王 偉楊 銳李東升

（1.襄樊市財(cái)政局，湖北 441000；2.南漳縣財(cái)政局，湖北 441500）

“十一五”財(cái)政支農(nóng)政策存在問(wèn)題及“十二五”對(duì)策建議

王 偉1楊 銳2李東升2

（1.襄樊市財(cái)政局，湖北 441000；2.南漳縣財(cái)政局，湖北 441500）

“十一五”期間，各級(jí)財(cái)政部門(mén)認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，加大對(duì)“三農(nóng)”工作支持力度，保護(hù)和調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。但制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次的矛盾并沒(méi)有完全消除，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的保護(hù)和發(fā)展的任務(wù)依然艱巨。為了更好地做好“十二五”時(shí)期支農(nóng)工作，筆者在分析總結(jié)“十一五”時(shí)期財(cái)政支農(nóng)政策存在問(wèn)題基礎(chǔ)上，提出完善“十二五”財(cái)政支農(nóng)政策的建議。

十二五 三農(nóng) 財(cái)政支農(nóng) 制度機(jī)制

一、“十一五”時(shí)期財(cái)政支農(nóng)政策存在的問(wèn)題

“十一五”時(shí)期，各級(jí)財(cái)政部門(mén)加大了對(duì)“三農(nóng)”工作的投入，落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策上作了大量努力，已經(jīng)形成了財(cái)政支農(nóng)政策體系，在實(shí)踐中取得了較好的效果。但是，隨著新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的深入推進(jìn)，財(cái)政支農(nóng)政策和支農(nóng)工作也面臨著一些需要亟待解決的問(wèn)題。歸納起來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）資金投入不均衡

近幾年來(lái)，各級(jí)政府加大了對(duì)“三農(nóng)”工作的投入，支農(nóng)支出可謂一年強(qiáng)于一年。但是客觀公正地來(lái)講，支農(nóng)支出并不均衡。

1.支農(nóng)支出“上進(jìn)下退”。中央財(cái)政2009年預(yù)算安排三農(nóng)支出達(dá)到了7161.4億元（含中央本級(jí)支出和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付），同比增加1205.9億元、增長(zhǎng)20.24%；湖北省2006年至2009用于“三農(nóng)”的專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模不斷增加，達(dá)到513.57億元，額度穩(wěn)步提高，年均遞增幅度達(dá)到19%以上；襄樊市市級(jí)用于支農(nóng)支出每年在1億元以上，年均增長(zhǎng)20%以上。從支農(nóng)資金規(guī)模來(lái)看，中央、省、市三級(jí)財(cái)政已經(jīng)成為支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的主要資金來(lái)源，有力地推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)；但有一部分縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政資源配置不均衡的狀況沒(méi)有顯著改善，并沒(méi)有隨著上級(jí)支農(nóng)投入的增加而增加，少數(shù)地方反而有減少的趨勢(shì)，出現(xiàn)支農(nóng)支出“上進(jìn)下退”的現(xiàn)象。

2.從支農(nóng)支出投入方向來(lái)看，有著抓大放小的現(xiàn)象。當(dāng)前一提到支農(nóng)重點(diǎn)，可能都要說(shuō)是大江大河治理、城市防洪和調(diào)水以及平原農(nóng)田治理等。不可否認(rèn)，上述是我們應(yīng)該保護(hù)和支持的重點(diǎn)，但也應(yīng)該重視支持農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)。比如2010年我國(guó)南方省份出現(xiàn)了50年一遇的持續(xù)大暴雨，而長(zhǎng)江防洪卻安然無(wú)恙，但漢江等中小型河流卻出現(xiàn)險(xiǎn)情，有的甚至出現(xiàn)了潰堤，人民財(cái)產(chǎn)受到重大損失。

