張淑欣

（安徽財經(jīng)大學(xué)，蚌埠 233030）

完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財稅政策選擇

張淑欣

（安徽財經(jīng)大學(xué)，蚌埠 233030）

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的“命脈”，對糧食安全起著基礎(chǔ)性的支撐作用。西南旱災(zāi)再次暴露了我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期存在的問題，政府的投入、管理及政策激勵缺位在其中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。因此，應(yīng)充分運用增加財政投入和稅收優(yōu)惠等財稅政策手段來扶持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

農(nóng)田水利 基礎(chǔ)設(shè)施 財政政策

2009年9月份以來，我國西南地區(qū)遭遇了大范圍持續(xù)干旱，農(nóng)田龜裂、塘壩干涸、河溪斷流。據(jù)國家防總辦公室統(tǒng)計，截至2010年4月8日，旱災(zāi)使得云南、貴州、廣西、重慶、四川5省（區(qū)、市）耕地受旱面積高達(dá)1.01億畝，有2088萬人、1368萬頭大牲畜因旱飲水困難①西南大部分旱區(qū)旱情依然持續(xù)，國家防汛抗旱總指揮部辦公室網(wǎng)站，2010-04-08.。面對人類史上百年難遇的旱災(zāi)，雖然包括“三小”水利工程（小水塘、小水池、小水窖）在內(nèi)的多種水利設(shè)施都發(fā)揮了積極作用，極大地緩解了部分旱情，但更多的卻是暴露了我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施長期存在的問題。

一、當(dāng)前我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

建國以來，我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了一定成效。尤其是在“九五”后，黨和政府十分重視農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行了大量投資，建成了一批綜合利用水資源及節(jié)水灌溉的新工程，在治理旱、洪、澇、堿、酸、漬等災(zāi)害方面取得了顯著成績。截至2007年底，全國水庫總庫容量達(dá)6344.5億立方米，比1995年增加1547.5億立方米，增長32.3%；水庫85412座，其中大型水庫493座，中型水庫3110座，小型水庫81809座，初步形成了以水庫為主體的防洪排澇工程體系；有效灌溉面積為8.48億畝，比1995年增加1.09億畝，增長14.7%②資料來源：中國統(tǒng)計年鑒2008.。目前，我國已形成蓄、引、提、井等多種形式的水利灌溉工程，這為抗旱保收、穩(wěn)定糧食產(chǎn)量發(fā)揮了重要作用。但是，我國水利基礎(chǔ)設(shè)施總體上還很薄弱，抗災(zāi)能力不強，且主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是缺乏灌排設(shè)施的“望天田”還占很大比例。據(jù)水利部統(tǒng)計，我國現(xiàn)有的18.26億畝耕地中，尚有9.59億畝是沒有灌溉條件的“望天田”，已建成的8.67億畝灌溉耕地，灌溉水利用率只有46%③姚潤豐.重旱五問——專訪國家防總秘書長、水利部副部長劉寧，新華網(wǎng)，2010-03-27.。黑龍江省農(nóng)田有效灌溉面積只占25%，大大低于全國40%的水平。中部地區(qū)十年九旱，每年受旱面積都在3000萬—4000萬畝。河南省還有近40%的耕地“望天收”，長年受災(zāi)面積占農(nóng)作物播種面積的1/10④韓俊.加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 確保國家糧食安全[J].水利發(fā)展研究，2008（12）.。

二是灌區(qū)工程設(shè)施老化失修，完好率嚴(yán)重偏低。我國絕大多數(shù)的水利工程都建于20世紀(jì)六七十年代，經(jīng)過30多年的運轉(zhuǎn)，大型灌區(qū)骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報廢的逼近3成。內(nèi)蒙古自治區(qū)目前灌區(qū)設(shè)施老化失修率達(dá)70%，全區(qū)現(xiàn)有的灌溉面積中，僅有67%能正常發(fā)揮灌溉作用，旱澇保收能力不足53%。安徽省大型灌區(qū)工程配套率不足40%，骨干建筑物的完好率不足25%，全省有1820座小型水庫存在嚴(yán)重安全隱患①韓俊.加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 確保國家糧食安全[J].水利發(fā)展研究，2008（12）.。廣西河池市的201座中小型水庫中，三類病險水庫有118座，所占比例為58.7%。云南曲靖市，發(fā)揮著防洪、供水、灌溉保障作用的520座小型水庫中，有442座存在不同程度的危險②周芙蓉，李松等.西南抗旱效能的水利“短板”[J].瞭望，2010（13).。

