呂珊珊

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

諾思悖論與軟政權(quán)淺議

呂珊珊

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

諾思將國(guó)家與政府的概念混為一談，提出了著名的諾思悖論。該理論實(shí)質(zhì)上揭示了政府作為國(guó)家的代理理機(jī)構(gòu)所具有的雙重目標(biāo)，及其對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響。本文通過(guò)分析指出，軟政權(quán)是導(dǎo)致政府謀求租金最大化的根本原因，并且軟政權(quán)與尋租之間存在相互強(qiáng)化的關(guān)系。本文最后從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角提出了破解諾思悖論，克服軟政權(quán)的政策建議。

諾思悖論 軟政權(quán) 尋租 制度

一、諾思悖論

國(guó)家的目標(biāo)具有多重性，但是最基本目標(biāo)有兩個(gè)。一個(gè)是界定各利益集團(tuán)之間產(chǎn)權(quán)分配的基本規(guī)則，使統(tǒng)治者的租金最大化；另外一個(gè)就是在上述基本規(guī)則的框架下，使社會(huì)交易費(fèi)用盡量降到最低，以達(dá)到社會(huì)產(chǎn)出的最大化。這兩個(gè)目標(biāo)彼此聯(lián)系又相互矛盾。國(guó)家既要做到公平公正，來(lái)保證社會(huì)基本運(yùn)行秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境，但又不能絕對(duì)的公平公正，這不僅是因?yàn)榻^對(duì)的公平公正難以實(shí)現(xiàn)，而且作為國(guó)家代言人的政府部門(mén)難免會(huì)從自身利益出發(fā)，縱容甚至主動(dòng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)，與利益集團(tuán)分享特殊產(chǎn)權(quán)配置所帶來(lái)的租金。用諾思的話(huà)說(shuō)“沒(méi)有國(guó)家辦不成事，有了國(guó)家又有很多麻煩。”①《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》，1995年4月8日第44版。而這恰恰是諾思悖論所要強(qiáng)調(diào)的，一方面，國(guó)家權(quán)力創(chuàng)造了產(chǎn)權(quán)，并依據(jù)有效的產(chǎn)權(quán)安排來(lái)保護(hù)個(gè)人權(quán)益；另一方面，這種強(qiáng)權(quán)下的產(chǎn)權(quán)分配又不可避免的要考慮到政府部門(mén)的偏好，而這種偏好往往與最有效率的產(chǎn)權(quán)分配不符，這時(shí)，國(guó)家又成為了侵害個(gè)人產(chǎn)權(quán)的始作俑者。當(dāng)然，諾思悖論的前提假定是，將政府與國(guó)家混為一談。

在這里我們將國(guó)家和政府的含義割裂開(kāi)來(lái)。按照契約論的說(shuō)法，國(guó)家是公民自愿讓渡部分權(quán)利而形成的公共權(quán)威，筆者認(rèn)為這個(gè)公共權(quán)威實(shí)際上是無(wú)形的，而它所代表的是完全的公平和正義，國(guó)家的目標(biāo)是單一的，那就是為公民提供公正和安全的生存環(huán)境。而這種無(wú)形的東西通過(guò)什么來(lái)體現(xiàn)呢？那就是政府。以中國(guó)為代表的世界上大多數(shù)國(guó)家施行的都是共和制政體，即使在施行君主制政體的國(guó)家里，執(zhí)行國(guó)家意志的絕大多數(shù)行政官員也是由選舉或選拔產(chǎn)生，并由此組成政府。這樣看來(lái)，政府部門(mén)是否能完全代表國(guó)家的意志呢？政府與國(guó)家具有同等目標(biāo)嗎？此時(shí)的政府，更確切的說(shuō)是由行政官員所代表的政府，與國(guó)家之間形成的實(shí)質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。因此，諾思所謂的國(guó)家的這種雙重目標(biāo)實(shí)際上反映了政府作為國(guó)家權(quán)力的代理機(jī)構(gòu)所具有的雙重目標(biāo)。當(dāng)然，由于委托人和代理人的效用函數(shù)并不相同，政府所追求的租金最大化，必然妨礙最優(yōu)產(chǎn)權(quán)的配置，從而降低社會(huì)總產(chǎn)出，這與委托人所希冀的絕對(duì)的公平正義和最大化社會(huì)財(cái)富之間有所偏差，甚至是相互矛盾。