3.農(nóng)村稅費(fèi)改革成本占據(jù)了支農(nóng)支出大頭。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，為彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)的短收，中央、省財(cái)政已經(jīng)安排了巨額轉(zhuǎn)移支付。這是目前中央、省（市）財(cái)政支持“三農(nóng)”支出中增加最多、增幅最大的項(xiàng)目。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入和免征農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成本越來(lái)越大，還可能產(chǎn)生一些新的“改革成本”，如：農(nóng)林場(chǎng)的稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)等成本。另外，隨著強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的推進(jìn)，國(guó)家、省、市三級(jí)財(cái)政加大了對(duì)種糧、退耕還林、生態(tài)公益林、農(nóng)村社會(huì)保障等民生工程的投入。表面上看，各級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入的資金數(shù)量總和比較大，但實(shí)際用于水利基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田基礎(chǔ)改造的專(zhuān)項(xiàng)資金卻并不多。

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)不夠?qū)Φ?/h3>

1.財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不明晰合理、不匹配。具體表現(xiàn)為基層事權(quán)大、財(cái)權(quán)小，上級(jí)事權(quán)小、財(cái)權(quán)大，形成“倒掛”，不利于調(diào)動(dòng)基層支農(nóng)工作的主動(dòng)性與積極性。在涉農(nóng)投入上，哪些由中央和省級(jí)投入，哪些由縣市投入，哪些由集體投入，哪些由農(nóng)民投入，沒(méi)有明確具體的規(guī)定。導(dǎo)致基層存在“等、靠、要”思想，單純依靠上級(jí)投入和財(cái)政投入。

2.財(cái)政體制不夠理順。我國(guó)自1994年實(shí)行分稅制的財(cái)政體制后，中央和省逐步對(duì)財(cái)政分配體制進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整的方式是以基數(shù)為起點(diǎn)，逐步把財(cái)力上移。就襄樊市而言，湖北省對(duì)襄樊市的財(cái)政體制進(jìn)行了多次調(diào)整。以增值稅為例，中央與襄樊市的分配比例是75：25，其中地方留存的25%當(dāng)中，省里又分走了5%，襄樊市僅留20%。2002年以后，省所分成的增值稅中，省里又拿了3個(gè)百分點(diǎn)，使地方的既得利益再次受損。

（三）“三農(nóng)”保障需要進(jìn)一步的完善

1.農(nóng)村政策性保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)小。農(nóng)村除水稻和能繁母豬等少數(shù)農(nóng)產(chǎn)品在中央、省財(cái)政的支持下開(kāi)展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)外，一些發(fā)展?jié)摿Υ?、具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有納入保險(xiǎn)范圍，化解農(nóng)民自然風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立。如果暴發(fā)動(dòng)植物疫病和自然災(zāi)害，農(nóng)民很有可能因?yàn)?zāi)因害受貧或返貧。

2.城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還沒(méi)有全面覆蓋。目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未來(lái)10年，我國(guó)60歲以上的老年齡人將達(dá)到2億人。而在農(nóng)村，實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還是處在起步和試點(diǎn)階段。就襄樊市來(lái)講，實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)只有南漳縣，況且到60歲（含60歲）以后的發(fā)放的養(yǎng)老金比較低，每人每年僅600元，處于低水平階段，與現(xiàn)行的物價(jià)水平無(wú)法相提并論。

3.農(nóng)村改革遺留問(wèn)題導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素時(shí)有發(fā)生。如農(nóng)場(chǎng)民辦退休教師待遇問(wèn)題，農(nóng)業(yè)小三場(chǎng)改制導(dǎo)致農(nóng)工生活保障問(wèn)題等等，成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

（四）強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策有待改進(jìn)

