毛 濤

(中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院，北京 100088)

在流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和享有的過程中，一種認識上的偏見長期在發(fā)揮作用，即長期以來人們總認為流域環(huán)境無價和資源無限，而沒有認識到流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值，這種根深蒂固的觀念制約著人們開發(fā)、利用、保護流域資源和環(huán)境等活動。這一觀念的偏差導致流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者沒有作出相應(yīng)的補償，而提供者沒能得到相應(yīng)的回報，出現(xiàn)受益者免費地享有流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，而提供者卻缺乏必要的資金去養(yǎng)護流域資源和保護流域環(huán)境，致使流域生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，從而產(chǎn)生了較為嚴重的流域生態(tài)危機。Robert Constanz等人發(fā)表的《世界生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和自然資本》一文對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進行了較為詳盡的闡述，使人們漸漸改變了環(huán)境無價和資源無限的觀念，認識到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。既然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是有價值的，那么作為生態(tài)系統(tǒng)組成部分的流域生態(tài)系統(tǒng)，其提供的服務(wù)也應(yīng)該是有價值的。目前，就如何去構(gòu)建一種合理的法律制度來應(yīng)對流域生態(tài)危機和實現(xiàn)流域生態(tài)服務(wù)提供和享有的社會公平成為法學界討論的熱點問題之一，學者們普遍認為流域生態(tài)補償應(yīng)該是最佳選擇。

一、區(qū)際流域生態(tài)補償概述

每個流域都是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，由其內(nèi)部的河流、湖泊、濕地、礦產(chǎn)資源、生物多樣性等生態(tài)要素相互制約相互影響，形成一個有機協(xié)調(diào)的整體。該生態(tài)系統(tǒng)向我們源源不斷地提供服務(wù)，它不僅向經(jīng)濟社會系統(tǒng)輸入有用物質(zhì)和能量、接受和轉(zhuǎn)化來自經(jīng)濟社會系統(tǒng)的廢棄物，而且直接向人類社會成員提供服務(wù)(如人們普遍享用潔凈空氣、水等舒適性資源)。根據(jù)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能否完全通過市場交換實現(xiàn)其價值，可以分為兩個類別，第一個類別的流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品服務(wù)，第二個類別的流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品服務(wù)主要指能為人類帶來直接利益的相關(guān)因子，主要包括食品、藥品、生產(chǎn)原料、娛樂材料等。這些生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)品是市場交換的對象，是可以通過市場交換途徑來實現(xiàn)其價值的補償。[1]根據(jù)聯(lián)合國《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告》，生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)對地球生命支持系統(tǒng)起到重要的作用，是人們從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的效益。[2]生態(tài)功能主要有以下四類：(1)調(diào)解功能：對大氣化學成分、氣候、水文、土壤及生物多樣性等的調(diào)節(jié)；(2)承載功能：提供各種空間與適宜的載體；(3)生產(chǎn)功能：水、氧氣、基因，以及各種生物與自然資源；(4)信息功能：美學、歷史、傳統(tǒng)、文化、藝術(shù)以及科學與教育信息。[3][4]市場機制存在局限并不意味著流域生態(tài)系統(tǒng)功能價值就無法實現(xiàn)，可以通過法律和政策手段，在一定程度上解決該問題。流域生態(tài)補償立法是行之有效的方式之一，通過立法可以協(xié)調(diào)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和享有過程中存在的利益關(guān)系，使利益相關(guān)者各得其所，從而實現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)提供和享有的社會公正。

根據(jù)流域生態(tài)補償產(chǎn)生的原因和運作模式不同，筆者把流域生態(tài)補償分為兩種類型。一種是基本流域生態(tài)補償，另一種類型是區(qū)際流域生態(tài)補償。前一種類型是指為了實現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)提供和享有過程的社會公正，由國家先對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者征收一定量的生態(tài)補償金，然后通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，把這部分資金用于對特定區(qū)域及貢獻者的補償。[5]100后一種補償類型是指基于流域行政區(qū)域之間的相鄰關(guān)系，為了實現(xiàn)有關(guān)跨界水質(zhì)和水量這兩種生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)提供和享有的區(qū)際公正，通過簽訂補償協(xié)議之方式，并依據(jù)該協(xié)議之規(guī)定而在區(qū)域之間進行的補償。在此需要強調(diào)的是，區(qū)際補償是發(fā)生在我國相鄰行政區(qū)域之間的補償，這些行政區(qū)域可以是省級行政區(qū)域、也可以是市、縣級行政區(qū)域。