二、軟政權(quán)是諾思悖論存在的原因之一

諾思悖論所反映出的這種無(wú)奈的社會(huì)現(xiàn)象廣泛存在于各個(gè)歷史時(shí)期，各個(gè)政體。為什么政府部門(mén)的私心難以遏制？原因也許很多，軟政權(quán)的普遍存在便是其中之一。

（一）何謂軟政權(quán)

軟政權(quán)的概念首先由瑞典學(xué)派的代表人物繆爾達(dá)爾提出。其根本含義是，即使制訂了法律，他們也不被遵守，不易實(shí)施。在“軟政權(quán)”中，制度、法律、規(guī)范、指令、條例等都是一種軟約束，都可以討價(jià)還價(jià)，可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行；有好處時(shí)可以執(zhí)行，沒(méi)有好處時(shí)可以不執(zhí)行；有“關(guān)系”時(shí)可以執(zhí)行，沒(méi)有“關(guān)系”時(shí)可以不執(zhí)行。①盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，2003年6月第2版，45頁(yè)?？姞栠_(dá)爾認(rèn)為，軟政權(quán)的突出特點(diǎn)就是行政的隨意性控制。掌握了行政權(quán)力的政府官員，往往容易在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等各領(lǐng)域隨意支配手中權(quán)力，而這種隨意性控制正是滋生尋租和腐敗的沃壤。

繆爾達(dá)爾在《世界貧困的挑戰(zhàn)》一書(shū)中，將軟政權(quán)的實(shí)質(zhì)歸結(jié)為“一個(gè)由少數(shù)人設(shè)計(jì)的用以最大化政治控制和尋租活動(dòng)的政體”。其研究表明，軟政權(quán)主要存在于不發(fā)達(dá)國(guó)家，但并不能據(jù)此認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家不存在軟政權(quán)，只能說(shuō)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高的過(guò)程，也正是一個(gè)國(guó)家由“軟政權(quán)”向“硬政權(quán)”過(guò)渡的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)得到進(jìn)一步明晰，法制更加規(guī)范，市場(chǎng)更趨自由，整個(gè)社會(huì)都進(jìn)行了帕累托改善。當(dāng)然完全的硬政權(quán)也是不可取的，而是應(yīng)當(dāng)給予各級(jí)行政官員一定的自由裁量權(quán)。使其在處理具體事務(wù)時(shí)，能夠因人、因時(shí)、因地制宜，靈活的運(yùn)用手中的行政權(quán)力，做到具體問(wèn)題具體分析，更好的履行行政職責(zé)。但是這種自由裁量權(quán)必須掌握在一個(gè)可控的范圍內(nèi)，保證行政行為既不失靈活性又不致被濫用。首先官員行使自由裁量權(quán)必須受到以憲法為指導(dǎo)的各項(xiàng)行政法規(guī)的約束，這是一個(gè)最基本的前提，不僅是行政官員，也是任何一個(gè)普通公民一切行為的出發(fā)點(diǎn)。其次，官員必須在各自職權(quán)范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)。近年來(lái)，各級(jí)官員越位越權(quán)的行為屢見(jiàn)報(bào)端。第三，行使自由裁量權(quán)必須符合行政部門(mén)規(guī)定的辦事流程。當(dāng)然，最重要的是，行使自由裁量權(quán)必須符合公平正義原則。任何行政行為體現(xiàn)的都是國(guó)家意志，因此，必須做到公平公正，這樣才能維護(hù)國(guó)家的權(quán)威和政府的形象，保證政權(quán)的穩(wěn)固。