1.補(bǔ)貼資金項(xiàng)目多、資金散。從最初的糧食直補(bǔ)、綜合直補(bǔ)、水稻良種補(bǔ)貼到油菜補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼、棉花補(bǔ)貼等，范圍越來(lái)越廣、項(xiàng)目越來(lái)越多，已經(jīng)覆蓋到糧棉油。核算補(bǔ)貼的依據(jù)，有的是按田數(shù)補(bǔ)、有的按頭數(shù)補(bǔ)、還有的按產(chǎn)量和比例補(bǔ)，可謂補(bǔ)貼的花樣比較多，但金額并不大，農(nóng)民不解渴。

2.環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)雜。就資金發(fā)放和管理來(lái)講，責(zé)任在財(cái)政部門(mén)，發(fā)放的在不同的5個(gè)科（室）。比如，水麥水稻良種補(bǔ)貼、油菜補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)科；糧食直補(bǔ)、綜合直補(bǔ)在商貿(mào)科；能繁母豬補(bǔ)助、水稻保險(xiǎn)在金融科，低產(chǎn)林改造補(bǔ)貼又分別在農(nóng)業(yè)科和經(jīng)濟(jì)建設(shè)科。每項(xiàng)補(bǔ)貼都要求登記造冊(cè)、張榜公示。職能的交叉容易造成一個(gè)科室一個(gè)口徑，增加了工作協(xié)調(diào)量和管理成本；同時(shí)兌現(xiàn)發(fā)放比較復(fù)雜，如就水稻良種補(bǔ)貼來(lái)講，是按照多退少補(bǔ)原則，實(shí)行當(dāng)年預(yù)發(fā)，次年結(jié)算的補(bǔ)貼辦法，這樣既帶來(lái)了計(jì)算、發(fā)放上的重復(fù)，又極大地加大了基層財(cái)政工作量，不僅農(nóng)民和村干部看不明白，就是專(zhuān)門(mén)從事兌現(xiàn)工作的具體財(cái)政干部也容易搞混淆。

3.成本高。由于眾多的補(bǔ)貼需要多次進(jìn)村調(diào)查、核實(shí)、復(fù)查、然后再上墻公示、匯總后，再由財(cái)政所分戶(hù)錄入、上報(bào)、審批，填卡、開(kāi)票、上折、發(fā)放、登記、簽字、清算以及最后結(jié)算等16道必經(jīng)程序，而有的補(bǔ)貼還分季、按品種反復(fù)核實(shí)等，這些不僅工作量大，而且開(kāi)支的成本也多。

（五）資金整合有待規(guī)范

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的深入推進(jìn)，各級(jí)財(cái)政都相應(yīng)的加大了對(duì)“三農(nóng)”工作的投入。在資金的安排和分配上，由于缺泛資金分配協(xié)調(diào)，有關(guān)部門(mén)在資金分配上出現(xiàn)了一些各自為陣的現(xiàn)象，資金撒“胡椒面”的現(xiàn)象也比較突出，資金使用的績(jī)效不夠明顯。

1.缺乏項(xiàng)目建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)資金使用分配掌握在土地、發(fā)改委（局）、扶貧、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)、水產(chǎn)、畜牧、科技等相關(guān)部門(mén)。每個(gè)部門(mén)都有自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，缺少一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制。在資金投向上也比較分散，資金難于形成合力，實(shí)現(xiàn)不了規(guī)模效益，重復(fù)性、交叉性的項(xiàng)目時(shí)有發(fā)生，浪費(fèi)了資源。

2.缺少項(xiàng)目資金整合機(jī)制。首先是缺少項(xiàng)目資金整合機(jī)構(gòu)。目前除整合支農(nóng)資金試點(diǎn)縣（市）區(qū)有涉農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室外，上到省、下到縣（市）區(qū)，還沒(méi)有一個(gè)涉農(nóng)資金整合機(jī)構(gòu)，即使?。ㄊ校┴?cái)政廳農(nóng)業(yè)處在對(duì)涉農(nóng)資金進(jìn)行政策引導(dǎo)、強(qiáng)化督辦，但也是孤掌難鳴。其次，從財(cái)政內(nèi)部來(lái)看，也就是農(nóng)業(yè)處（科）在搞涉農(nóng)資金整合，與此相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、商貿(mào)、農(nóng)發(fā)等處（室）均對(duì)涉農(nóng)資金的整合使用沒(méi)有作出相應(yīng)的要求。再次，缺少一個(gè)對(duì)涉農(nóng)資金整合檢查、督辦、處罰機(jī)制。要求對(duì)涉農(nóng)資金整合但又沒(méi)有進(jìn)行整合使用的，怎么進(jìn)行督導(dǎo)？怎么進(jìn)行處罰、由誰(shuí)來(lái)處罰，完全是一張“白紙”。