為了對區(qū)際流域生態(tài)補償有一個清晰的認識，在此有必要進一步厘清兩種補償?shù)膮^(qū)別。(1)補償依據(jù)不同。前者依據(jù)法律規(guī)定而產(chǎn)生，直接依據(jù)是《水污染防治法》第7條之規(guī)定，是一種法定補償。而后者則主要依據(jù)區(qū)域政府之間的協(xié)議而產(chǎn)生，是一種議定補償；(2)補償主體不同。前者的補償主體是國家，由國家出資進行補償。而后者的補償主體則是地方政府，由地方政府根據(jù)區(qū)際協(xié)議之規(guī)定來進行補償；(3)補償對象不同。前者的補償對象是流域資源及貢獻者，是微觀層次的對象。而后者的補償對象則是提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或利益受損的地方政府，是較為宏觀層次的對象；(4)補償范圍不同。前者的補償范圍較為寬泛，涉及流域生態(tài)系統(tǒng)范圍內(nèi)的森林、礦產(chǎn)資源、土地、水質(zhì)、水量補償?shù)确椒矫婷妗６笳叩难a償范圍主要限于水量補償和水質(zhì)的補償兩個方面。(5)補償金來源不同。前者的補償金來源于中央財政，而后者的補償金來源于地方財政；(6)補償途徑不同。前者通過國家縱向財政轉(zhuǎn)移支付的途徑來實現(xiàn)，而后者則通過地方政府之間橫向財政轉(zhuǎn)移支付的途徑來實現(xiàn)。

二、區(qū)際流域生態(tài)補償立法考察

(一)區(qū)際流域生態(tài)補償立法現(xiàn)狀

鑒于流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要性及流域生態(tài)危機的嚴重性，我國政府十分關(guān)注流域資源養(yǎng)護和環(huán)境保護的相關(guān)立法工作，并取得了一定的成效。

《憲法》第9條和第26條規(guī)定流域資源是屬于國家所有，國家負有保護和改善流域生態(tài)環(huán)境，防治流域水污染的職責。因為國家對流域資源開發(fā)、利用和環(huán)境保護通常是交由地方人民政府進行的，所以上述原則性規(guī)定對區(qū)際流域生態(tài)補償相關(guān)立法制定具有重要指導意義。

《民法通則》第83條規(guī)定了相鄰關(guān)系，即：“不動產(chǎn)相鄰各方，應(yīng)當按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的精神，正確的處理截水、排水、通行、通風、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當停止侵害，排除妨礙，賠償損失。”“相鄰關(guān)系”對區(qū)際流域生態(tài)補償制度的構(gòu)建提供了重要的借鑒意義。可以把流域上下游和左右岸之間的在流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和享有過程中的關(guān)系假定為民法中的相鄰關(guān)系。在流域生態(tài)資源的開發(fā)利用和環(huán)境保護中應(yīng)當貫徹相鄰關(guān)系所要求的“有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理”的精神要旨。

《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定:“地方各級人民政府，應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！痹撘?guī)定明確了流域不同區(qū)域的人民政府負有保證該區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量的責任，從而為進行流域生態(tài)補償時上下游區(qū)域之間關(guān)于跨界水質(zhì)責任分配提供必要的法律依據(jù)。此外，該法第19條規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護生態(tài)環(huán)境?！痹撘?guī)定指明了在流域資源的開發(fā)、利用過程中，需要采取必要的措施保護流域生態(tài)環(huán)境，措施應(yīng)當包括區(qū)際流域生態(tài)補償在內(nèi)。

《水法》第20條規(guī)定：“開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當堅持興利與除害相結(jié)合，兼顧上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間的利益，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，并服從防洪的總體安排?！痹摲ǖ?5條第2款就跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案作了規(guī)定。上述規(guī)定為區(qū)際生態(tài)補償相鄰區(qū)域以協(xié)商的方式進行跨界水量分配提供了法律依據(jù)。此外，該法第9條、第29條、第31條、第35條、第48條、第49條，也有涉及區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)拈g接性規(guī)定。

《水污染防治法》第7條規(guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制?！痹摋l在法律層面第一次對流域生態(tài)補償作出了明確規(guī)定，具有里程碑式的意義，從而為對飲用水源保護區(qū)和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)進行生態(tài)補償提供了明確的法律依據(jù)。該規(guī)定中的“等方式”宣示了通過區(qū)域協(xié)商的方式進行區(qū)際流域生態(tài)補償是符合法律規(guī)定的。

