā)，財(cái)力相對較好外，其余各州因承擔(dān)著長江、黃河、瀾滄江等源頭的生態(tài)保護(hù)任務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏條件，財(cái)政收入規(guī)模小，加之自然環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，缺少資金投入，藏區(qū)財(cái)政收入增長乏力。

2.社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展明顯滯后。一方面，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)市場化程度很低，社會(huì)服務(wù)完全依靠政府提供。一些在內(nèi)地已經(jīng)逐步市場化的衛(wèi)生、文化、城市公用等社會(huì)服務(wù)事業(yè)，仍全部由財(cái)政保障工資及日常經(jīng)費(fèi)，無法通過市場化運(yùn)作取得收入。另一方面，金融資本和民營資本規(guī)模小，融資渠道主要依靠政府投資，政府財(cái)政成為社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)投入的唯一來源，社會(huì)事業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活需要。

3.客觀的自然條件導(dǎo)致財(cái)政支出成本高。青海藏區(qū)氣候條件和自然環(huán)境與西藏基本相似，部分地區(qū)因緯度較高甚至比西藏的氣候條件還要惡劣。在這些地區(qū)，人類生存、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面臨著與內(nèi)地截然不同的公共服務(wù)需求。如地方病防治任務(wù)重，疾病多，職工醫(yī)療費(fèi)用高；特殊的地理、氣候條件，導(dǎo)致較高的房屋修建費(fèi)用和巨額的取暖費(fèi)用；地廣人稀，政府行政管理難度大、成本高；嚴(yán)酷的生存條件，形成離退休經(jīng)費(fèi)方面的特殊開支等。

4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力很大。為了保護(hù)和恢復(fù)源頭區(qū)的生態(tài)環(huán)境，國家已正式啟動(dòng)了《青海省三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》建設(shè)工程。隨著該工程的實(shí)施，三江源地區(qū)各級政府的職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路將作大的調(diào)整。同時(shí)，為了配合生態(tài)保護(hù)工程的實(shí)施，各級財(cái)政在保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、生態(tài)移民的安置和技能培訓(xùn)、移民社區(qū)建設(shè)和服務(wù)、環(huán)境保護(hù)與監(jiān)測等方面開支很大。

5.維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)繁重。青海藏區(qū)是國外敵對勢力和達(dá)賴集團(tuán)進(jìn)行分裂滲透破壞活動(dòng)的重點(diǎn)地區(qū)，保持青海藏區(qū)的穩(wěn)定，對支持西藏的反分裂斗爭具有重要作用；青海藏區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，對于支援西藏建設(shè)，鞏固西南邊防，保衛(wèi)祖國安全，發(fā)揮著其他地方無可替代的作用。同時(shí)，社會(huì)治安形勢仍然嚴(yán)峻，需要投入更多的財(cái)政資金來保障社會(huì)穩(wěn)定。

四、青海省財(cái)政支持藏區(qū)建設(shè)的政策建議

1.建立藏區(qū)投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，逐年增加預(yù)算支出安排。通過加大對下級轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)基層財(cái)力和各地自主解決藏區(qū)建設(shè)方面問題的能力；并通過運(yùn)用補(bǔ)貼、貼息、稅收優(yōu)惠等手段，發(fā)揮財(cái)政資金的主導(dǎo)作用，建立起財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合等多元化投入機(jī)制。

2.突出財(cái)政支持的重點(diǎn)。圍繞藏區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和改善干部職工待遇等青海省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)方面，提出切實(shí)可行的項(xiàng)目；圍繞建立和實(shí)施三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、進(jìn)一步加大對青海省均衡性轉(zhuǎn)移支付力度、統(tǒng)籌藏區(qū)政策支持藏區(qū)發(fā)展，繼續(xù)做好與財(cái)政部的對接和跟蹤落實(shí)，強(qiáng)化與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。

3.增加投入，加快發(fā)展藏區(qū)經(jīng)濟(jì)。在積極爭取中央支持的同時(shí)，按照“四個(gè)發(fā)展”和“四區(qū)兩帶一線”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要的要求，一如既往地加大對藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度，不斷增強(qiáng)藏區(qū)自我發(fā)展的能力，促進(jìn)藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展。特別是要圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，研究建立科學(xué)合理的推進(jìn)機(jī)制，在努力增加政府公共投入的同時(shí)，要支持加強(qiáng)藏區(qū)基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)管理，完善維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)保障長效機(jī)制；完善轉(zhuǎn)移支付制度，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，加強(qiáng)基層財(cái)政管理，著力提高藏區(qū)財(cái)政資金的安全性和有效性。

4.發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。善于運(yùn)用財(cái)政政策，積極探索利用補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、稅收優(yōu)惠等手段，鼓勵(lì)和引導(dǎo)多方把資金投入藏區(qū)，培育多元化投資渠道，實(shí)現(xiàn)藏區(qū)投資主體多元化。

5.加強(qiáng)監(jiān)管，確保財(cái)政支持藏區(qū)建設(shè)資金有效運(yùn)行。制定和完善藏區(qū)建設(shè)資金管理各項(xiàng)制度，做到有章可循；落實(shí)好藏區(qū)建設(shè)資金的公示制、專家評審、民主決策、招投標(biāo)等；強(qiáng)化藏區(qū)建設(shè)資金使用過程的監(jiān)督檢查；建立藏區(qū)建設(shè)資金績效考核機(jī)制；加強(qiáng)藏區(qū)建設(shè)資金運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。

〔1〕 李萍，許宏才，蔡強(qiáng)，等.關(guān)于青海省藏區(qū)財(cái)政狀況的調(diào)研報(bào)告.中華人民共和國財(cái)政部，2008年6月20日.

〔2〕 彭措澤仁.試論用經(jīng)濟(jì)方略治理青海藏區(qū).中國藏學(xué)，2009年第5期.

〔3〕 青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有目共睹.青海日報(bào)，2010年7月6日.

F812.45

A

1672-9544（2010）12-0060-02

【責(zé)任編輯 王東偉】