三是小型農(nóng)田水利設(shè)施建管滯后。長期以來，小農(nóng)水建設(shè)一直是采取行政推動，投入以農(nóng)民為主的方式。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，稅費改革后逐步取消了農(nóng)民“兩工”，而“一事一議”籌資籌勞機制實施條件較為苛刻，議事效率低，成功率不高，這使得小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管護主體不明確，陷入“農(nóng)民管不了、集體管不好、國家管不到”、“有人用、無人管”的困境，以致毀損嚴(yán)重，灌溉能力和覆蓋范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

二、政府在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給中的缺位分析

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是一種具有排他性和一定范圍內(nèi)非競爭性的準(zhǔn)公共品，其公共品屬性和自然壟斷特性決定了市場機制無法有效地解決供給不足問題，需要政府的有效干預(yù)。建國后至改革開放前，政府把恢復(fù)和建設(shè)農(nóng)田灌溉基礎(chǔ)設(shè)施作為工作的重心，建成了大量的大中型水庫及其配套渠系工程。但改革開放后，政府在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入及政策激勵中的缺位，導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重萎縮，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施普遍老化失修。

（一）財政支農(nóng)資金、水利基建投資比重下降，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)缺少資金支持

近年來，雖然國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出額不斷增長，但農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比重不僅沒有增加，在波動中反而略有下降。在2000年以前，該比例基本都在8%以上，最高為1978年13.4%，而2000年以后，基本都在8%以下，2005年更是降低到了7.2%③資料來源：中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2006.。另一方面，從水利基本建設(shè)投資占全國基本建設(shè)投資的比重看，在“二五”至“五五”4個五年計劃期間，該比重均保持在6.5%以上的高位，最高時達(dá)到8.0%。從“六五”時期開始，水利基本建設(shè)投資急劇下降，從“五五”時期的157.2億元下降到93.0億元，下降了40.8%。在“七五”和“八五”期間雖然投資額有所回升，但水利基建投資占基本建設(shè)投資的比重卻持續(xù)下降至1.9%④資料來源：中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2006.。“九五”以來，國家加強了對水利基本建設(shè)的投資力度，水利基建投資占基本建設(shè)投資的比重逐步回升，但仍未恢復(fù)到“六五”以前的水平。財政支農(nóng)資金及水利基建投資比重下降，政府對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度降低，導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的總量供給不足，農(nóng)田灌溉規(guī)模增長速度降低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)田灌溉的有效需求。

（二）“民辦公助”諸多困境，小農(nóng)水建設(shè)動力缺乏

改革開放后，國家的水利建設(shè)基金主要投入到大江大河的建設(shè)以及大型灌區(qū)的續(xù)建改造。投入及管理不到位使得小型農(nóng)田水利設(shè)施老化失修，在關(guān)鍵時刻“掉鏈子”，無法有效防范干旱風(fēng)險。自2005年起，我國啟動“民辦公助”機制，通過對以群眾為主體興辦的小型農(nóng)田水利事業(yè)，政府給予一定補助資金的建設(shè)模式支持小型農(nóng)田水利建設(shè)（以下簡稱小農(nóng)水）。中央財政設(shè)立了小農(nóng)水工程建設(shè)補助專項資金，對農(nóng)戶、農(nóng)水合作組織及村組集體等自愿開展小農(nóng)水工程建設(shè)的項目給予財政補助。從實踐效果看，還存在一些問題，制約了其實施效果。

1.投入明顯不足。2005年-2009年，中央財政安排的小農(nóng)水補助專項資金由3億元增加到45億元，五年間累計投入94億元⑤趙鳴驥.發(fā)揮財政政策作用 支持水利事業(yè)發(fā)展[J].水利發(fā)展研究，2008（12）.。但由于我國小農(nóng)水設(shè)施主要建于20世紀(jì)六七十年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，運行時間長，老化失修嚴(yán)重，續(xù)建改造成本高。據(jù)調(diào)查，一個中等村小農(nóng)水設(shè)施改造配套約需國家投資25萬—40萬元，一個50萬農(nóng)業(yè)人口的縣約有500個行政村，約需資金1.5億—2億元⑥水利部發(fā)展研究中心調(diào)研組.小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的困境與出路[J].水利發(fā)展研究，2008（8）.。以五年來中央財政每年的平均投入加上兩倍的地方配套資金來估算，每年的專項資金只能滿足30個左右縣的小農(nóng)水設(shè)施續(xù)建改造資金需求。以此推算，要完成全國2800多個縣的小農(nóng)水設(shè)施改造，則共需投入90余年?？梢?，小農(nóng)水建設(shè)的專項資金投入規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。