(二)區(qū)際流域生態(tài)補償立法存在的問題

我國相關(guān)法律規(guī)定對區(qū)際流域生態(tài)社會關(guān)系的調(diào)整有一定的指導意義，在一定程度上協(xié)調(diào)了流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和享有過程中存在的社會關(guān)系，有助于緩和流域上下游之間的矛盾。但是由于我國關(guān)于流域生態(tài)補償?shù)牧⒎▌倓偲鸩?，立法還存在著嚴重的缺陷，具體如下：

1.法律體系不健全

系統(tǒng)的區(qū)際流域生態(tài)補償法律體系,應(yīng)該是法律、法規(guī)、規(guī)章以及不同方面的立法所組成的相互協(xié)調(diào)和銜接的整體。法律規(guī)定可以比較概括和原則,行政法規(guī)應(yīng)該比較具體,而規(guī)章則是具體的實施辦法。但是，由于流域生態(tài)系統(tǒng)組成要素的多樣性和受到立法技術(shù)的限制，造成有關(guān)區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定散見于相關(guān)環(huán)境保護類法律中，系統(tǒng)性不強。雖然《憲法》和環(huán)境保護類法律中存在相關(guān)規(guī)定，但除了《水污染防治法》提及流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容外，很多相關(guān)立法的規(guī)定都不甚明確。此外，我國還沒有制定出專門的法規(guī)或規(guī)章規(guī)制流域生態(tài)補償實踐的具體運作。在流域生態(tài)補償法律體系不健全的情況下，區(qū)際流域生態(tài)補償法律體系的完善更是難上加難。

2.現(xiàn)有規(guī)定不完善

涉及水環(huán)境治理和水量維持的相關(guān)法律為區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)倪M行提供了法律依據(jù)，但是其中很多條款存在局限性，不利于區(qū)際流域生態(tài)補償實踐的開展。如，《水污染防治法》第13條規(guī)定了省級地方人民政制定地方水污染物排放標準權(quán)限。但是該規(guī)定把水污染物排放標準的制定主體僅局限在省級人民政府，沒有把該主體范圍擴大到市縣級人民政府，從而使市縣級人民政府在其管轄區(qū)域內(nèi)制定更為嚴格的污染物排放標準來實現(xiàn)跨界水質(zhì)補償目標缺少相應(yīng)法律依據(jù)。再如，依照《水污染防治法》第26條規(guī)定，跨界水體水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測范圍僅限于國家確定的重要江河跨省界水環(huán)境質(zhì)量、湖泊流域，而中小型流域和市縣級跨界水環(huán)境質(zhì)量卻不在法定監(jiān)測范圍內(nèi)。監(jiān)測機構(gòu)所進行的跨界水質(zhì)監(jiān)測是進行區(qū)際生態(tài)補償?shù)闹匾罁?jù)，在監(jiān)測范圍過窄的情況下，會造成小型流域或市縣級跨界水質(zhì)生態(tài)補償難以有效開展。

3.必要規(guī)定缺失

完善的區(qū)際流域生態(tài)補償制度應(yīng)該是程序性規(guī)定和實體性規(guī)定都比較健全，且相互銜接和相互配套的制度體系。然而，目前區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)膶嶓w性規(guī)定和程序性規(guī)定都存在著嚴重的不足。一方面，區(qū)際流域生態(tài)補償實體性規(guī)定應(yīng)該包括補償主體，補償對象、補償標準等幾方面的內(nèi)容。而現(xiàn)有的法律除了《水污染防治法》就飲用水源保護區(qū)和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)作為補償對象作出規(guī)定外，其他相關(guān)立法還沒有提及流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。另一方面，我國環(huán)境立法存在“重實體輕程序”的弊端，流域生態(tài)補償相關(guān)法律規(guī)定也不例外。在缺少程序性規(guī)定的情況下，實體性法律規(guī)定因缺少了必要的程序保障，會出現(xiàn)運作效果較差的現(xiàn)象。以生態(tài)補償金的征收和運用為例，現(xiàn)行立法還沒有就流域生態(tài)補償金的征收和補償程序作出規(guī)定，造成實踐中資金并沒有被用于流域資源的恢復(fù)和環(huán)境的保護，而是被截留、擠占、甚至被挪用。由于實際用在流域生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)中的資金本來就有限，再加上巨額資金被挪用的現(xiàn)象，嚴重制約區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)捻樌M行。