（六）支農(nóng)資金監(jiān)管有待強(qiáng)化

1.資金管理制度不夠統(tǒng)一。有的專(zhuān)項(xiàng)資金是財(cái)政部門(mén)制定的，同一個(gè)項(xiàng)目也有項(xiàng)目主管部門(mén)制定的，財(cái)政與部門(mén)制定的專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法不銜接、執(zhí)行起來(lái)相互“打架”。

2.檢查不經(jīng)常。對(duì)支農(nóng)資金的使用檢查不經(jīng)常，上級(jí)重視了、強(qiáng)調(diào)了就檢查一陣子，檢查是一個(gè)臨時(shí)性的，缺少經(jīng)常、持久的檢查機(jī)制。

3.缺少檢查機(jī)構(gòu)。目前，支農(nóng)資金檢查要不是從農(nóng)業(yè)財(cái)政干部抽幾個(gè)人、組成一個(gè)臨時(shí)專(zhuān)班進(jìn)行檢查，要不就是委托財(cái)政內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)關(guān)檢查，缺少一個(gè)像有紀(jì)委、監(jiān)察、檢察院等有震懾力的部門(mén)牽頭、參與的檢查機(jī)制。

4.處理不到位。目前，對(duì)違規(guī)違紀(jì)使用財(cái)政支農(nóng)資金的人和事處罰比較手軟，總認(rèn)為是財(cái)政內(nèi)部的事，是公對(duì)公。只聞檢查出來(lái)違規(guī)違紀(jì)使用財(cái)政支農(nóng)資金多少萬(wàn)元、甚至多少億元，但聽(tīng)見(jiàn)處理多少人卻很少，更少聽(tīng)見(jiàn)追究法律責(zé)任的人和事。久而久之，人們淡忘了財(cái)政法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，認(rèn)為那是個(gè)“紙老虎”。

二、完善“十二五”時(shí)期財(cái)政支農(nóng)政策建議

我們認(rèn)為在“十二五”期間，要進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)投入體系，積極探索財(cái)政支農(nóng)新機(jī)制，落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)政策監(jiān)管體系。

（一）堅(jiān)持公共財(cái)政的政策取向，突出支持重點(diǎn)

1.突出水利基礎(chǔ)設(shè)施。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，水利基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收則是一句空話(huà)。當(dāng)前，中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政對(duì)大江大河、地方的大二型水庫(kù)除險(xiǎn)加固已經(jīng)基本進(jìn)入尾聲，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)水庫(kù)到堰塘、堰塘至農(nóng)田的支渠、毛渠道進(jìn)行清淤、夯實(shí)渠基，進(jìn)行渠道硬化，防止和減少水的滲漏現(xiàn)象；要大力支持農(nóng)村興建堰塘，目前農(nóng)村中的堰塘淤泥比較嚴(yán)重，有的淤泥嚴(yán)重后，干脆當(dāng)田種，這是農(nóng)田需急用水時(shí)，又找不到水源的關(guān)鍵問(wèn)題之所在；有的不得不用車(chē)拖水澆灌、有的找到水源用抽水機(jī)抽水灌溉，大大增加了農(nóng)業(yè)成本。為此，要解決有水不能自流灌溉，減少農(nóng)業(yè)的投入成本問(wèn)題，就是要在農(nóng)村農(nóng)閑時(shí)，發(fā)揮60、70年代的大兵團(tuán)作戰(zhàn)的方式，大力建設(shè)堰塘、小型水庫(kù)；要支持退耕還堰，要對(duì)現(xiàn)有的堰塘進(jìn)行清淤，增加堰塘的蓄水量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田澇能排、旱能灌，為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展奠定保障基礎(chǔ)。