2.資金分割使用、透明度低，阻礙資金使用效率的發(fā)揮。目前，發(fā)改委、國土、財政、扶貧開發(fā)、水利部門等對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金多頭投入，分割使用，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，這就不利于資金效益的發(fā)揮。同時，由于資金來源與項目決策實行自上而下的“條條”體制，透明度低、缺乏監(jiān)督，使得用于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政專項資金使用效率非常低。

3.專項資金管理方式存在欠缺。對于小農(nóng)水補助專項資金采用的是將中央和省的補助資金通過財政一并下達(dá)到項目縣財政，列入縣財政綜合預(yù)算統(tǒng)一管理，實行統(tǒng)收統(tǒng)支的資金管理模式。財政狀況好的項目縣，資金撥付到實施單位的進(jìn)度快一些，而一些財政狀況不好的項目縣，財政統(tǒng)收統(tǒng)支抵扣后，縣財政資金出現(xiàn)虧空，無法按時將項目資金撥付到項目實施單位，挫傷了項目單位實施小農(nóng)水項目的積極性。

（三）農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理缺少有效政策激勵

1.基層水管機構(gòu)體制不順，加劇水利設(shè)施失修。水庫管理所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟中，具有基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的作用，具有不可替代的末級水行政職能和水利工程管理職能。但在20世紀(jì)九十年代初期，隨著“三農(nóng)”服務(wù)機構(gòu)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制改革的推進(jìn)，基層水管機構(gòu)逐步被邊緣化。農(nóng)村稅費改革后，特別是農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政愈發(fā)困難。由于缺乏資金支持，基層水管機構(gòu)經(jīng)費困難，加上機構(gòu)臃腫、人員多，使得有限的水費和財政資金都用于工資和辦公支出等，從而根本沒有能力來組織、管理農(nóng)田水利建設(shè)，導(dǎo)致水利工程的折舊與毀損，以致荒廢。

2.“一事一議”政策實施困難重重。我國長期以來實施的是“以農(nóng)保工”的政策，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展多項事業(yè)主要依靠農(nóng)民的投工投勞、集資和地方的力量來興辦。稅費改革取消了“兩工”，國家推行“一事一議”來解決農(nóng)村水利建設(shè)的資源和組織問題，對農(nóng)田水利建設(shè)的投入進(jìn)一步減少，從而將農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。但搞好“一事一議”的條件較為苛刻，不僅程序復(fù)雜，且在執(zhí)行中往往由于少數(shù)一部分人甚至幾個人通不過，事情就會擱置。因此，“一事一議”政策難以作為動員農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)村小型水利建設(shè)的有效制度，這就給農(nóng)田水利建設(shè)造成了嚴(yán)重困境。

3.支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收政策缺失。一方面，稅收調(diào)節(jié)手段單一、激勵效果不明顯。目前我國農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來自于財政撥款和銀行貸款，在稅收優(yōu)惠政策上，基本上只采用稅收減免這個單一措施，對國際上通用的投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等其他稅收政策手段沒有采用。另一方面，缺乏對多元化籌資模式的優(yōu)惠激勵政策。太多的“歷史欠賬”使得農(nóng)田水利建設(shè)需要大量的資金，除了財政的直接投入支持外，還應(yīng)充分地利用稅收手段對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的“生產(chǎn)”給予優(yōu)惠，引導(dǎo)各類市場主體投資農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但目前相關(guān)的稅收優(yōu)惠激勵政策很少，這就在一定程度上阻礙了多元化籌資渠道的形成。

三、完善財政支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策措施

水利作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)業(yè)的命脈。加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅關(guān)系到糧食生產(chǎn)的安全、水資源的可持續(xù)利用，更直接影響著農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的公共品屬性和公共財政本身的特點表明，財政投入及相關(guān)政策的實施理應(yīng)在此類設(shè)施的建設(shè)中扮演重要的角色?；谡氊?zé)缺位是我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施問題的根源與癥結(jié)所在，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)一步完善我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財稅制度。