（二）軟政權(quán)與尋租

軟政權(quán)的根源在于亞當(dāng)斯密的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。功利主義認(rèn)為，人人都有追求自身利益最大化的傾向。無(wú)論是當(dāng)權(quán)者還是其他利益集團(tuán)，都會(huì)從自身利益出發(fā)，盡其所能的為自己牟利，當(dāng)然，牟利的手段具有多樣性，既可以尋利，也可以尋租。其實(shí)尋利與尋租對(duì)于個(gè)體決策者而言沒(méi)有什么分別，都是追求某種資源的個(gè)人收益最大化，但是在不同的經(jīng)濟(jì)體制下，所帶來(lái)的后果卻不盡相同。在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下，資源配置完全由競(jìng)爭(zhēng)決定，企業(yè)通過(guò)創(chuàng)新來(lái)挖掘新的利潤(rùn)空間，隨著其他企業(yè)進(jìn)入該市場(chǎng)，利潤(rùn)空間逐漸縮小直至消失，該過(guò)程創(chuàng)造了新的社會(huì)價(jià)值，因此個(gè)人為獲得機(jī)會(huì)收益最大化作的努力帶來(lái)的是正的外部性；但市場(chǎng)自身也有其缺陷，這時(shí)就需要政府力量介入其中，政府干預(yù)下的資源配置改變了由市場(chǎng)確定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，權(quán)力創(chuàng)造出了新的利潤(rùn)空間誘使部分經(jīng)濟(jì)主體向政府尋租來(lái)獲取某種特權(quán)，此時(shí)這部分租金沒(méi)有用來(lái)創(chuàng)造新的社會(huì)價(jià)值，因此產(chǎn)生了負(fù)的外部性。軟政權(quán)與尋租始終保持一種互為因果又相互強(qiáng)化的關(guān)系。一方面，因?yàn)楣賳T運(yùn)用權(quán)力的彈性很大，所以就給企業(yè)留下了，甚至是主動(dòng)創(chuàng)造了尋租的空間；另一方面，在尋租過(guò)程中，既得利益方必然會(huì)努力利用各種資源來(lái)鞏固現(xiàn)有的分配格局，這就使軟政權(quán)得以維系。

近日，鄂爾多斯東勝區(qū)干部子女報(bào)考公務(wù)員加分事件就是由軟政權(quán)引起尋租的典型案例。2010年7月26日，鄂爾多斯市人事人才網(wǎng)上刊登的東勝區(qū)公安系統(tǒng)招聘公告顯示，該區(qū)公務(wù)員子女在筆試成績(jī)上加10分。當(dāng)?shù)厝耸戮痔寡裕苏呤恰盀榱苏疹櫀|勝內(nèi)部工作人員”。我們主張不拘一格降人才，對(duì)有特殊職業(yè)技能和學(xué)歷資質(zhì)進(jìn)行相應(yīng)的加分無(wú)可厚非，但如果在如此嚴(yán)肅的國(guó)家公職人員考試中，連投胎何處也能算作是一種可獲加分的技能，未免有失公允。而事后有關(guān)部門(mén)的理直氣壯也體現(xiàn)了如今部分行政官員過(guò)于習(xí)慣“為民做主”甚至是“替民做主”，并對(duì)制度、法律法規(guī)表現(xiàn)出明顯的漠視。這種行政的隨意性正是軟政權(quán)的集中表現(xiàn)。按照布坎南對(duì)尋租三個(gè)層次的劃分，東勝區(qū)的行為可以看作是“對(duì)政府肥缺的尋租”。之所以會(huì)產(chǎn)生這樣的行為就是因?yàn)闁|勝區(qū)乃至鄂爾多斯市公務(wù)員任用制度不完善，缺乏嚴(yán)格的法律法規(guī)約束。而這一事件僅僅是該地區(qū)軟政權(quán)的一種表象，在其背后更廣泛更深層的范圍內(nèi)，行政官員濫用權(quán)力創(chuàng)租尋租，必然導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)資源只在特殊利益群體中繼承，并由此產(chǎn)生馬太效應(yīng)，加劇社會(huì)不公，削弱政府權(quán)威，并最終影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

三、破解諾思悖論，克服軟政權(quán)的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑

諾思悖論是伴隨著國(guó)家的產(chǎn)生而存在的一種痼疾，要解決政府雙重目標(biāo)的矛盾，關(guān)鍵是要通過(guò)合理有效的途徑來(lái)硬化軟政權(quán)，由此強(qiáng)化對(duì)政府這個(gè)“代理人”的約束和監(jiān)督。歸結(jié)起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