2.突出農(nóng)田治理。按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，對(duì)農(nóng)田進(jìn)行土地平整，實(shí)行旱改水，對(duì)耕地進(jìn)行深翻，提高耕地質(zhì)量；完善農(nóng)田周?chē)穆?、橋、林等附屬設(shè)施建設(shè)，為規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)打下基礎(chǔ)。

3.突出農(nóng)村人居環(huán)境的改善。圍繞新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，大力支持農(nóng)村的通路（水泥路）、通水（自來(lái)水）、通廣播電視、通郵和改廁、改圈、改廚、建沼氣池的“四通三改一建”工程，不斷改善農(nóng)村人居環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

4.突出農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高。支持開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綠色行動(dòng)，加強(qiáng)無(wú)公害、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證工作。做到合格一個(gè)、達(dá)標(biāo)一個(gè)，發(fā)證一個(gè)，獎(jiǎng)勵(lì)兌現(xiàn)一個(gè)，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和質(zhì)量。

5.要支持加快養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。國(guó)外實(shí)踐表明，人在滿(mǎn)足于溫飽需求后，有一個(gè)谷物類(lèi)食品向動(dòng)物性食品乃至于向更加有利于健康、安全和享受等高層次需求的食品轉(zhuǎn)化過(guò)程。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)這一需求的變化過(guò)程。“十二五”時(shí)期，就是要大力支持畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，把擴(kuò)大消費(fèi)市場(chǎng)的潛力和空間，作為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的一個(gè)突破口。

（二）加大財(cái)政支農(nóng)資金整合工作力度

1.要制定中、長(zhǎng)期整合支農(nóng)資金規(guī)劃。規(guī)劃可以是10年一個(gè)周期，規(guī)劃的內(nèi)容有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)具體范圍、項(xiàng)目名稱(chēng)、資金投入額度等。縣（市）區(qū)有關(guān)農(nóng)口部門(mén)在制定一個(gè)時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃和本年度的規(guī)劃時(shí)，都不得脫離總規(guī)劃籠子，采取項(xiàng)目向總規(guī)劃申報(bào)、資金往總籠子投。

2.項(xiàng)目資金實(shí)行備案制。對(duì)中央、省、市安排的農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金、轉(zhuǎn)移支付資金，由縣（市）區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)氐目傄?guī)劃，進(jìn)行科學(xué)論證后，編制可以性報(bào)告，逐級(jí)上報(bào)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行備案。上級(jí)相關(guān)部門(mén)根據(jù)下級(jí)上報(bào)的規(guī)劃，通過(guò)因素法、公式法分解給縣（市）區(qū)的項(xiàng)目資金，切塊下達(dá)給縣（市）區(qū)。次年，?。ㄊ校┺r(nóng)口部門(mén)組織專(zhuān)班，對(duì)切塊下達(dá)的資金進(jìn)行檢查和項(xiàng)目驗(yàn)收，看執(zhí)行是否與編制的可行性報(bào)告一致，是否達(dá)到預(yù)期的目的，對(duì)于項(xiàng)目取得合格或優(yōu)良的，繼續(xù)給予項(xiàng)目支持；否則，給予項(xiàng)目資金“控制”。