（一）明確各級政府支出職責(zé)，加大財政資金投入規(guī)模

資金缺乏是我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后最直接的原因。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的公共品屬性決定其必須以政府投資為主導(dǎo)。而各類農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施受益范圍的差異使得其項目投資應(yīng)由各級政府共同負(fù)擔(dān)。因此，首先應(yīng)按照中央與地方事權(quán)劃分原則，根據(jù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的實際受益范圍和對象來確定各級政府的供給職責(zé)。受益范圍遍及全國的大型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)由中央政府提供；受益范圍主要是地方的農(nóng)田水利設(shè)施，則由相應(yīng)層次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共物品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。其次，在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，明確各級財政的支出職責(zé)。中央財政應(yīng)主要負(fù)責(zé)全局性、戰(zhàn)略性的大江、大河或農(nóng)村江河、湖泊的治理及一些跨省的大型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資；省財政應(yīng)負(fù)責(zé)在省級范圍內(nèi)及一些跨市的大、中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的主干網(wǎng)建設(shè)投資等；市級財政主要支持市區(qū)劃內(nèi)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)田基本建設(shè)補助、市內(nèi)跨縣的具“外部效應(yīng)”的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施項目等；縣級財政的主要職責(zé)為進(jìn)一步加強縣內(nèi)中小型農(nóng)田基本建設(shè)、小型水庫建設(shè)維護、縣轄河堤加固、中低產(chǎn)田改造等，而農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護經(jīng)費支出則更多地由基層政府財政負(fù)擔(dān)。再次，在劃清職責(zé)的基礎(chǔ)上，各級政府需把農(nóng)田水利建設(shè)放在重要位置，加大對農(nóng)田水利設(shè)施的資金投入。中央財政應(yīng)從實際出發(fā)，增加中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和財政專項資金的水利投入比例，加快大、中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，提升農(nóng)田水利設(shè)施的服務(wù)功能，恢復(fù)和擴大有效灌溉面積。在安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金時，繼續(xù)把農(nóng)田水利建設(shè)作為中低產(chǎn)田改造的重要內(nèi)容。地方各級政府應(yīng)切實承擔(dān)起農(nóng)田水利建設(shè)的主要責(zé)任，把農(nóng)田水利建設(shè)資金納入投資和財政預(yù)算，并根據(jù)收入增長的實際情況，不斷增加對農(nóng)村小型水利建設(shè)的補助預(yù)算，逐步形成適度規(guī)模。對于一些財力困難的縣級財政，可以考慮從土地出讓金中安排一定比例的資金用于農(nóng)田水利建設(shè)。

（二）在明確投入主體的基礎(chǔ)上，加大小農(nóng)水建設(shè)財政支持力度

小型農(nóng)田水利設(shè)施多分布于田間地頭，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善具有不可或缺的直接作用。按照我國《水法》明確規(guī)定的“誰受益、誰建設(shè)、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的水利分級管理和合理負(fù)擔(dān)原則，小農(nóng)水建設(shè)主要應(yīng)由政府組織發(fā)動并適當(dāng)補助，農(nóng)民投勞籌資興建。但事實上，改革開放后，中央和省級政府把水利投入的重點放在了防洪工程上，基層政府因資金短缺而投入不足，農(nóng)戶則因水利設(shè)施的外部性而缺乏投入欲望。投入主體的缺失最終導(dǎo)致了小農(nóng)水建設(shè)的嚴(yán)重滯后，成為我國農(nóng)田水利設(shè)施中最薄弱的環(huán)節(jié)。小型農(nóng)田水利設(shè)施屬于準(zhǔn)公益型產(chǎn)品，具有相當(dāng)一部分難以內(nèi)部化的外部效益。因此，政府和受益農(nóng)民應(yīng)該成為小農(nóng)水建設(shè)的最終投入者，在投入方式上，應(yīng)堅持“民辦公助”政府出資、農(nóng)民投工投勞的機制。具體可從以下幾個方面著手加強小農(nóng)水建設(shè)：

1.積極整合資金，增加小農(nóng)水建設(shè)財政投入。各級政府要積極承擔(dān)起小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入責(zé)任，把小型農(nóng)田水利建設(shè)資金納入政府投資和財政預(yù)算。全面建立起省級小農(nóng)水建設(shè)專項資金，并切實增加資金投入規(guī)模。為了鼓勵地方政府加大投入，可以考慮把地方財政投入力度作為中央小型農(nóng)田水利建設(shè)資金分配的重要指標(biāo)。對于那些市縣財政確實困難，難以拿出配套資金的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可提高中央財政對其小農(nóng)水項目補助比例。此外，針對部分縣小農(nóng)水設(shè)施最薄弱和最急需解決的問題，還需撥付專項資金進(jìn)行有重點的小農(nóng)水專項工程建設(shè)。在加大投入的同時，還應(yīng)積極整合相關(guān)部門的小農(nóng)水建設(shè)資金，堅持將中央、省、市安排的小農(nóng)水建設(shè)資金進(jìn)行“打捆”下達(dá)至縣，在縣市級形成“項目群”集中安排使用。