4.技術(shù)性規(guī)范不配套

區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)捻樌M行必然要借助于與之相配套的技術(shù)性規(guī)范，而目前我國流域生態(tài)補償制度卻缺少必要配套性技術(shù)規(guī)范。以區(qū)際流域生態(tài)補償中的水質(zhì)補償為例，為了解決上下游之間的水質(zhì)補償問題，就需要在行政區(qū)域邊界確定流域跨界水質(zhì)量標準。雖然《水污染防治法》第26條規(guī)定：“國家確定的重要江河、湖泊流域的水資源保護工作機構(gòu)負責監(jiān)測其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況，并將監(jiān)測結(jié)果及時報國務(wù)院環(huán)境保護主管部門和國務(wù)院水行政主管部門；有經(jīng)國務(wù)院批準成立的流域水資源保護領(lǐng)導機構(gòu)的，應(yīng)當將監(jiān)測結(jié)果及時報告流域水資源保護領(lǐng)導機構(gòu)。”該規(guī)定為確立省界水環(huán)境質(zhì)量標準提供了法律依據(jù)。但是這一標準該如何確定？這一標準是究竟是動態(tài)的還是靜態(tài)的？這一系列疑問的提出，都體現(xiàn)出法律規(guī)范和技術(shù)性規(guī)范不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀。除了水環(huán)境質(zhì)量標準的確定外，還面臨流域生態(tài)價值評估體系的確立和制定科學合理的流域生態(tài)補償標準等技術(shù)性難題。[5]102

(三)立法不足原因分析

1.觀念上的障礙

樹立正確的環(huán)境價值觀和崇高的環(huán)境法律意識，是解決一切環(huán)境問題的關(guān)鍵。目前，我國公眾的環(huán)境保護意識還比較低，人們還未走出“人類中心主義”的陰影，環(huán)境無價和自然資源無限的觀念在人們的思想觀念中已根深蒂固。在人類中心主義觀念的籠罩下，理性經(jīng)濟人把經(jīng)濟利益的最大化作為其追求目標，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，人類的足跡踏遍了世界每一個角落，盲目地向自然索取，隨之而來的是將大量的污染物排入大自然中，流域生態(tài)平衡已經(jīng)遭到嚴重的破壞。[6]即使在流域生態(tài)危機相當嚴重的現(xiàn)階段，流域資源的開發(fā)利用者和流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的享有者，對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值卻知之甚少。由于社會公眾對流域生態(tài)系統(tǒng)價值認識的不足，造成部分公眾認為征收流域生態(tài)補償金是亂收費、違規(guī)收費，出現(xiàn)群眾對生態(tài)補償金的征收持抵制心理。社會公眾環(huán)境保護價值觀念的偏差和環(huán)境保護法律意識的低下，對環(huán)境保護事業(yè)的順利開展產(chǎn)生了重大的阻力，嚴重地制約了流域生態(tài)補償法律制度的構(gòu)建。

2.立法目的和原則的偏差

在目前生態(tài)化社會時代，我們面臨的生態(tài)危機是嚴重的和緊迫的，世界上大多數(shù)國家都把生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先作為環(huán)境保護類法律的立法目的和首要原則。生態(tài)優(yōu)先原則，指在處理經(jīng)濟增長和生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系問題上，確立生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的法律地位，作為處理社會關(guān)系的法律準則。[7]環(huán)境法應(yīng)當以環(huán)境保護優(yōu)先為立法目的，在社會發(fā)展過程中，如果環(huán)境保護利益和經(jīng)濟利益之間發(fā)生沖突，應(yīng)當以環(huán)境利益為重，使經(jīng)濟建設(shè)在環(huán)境質(zhì)量允許的范圍內(nèi)進行。而我國環(huán)境保護類立法存在立法目的偏差的問題。依據(jù)《環(huán)境保護法》第1條規(guī)定，環(huán)境保護法的目的有“保障人體健康”和“促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”兩個。此外，依據(jù)該法第4條之規(guī)定，協(xié)調(diào)發(fā)展原則成為環(huán)境保護法的一項重要原則。環(huán)境法二元目的論和協(xié)調(diào)發(fā)展原則的確立對環(huán)境和資源單行立法產(chǎn)生了重要影響。其實，立法原則在協(xié)調(diào)環(huán)境利益和經(jīng)濟利益之間存在著重要沖突，法律規(guī)定在實施的過程中，很難在兩者之間尋找到一個平衡點，往往協(xié)調(diào)發(fā)展原則成為經(jīng)濟優(yōu)先原則的犧牲品。由于環(huán)境法立法目的和指導原則的偏差，造成了調(diào)整流域生態(tài)資源開發(fā)、利用和保護社會關(guān)系的環(huán)境資源法律制度并不是以維護流域生態(tài)系統(tǒng)功能平衡為目標，而是為實現(xiàn)流域資源經(jīng)濟價值最大化提供法律保障的。