3.建立涉農(nóng)資金機(jī)構(gòu)。整合涉農(nóng)資金是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作，縣（市）區(qū)黨委、政府應(yīng)高度重視、支持這項(xiàng)惠及民生的工作，要從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員、組建機(jī)構(gòu)。涉農(nóng)資金機(jī)構(gòu)可設(shè)在財(cái)政局、也可以設(shè)在當(dāng)?shù)卣?，具體負(fù)責(zé)農(nóng)口部門(mén)涉農(nóng)項(xiàng)目上報(bào)的審核、涉農(nóng)資金撥付的審核、項(xiàng)目實(shí)施的檢查、督辦、驗(yàn)收等。

（三）改進(jìn)惠農(nóng)補(bǔ)貼方法、方式

1.整合補(bǔ)貼資源。首先是把過(guò)去的糧食直補(bǔ)、綜合直補(bǔ)、水稻良種補(bǔ)貼等資金進(jìn)行整合，全部改為“種糧補(bǔ)貼”；其次，種糧補(bǔ)貼由過(guò)去多個(gè)處、科（室）負(fù)責(zé)審核、發(fā)放，交給財(cái)政部門(mén)的農(nóng)業(yè)處（科）負(fù)責(zé)，這樣便于政策統(tǒng)一、節(jié)約行政成本。

2.改進(jìn)當(dāng)前糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼核實(shí)及發(fā)放方式。對(duì)種糧補(bǔ)貼以二輪延包面積為基礎(chǔ)，以不少于上年實(shí)際種植各類(lèi)補(bǔ)貼為原則，或以近五年平均發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)加以適當(dāng)增長(zhǎng)為基數(shù)計(jì)算發(fā)放。比如，上年發(fā)放各項(xiàng)補(bǔ)貼是每畝平均數(shù)是180元，那么改革后的“種糧補(bǔ)貼”就按每畝180元發(fā)放，實(shí)行一次性?xún)冬F(xiàn)到位。

3.預(yù)算“種糧補(bǔ)貼”成本。說(shuō)到底，發(fā)放“種糧補(bǔ)貼”需要人去登記、核實(shí)、公示、信息錄入，而這些都需要耗用物化勞動(dòng)和活化勞動(dòng)，需要給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)某杀疽园l(fā)放種糧補(bǔ)貼的數(shù)額、戶(hù)數(shù)為依據(jù)。

（四）建立完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

1.健全立法。為農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善提供法律保證。主要是抓好兩項(xiàng)工作：首先抓好單項(xiàng)法規(guī)的建設(shè)，如農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)法、農(nóng)民醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)法、農(nóng)村工傷社會(huì)保險(xiǎn)法、農(nóng)村扶貧與災(zāi)害救濟(jì)社會(huì)保險(xiǎn)法等等。其次，抓好地方性的法規(guī)建設(shè)。政府除了建立一套立法體系外，應(yīng)建立有效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作的監(jiān)督。

2.加強(qiáng)政府投入。農(nóng)村社會(huì)保障制度需要政府財(cái)政大力支持，尤其是一些基本性保障項(xiàng)目，如社會(huì)救助、養(yǎng)老、醫(yī)療等項(xiàng)目。各級(jí)財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，一方面體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村居民保障的責(zé)任；另一方面要體現(xiàn)政策的公平、透明、公正。同時(shí)，還應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)各方力量投入農(nóng)村社會(huì)保障，構(gòu)筑完整的農(nóng)村社會(huì)保障體系。

3.繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村特困人口救助制度。擴(kuò)大農(nóng)村“五保”老人和喪失勞動(dòng)動(dòng)力的殘疾人員集中供養(yǎng)比例，實(shí)施孤兒救助等。

4.鞏固支持農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成果。積極支持新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并擴(kuò)大新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，力爭(zhēng)在2012年前，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全省、全國(guó)；同時(shí)要提高新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高參保人員的生活待遇。

5.建立完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)機(jī)制。逐步探索一條以政府投入為輔，個(gè)人投入為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)機(jī)制，同時(shí)，還要探討小麥、玉米、大豆、畜牧家禽等保險(xiǎn)路子，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民裝上“減震器”和“安全網(wǎng)”。