2.完善引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞建設(shè)小農(nóng)水設(shè)施的激勵機制。首先，應(yīng)明確農(nóng)民對其直接受益的小型水利工程建設(shè)的投入義務(wù)，盡快出臺具體的政策辦法，明確可以或應(yīng)該由農(nóng)民投工建設(shè)的水利設(shè)施范圍，明確補助資金的來源和比例。其次，完善“民辦公助”，以補助資金引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞興辦小型水利事業(yè)。中央財政需加大補助力度，多建多補，少建少補；可以根據(jù)水利設(shè)施的渠系等級，考慮農(nóng)民收入的基本情況，給予不同額度的財政補助，并且定期根據(jù)物價變動情況及時調(diào)整財政補助標(biāo)準(zhǔn)；此外，還應(yīng)盡可能的創(chuàng)新補助方式，借鑒部分省市實踐經(jīng)驗，可以把農(nóng)民投工投勞與低保救濟、政策扶持等掛起鉤來，以最大限度地調(diào)動農(nóng)民的干勁和信心。再次，出臺稅收優(yōu)惠政策，扶持農(nóng)民進(jìn)行小農(nóng)水建設(shè)。財政報賬制要求對農(nóng)民自產(chǎn)自銷砂石等材料開出正規(guī)發(fā)票，需收稅，這就提高了建設(shè)成本，偏離了政府補助、引導(dǎo)農(nóng)民開展小農(nóng)水建設(shè)的初衷。應(yīng)減免農(nóng)民辦水利的相關(guān)稅收，或者比照扶持辦企業(yè)的辦法進(jìn)行返稅，以激勵農(nóng)民興辦水利的積極性。

3.加強專項資金的管理，提高資金使用效率。為了確保各級政府的小農(nóng)水補助資金能真正用到項目上，必須加強對項目資金的管理。中央財政可將補助資金作專項下達(dá)，在省財政廳或水利廳、縣財政局或水利局設(shè)立資金專戶，實行專戶儲存、專戶管理，以確保補助資金?？顚Ｓ谩⒓皶r到賬。對小農(nóng)水建設(shè)項目必須在項目建設(shè)所在地進(jìn)行公告、公示，增加透明度，并要加強對政府補助資金、農(nóng)民出資出勞管理使用情況的專項審計和監(jiān)督管理，防止政府補助經(jīng)費、農(nóng)民籌資被截留挪用，提高資金使用效率。

（三）運用財稅政策激勵，提升農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理水平

1.增強縣鄉(xiāng)財力，推進(jìn)機構(gòu)改革，完善基層水管機構(gòu)職能。農(nóng)業(yè)稅取消后，縣鄉(xiāng)財政困難，直接加劇了基層水管機構(gòu)的畸形發(fā)展。農(nóng)戶繳納的水費變成了其行政事業(yè)費，喪失了“以水養(yǎng)水”的功能，使其演變成為一個依靠水利工程獲取利益而生存的食利者階層，脫離了為農(nóng)業(yè)服務(wù)的宗旨。因此，一方面應(yīng)該在大力發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟、壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體財源的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強縣鄉(xiāng)財政能力，保證基層水管機構(gòu)合理的行政經(jīng)費；另一方面應(yīng)大力推進(jìn)基層水管機構(gòu)改革，在精減人員編制的基礎(chǔ)上，著力解決機構(gòu)人員收支平衡的財務(wù)問題。同時，加強對機構(gòu)人員的技術(shù)培訓(xùn)，提升服務(wù)能力，充分發(fā)揮其對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理職能。