3.立法實踐不成熟

雖然《憲法》、《環(huán)境保護法》和《水法》等法律中都有涉及區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，但是這些規(guī)定大多是間接性的，使得流域生態(tài)效益補償工作缺乏明確的法律依據(jù)。隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值理論的提出和研究的深入，研究者認識到自然資源除了具有經(jīng)濟價值外，還具有生態(tài)價值和社會價值，而且其生態(tài)價值和社會價值要遠遠大于其經(jīng)濟價值。流域生態(tài)補償?shù)闹攸c就是對流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的生態(tài)要素進行保護和維持，使流域生態(tài)系統(tǒng)功能正常發(fā)揮作用，使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增值。在認識到流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的基礎(chǔ)之上，我國加大了流域生態(tài)補償?shù)牧⒎▽嵺`?！端廴痉乐畏ā返?條之規(guī)定，在立法層面第一次明確了流域生態(tài)補償制度，但是該規(guī)定卻淺嘗輒止，僅用一個“等”字來宣示其它補償方式的合法性，未明確規(guī)定具體的補償類型，導致該規(guī)定可操作性不強。目前，我國有關(guān)流域生態(tài)補償?shù)牧⒎▽嵺`活動還僅僅是處于起步階段，還相當不成熟。

三、區(qū)際流域生態(tài)補償立法完善之建議

為了調(diào)和上下游區(qū)域之間的矛盾，有必要通過完善法律規(guī)定的方式來對流域上下游區(qū)域之間的利益關(guān)系進行重新分配。本文對區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)耐晟铺岢鱿率鼋ㄗh：

(一)完善區(qū)際流域生態(tài)補償法律體系

為了使區(qū)際流域生態(tài)補償實踐有具體的、可操作的法律依據(jù)，需要完善流域生態(tài)補償法律體系。完善的流域生態(tài)補償法律制度體系，應(yīng)當是中央立法和地方立法相結(jié)合，綜合立法和單行立法相結(jié)合，程序性立法和實體立法相配套的體系。具體來說該法律制度體系包括以下幾個層次的規(guī)范：第一，在《憲法》中對生態(tài)補償作出原則性規(guī)定，《憲法》是最高層次的規(guī)范，該法對生態(tài)補償作出規(guī)定之后可以為區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┟鞔_的憲法依據(jù)；第二，在《環(huán)境保護法》規(guī)定生態(tài)補償?shù)哪繕恕⒃瓌t和內(nèi)容等，以此來指導區(qū)際流域生態(tài)補償實施；第三，在《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等與水資源利用相關(guān)的環(huán)境保護單行法中規(guī)定流域生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、標準、方式和途徑等內(nèi)容。第四，在時機成熟時，由國務(wù)院制定一部《流域生態(tài)補償實施條例》，該條例應(yīng)專章對區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)难a償主體、補償對象、補償標準、補償方式和補償途徑等作出詳盡的規(guī)定；第五，具有流域管理職責的國務(wù)院行政主管部門可以制定相應(yīng)的部門規(guī)章；第六，各大流域管理機構(gòu)可以制定具體的流域區(qū)際生態(tài)補償實施辦法。此外，各省級人民政府也可以針對中、小型流域的區(qū)際生態(tài)補償制定具體實施辦法。

(二)確立區(qū)際流域生態(tài)補償基本原則

區(qū)際流域生態(tài)補償屬于流域生態(tài)補償?shù)囊环N類型，流域生態(tài)補償?shù)脑瓌t應(yīng)當作為指導區(qū)際流域生態(tài)補償立法和實踐的重要原則。該原則的正確定位，對于完善流域生態(tài)補償法律制度，保障流域生態(tài)補償?shù)捻樌M行，提高有關(guān)流域管理部門和公民自覺保護流域生態(tài)環(huán)境，順利實現(xiàn)流域生態(tài)補償法律制度的目的和任務(wù)具有重要的意義。筆者認為，流域生態(tài)補償法律制度應(yīng)當以“流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者向該服務(wù)提供者付費”作為最根本的指導原則。為什么要把該原則確立為指導流域生態(tài)補償基本原則呢？主要是因為該原則揭示了流域生態(tài)補償?shù)暮诵膬?nèi)容，指出了流域生態(tài)補償發(fā)生的特殊領(lǐng)域，即流域生態(tài)服務(wù)的提供和享有領(lǐng)域。此外，該原則還明確了流域生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象和原因。補償主體是流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受益者，補償對象是流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者。補償源于流域生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)。把該原則確立為區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)脑瓌t具有重要的理論和實踐意義，用該原則來指導區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)牧⒎?、司法和守法活動，可以有效保障區(qū)際流域生態(tài)服務(wù)提供和享有的社會公正。