（五）完善支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制

1.要支農(nóng)資金管理辦法要統(tǒng)一、規(guī)范。針對(duì)目前農(nóng)口部門(mén)、財(cái)政部門(mén)制定的支農(nóng)資金管理辦法不銜接、不統(tǒng)一、執(zhí)行起來(lái)相互矛盾的狀況，要對(duì)支農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)管理辦法進(jìn)行清理、規(guī)范。對(duì)過(guò)時(shí)的、阻礙“三農(nóng)”發(fā)展的要廢止，不完善的要修訂；對(duì)農(nóng)口部門(mén)參照財(cái)政部門(mén)制定的農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法而起草的實(shí)施細(xì)則，要報(bào)財(cái)政部門(mén)備案，以確保農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金上下、左右統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、不抵止。

2.積極探索項(xiàng)目資金撥款方式。按照“項(xiàng)目確定、撥款支付、檢查審計(jì)”“三分立”和國(guó)庫(kù)集中支付的原則，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政支持“三農(nóng)”資金的直接集中支付。今后中央、省、市（包括財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)）的支持“三農(nóng)”項(xiàng)目資金，由農(nóng)口部門(mén)、財(cái)政部門(mén)確定申報(bào)后，其資金由省、市、縣國(guó)庫(kù)集中收付中心直接撥付到項(xiàng)目或個(gè)人。

3.要常規(guī)性地開(kāi)展對(duì)支農(nóng)資金、惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的檢查。由紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察院等部門(mén)牽頭，組織審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督部門(mén)對(duì)轄區(qū)的支農(nóng)資金、惠農(nóng)補(bǔ)貼資金逐項(xiàng)、逐快進(jìn)行檢查、監(jiān)督。對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，依紀(jì)依規(guī)，該移交司法機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任的的移交司法機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任，該追究行政責(zé)任的要追究行政責(zé)任，該罰款的要罰款，使其起到威懾作用。

（六）建立“三農(nóng)”投入政策有效引導(dǎo)機(jī)制

1.發(fā)揮財(cái)政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)社會(huì)資金投資農(nóng)業(yè)。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支持農(nóng)業(yè)資金使用方式和政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，鼓勵(lì)農(nóng)民和企業(yè)充分利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行融資擴(kuò)張和發(fā)展，改變財(cái)政包攬過(guò)寬的局面。

2.完善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)職能。首先，要把農(nóng)業(yè)政策性金融制度創(chuàng)新放在重中之重。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性的機(jī)構(gòu)僅有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其縣級(jí)機(jī)構(gòu)職能單一，主要為糧棉油收購(gòu)服務(wù)，很難適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須開(kāi)展制度創(chuàng)新，完善支農(nóng)職能。其次，增加商業(yè)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)主體，要形成以農(nóng)村工商企業(yè)為主要服務(wù)對(duì)象的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。再次加快深化農(nóng)村信用社改革步伐，完善農(nóng)村金融合作制度，打造好以農(nóng)戶(hù)服務(wù)為主的合作金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，還要改進(jìn)郵政儲(chǔ)蓄資金管理體制，引導(dǎo)郵政金融向農(nóng)村工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織、農(nóng)民協(xié)會(huì)傾斜，實(shí)現(xiàn)銀（銀行）企（農(nóng)民合作組織等）互動(dòng)、銀企雙贏。

3.按照統(tǒng)一、公平的原則構(gòu)建公共財(cái)政體制框架。針對(duì)目前中央、省兩級(jí)財(cái)政資金集中過(guò)多，市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)財(cái)政資金短缺的現(xiàn)狀，建議中央和省通過(guò)調(diào)整財(cái)政分配管理體制的方式，逐步把財(cái)力下移，使中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)有機(jī)的統(tǒng)一起來(lái)。

F812.45

A

1672-9544（2010）12-0013-05

【責(zé)任編輯 連家明】