2.財政補貼與稅收優(yōu)惠并舉，大力扶持農(nóng)水合作組織的發(fā)展。在計劃經(jīng)濟時期，村集體和“兩工”投入促進(jìn)了農(nóng)田水利設(shè)施的高效運作。稅費改革取消了“兩工”，新的“一事一議”由于自身缺陷難以成為農(nóng)田水利建設(shè)的有效組織形式。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建管責(zé)任主體缺位，最終導(dǎo)致了農(nóng)田水利灌排設(shè)施的老化、破損，灌溉面積不斷萎縮。因此，應(yīng)借鑒集體化時期動員農(nóng)戶合作建管農(nóng)田水利的經(jīng)驗，重構(gòu)農(nóng)戶合作機制。由農(nóng)戶組成的農(nóng)水合作組織，代表著農(nóng)民自己的利益，自然對基層水利設(shè)施建設(shè)維護充滿熱情，由于能與灌區(qū)專管機構(gòu)直接溝通，可以簡化水費征收程序和避免各種不合理負(fù)擔(dān)，故而在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施費用收取、渠系整治以及工程更新改造等方面具有獨特優(yōu)勢。因此，應(yīng)充分運用財稅政策激勵，大力扶持以用水戶協(xié)會為主的多種形式的農(nóng)水合作組織的發(fā)展?？梢钥紤]在中央財政的小農(nóng)水建設(shè)專項補助資金中提取一定的比例補助農(nóng)水合作組織的組建、開辦等經(jīng)費，補助形成的資產(chǎn)歸合作組織所有。農(nóng)水合作組織屬于非營利性服務(wù)組織，因此，凡是涉農(nóng)收費和農(nóng)村稅收的一切優(yōu)惠政策和水管單位的一些特殊政策農(nóng)水合作組織均應(yīng)享受。

3.完善稅收優(yōu)惠，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，吸納民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)。除建管體制不順外，產(chǎn)權(quán)體制改革不徹底是導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后的重要因素。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共品屬性使得部分農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施具備產(chǎn)權(quán)改革條件。因此，在遵循經(jīng)濟規(guī)律的前提下，政府可以運用稅收政策手段，因勢利導(dǎo)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革。對于一些盈利能力較強的農(nóng)田水利工程，如水庫、機井、電泵站、灌溉渠、塘壩等，可通過稅收優(yōu)惠政策，鼓勵引導(dǎo)各種民間資本采取拍賣、租賃、承包、股份合作、民營等多種形式，進(jìn)行投資修建、自主經(jīng)營，以彌補我國農(nóng)田水利建設(shè)巨大的資金缺口?？梢詫嵤┑亩愂諆?yōu)惠措施包括：對于參與幫村扶貧的企事業(yè)單位，凡是修建農(nóng)田水利設(shè)施的，可以根據(jù)其投資額度的大小減征一定比例的企業(yè)所得稅；對政策性銀行及商業(yè)性金融機構(gòu)貸款支持農(nóng)田排灌工程和老灌區(qū)改造等資金短缺矛盾突出項目的，給予一定的營業(yè)稅優(yōu)惠；對農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施所需資金的貸款業(yè)務(wù)并入政策性銀行，政府給予財政貼息；鼓勵保險機構(gòu)完善農(nóng)業(yè)保險制度，對建立適合農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施險種的，給予營業(yè)稅優(yōu)惠；對無論是內(nèi)資還是外資企業(yè)，凡使用我國設(shè)備投資于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的，允許將設(shè)備的全部或部分投資款在企業(yè)每年的新增所得稅額中進(jìn)行抵扣。在稅收調(diào)節(jié)方式上，還應(yīng)借鑒國外的成功經(jīng)驗，完善投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等稅收優(yōu)惠手段。另外，還應(yīng)研究制定具體的稅收政策，支持和鼓勵BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)）、PFI（私人主動投資）和證券融資等多種形式的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施項目融資，以降低融資財團的項目運營風(fēng)險，拓寬融資渠道，促進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資多元化。

〔1〕 楊平富.農(nóng)村小型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的思路[J].水利科技與經(jīng)濟，2006（6）：343-345.

〔2〕 馬衍偉.推進(jìn)社會主義新農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收政策[J].經(jīng)濟研究參考，2008（40）：14-18.

〔3〕 劉海英.廣東農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀及其管理體制改革[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2008（1）：38-42.

〔4〕 唐忠，李眾敏.改革后農(nóng)田水利建設(shè)投入主體缺失的經(jīng)濟學(xué)分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2005（2）：34-37.

〔5〕 宋洪遠(yuǎn)，吳仲斌.推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度與管理體制改革——加強小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) [J].紅旗文稿，2007（23）：16-18.

F812.0

A

1672-9544（2010）12-0034-06

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】