（一）從政府的角度：建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府

主要從兩方面入手，一是健全法律法規(guī)和制度建設(shè)，規(guī)范政府行為。正是由于現(xiàn)有的法律法規(guī)不健全，形成了許多“真空地帶”，部分行政行為缺少必要的法律和制度依據(jù)，才給行政官員留下了過(guò)大的自由決策空間。因此要加快完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，讓行政行為都有法可依，有章可循，加大行政監(jiān)督力度，完善人大和司法部門(mén)對(duì)政府的監(jiān)督，盡快出臺(tái)反腐敗的相關(guān)法律，不僅要消除軟政權(quán)還要力爭(zhēng)使政權(quán)硬化，制度化，法律化。二是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。擺脫行政官員慣有的優(yōu)越性，引入企業(yè)的營(yíng)銷(xiāo)管理模式，轉(zhuǎn)變思想，將群眾需求和利益作為政府工作的價(jià)值取向，將群眾視為“顧客”，以“顧客”的滿(mǎn)意度作為各級(jí)政府政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）從市場(chǎng)的角度：健全市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，加大產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，規(guī)范政府在市場(chǎng)中的行為

健全社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制，一方面要加大力度，完善對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)，降低交易成本。產(chǎn)權(quán)是競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，但是在市場(chǎng)機(jī)制并不完善的情況下，大量產(chǎn)權(quán)界定不清，必然導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)外部性，降低經(jīng)濟(jì)效率，因此需要政府在產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)問(wèn)題上發(fā)揮更大的作用。另一方面也要在最大限度實(shí)現(xiàn)資源配置的市場(chǎng)化，減少行政干預(yù)。實(shí)現(xiàn)強(qiáng)政府向弱政府的過(guò)渡。在轉(zhuǎn)軌初期，我國(guó)的市場(chǎng)發(fā)育尚不完善，這時(shí)政府必須依靠強(qiáng)制力來(lái)替代市場(chǎng)執(zhí)行部分職能，直接或間接的干預(yù)產(chǎn)權(quán)分配和企業(yè)運(yùn)營(yíng)，這種廣泛的、深度的干預(yù)不僅使資源配置更有效率，而且穩(wěn)定了市場(chǎng)秩序，有助于市場(chǎng)機(jī)制的盡快完善。但是改革開(kāi)放三十年后的今天，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系日臻完善，如果政府一如既往的保持高強(qiáng)度的干預(yù)，無(wú)疑是越俎代庖。因此，必須要轉(zhuǎn)變政府的職能，使政府向著“弱政府”的方向發(fā)展，縮小和減弱其對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的范圍和強(qiáng)度，變直接干預(yù)為間接的規(guī)范引導(dǎo)。政府權(quán)力范圍縮小了，依靠軟政權(quán)來(lái)尋租的機(jī)會(huì)自然就會(huì)減少。

（三）從公民的角度：積極推動(dòng)社會(huì)心理的轉(zhuǎn)型，培育公民監(jiān)督體系

在軟政權(quán)普遍存在的情況下，加大群眾監(jiān)督力度，能夠有效抑制行政官員依據(jù)自身利益偏好進(jìn)行決策的傾向。目前，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)和參政議政意識(shí)正在覺(jué)醒，但多數(shù)人對(duì)自己作為一個(gè)社會(huì)主體，有權(quán)力并有義務(wù)參與社會(huì)公共事務(wù)，監(jiān)督政府行為缺乏正確的認(rèn)識(shí)。因此必須加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，通過(guò)對(duì)公民法制意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)和參政議政意識(shí)的培育，來(lái)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性和主動(dòng)性。但光有參與熱情還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，現(xiàn)在的情況是，公民常常發(fā)現(xiàn)問(wèn)題卻苦于投訴無(wú)門(mén)。因此各級(jí)監(jiān)察部門(mén)必須廣開(kāi)言路，充分利用政府網(wǎng)站、負(fù)責(zé)人接待日、定期走訪(fǎng)社區(qū)等多種形式，建立暢通的反饋機(jī)制，增加公民履行監(jiān)督權(quán)的途徑。同時(shí)，各級(jí)政府必須公開(kāi)化、透明化，便于培育良好的公民監(jiān)督體系。

〔1〕 李清華.權(quán)力創(chuàng)租的新傾向與“軟政權(quán)”[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2008（1）.

〔2〕 盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].中國(guó)發(fā)展出版社，2003.

〔3〕（美）圖洛克著.王永欽，丁菊紅譯.特權(quán)和尋租的經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海人民出版社，2008.

〔4〕 夏雍.關(guān)于“軟政權(quán)”理論認(rèn)識(shí)與思考[J].理論與當(dāng)代，2009（7）.

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1672-9544（2010）12-0040-03

【責(zé)任編輯 陸成林】