(三)完善區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定

1.生態(tài)補償金

區(qū)際生態(tài)補償金源于地方財政。而地方財政收入來源于稅收，以及其他專項收入、行政事業(yè)性收費、罰沒收入等。就稅收而言，我國稅收征管體系中共有20個稅種，與環(huán)境資源保護有關(guān)的稅種只有資源稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅4個稅種。[8]從非稅收收入角度而言，目前僅有排污費、水資源費、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費等與資源利用和保護有關(guān)。流域生態(tài)補償金若不加區(qū)分的用地方財政進行支付，不能使那些過度用水或者過量排污的單位和個等完全承擔補償責任，而是政府代替其承擔了一大部分的補償責任，補償義務(wù)沒能落實到實實在在受益者的身上，從而不能體現(xiàn)區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)。筆者認為，該補償金應(yīng)屬于地方財政收入中的排污費和水資源費等與水資源利用和保護相關(guān)費用中的一部分。但是存在的問題是這些費用的價格構(gòu)成不盡合理，沒有規(guī)定合理的生態(tài)補償金。以常州市居民生活用水水價(2.57元/立方米)為例，該水價由六部分構(gòu)成，即基本水價(1.16元/立方米)、水資源費(0.13元/立方米)、南水北調(diào)基金(0.07元/立方米)、污水處理費(1.15元/立方米)、省水處理專項費用(0.02元/立方米)、城市附加費用(0.04元/立方米)。[9]可以看出水資源費在水價構(gòu)成中所占的比例特別低，沒有體現(xiàn)出生態(tài)服務(wù)價值。為了應(yīng)對這種困境，應(yīng)當在這兩項費用的價值構(gòu)成中加入合理的生態(tài)補償金，使資源的生態(tài)功能價值能在這些費用中得以體現(xiàn)。地方政府征收排污費和水資源費以后，應(yīng)對價值構(gòu)成中生態(tài)補償金進行提留，?？钣糜诹饔蛏鷳B(tài)補償活動。

2.補償主體及對象

《水污染防治法》第7條規(guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制?！痹摋l文規(guī)定中“等方式”可以為我們設(shè)計合理的區(qū)際生態(tài)補償方式從而準確地定位區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)闹黧w和對象提供法律依據(jù)。筆者認為，通過相鄰區(qū)域之間簽訂區(qū)際協(xié)議的方式是目前進行區(qū)際流域生態(tài)補償?shù)淖罴逊绞剑摲绞绞股舷掠螀^(qū)域的生態(tài)利益分配更加合理，可以以此來確定區(qū)際流域補償主體和對象。

該協(xié)議以流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)效益的損益為基礎(chǔ)，由在同一流域內(nèi)、相互毗鄰的、同一級別行政區(qū)域政府代表協(xié)商簽署。區(qū)際協(xié)議經(jīng)雙方行政區(qū)域政府代表簽字后即產(chǎn)生法律約束力。區(qū)際補償協(xié)議可以規(guī)定水質(zhì)的補償內(nèi)容，也可以規(guī)定水量補償?shù)膬?nèi)容，還可以兼有水質(zhì)和水量補償?shù)膬?nèi)容。該協(xié)議的履行需要有先后順序，上游地區(qū)應(yīng)作為先履行一方，它的履行效果直接決定著由哪一方來支付補償金，從而可以明確區(qū)際流域生態(tài)的主體和對象。

區(qū)際協(xié)議簽訂后，先履行協(xié)議的上游區(qū)域存在兩種可能性，一種情況是履約，另一種情況是違約。第一種情況，上游履約。上游區(qū)域履行了公約的規(guī)定，往往承擔了特別的責任。一方面，水質(zhì)改善責任。該區(qū)域需要為治理水質(zhì)而購進和維修設(shè)備等進行必要投資或者以犧牲發(fā)展機會成本來保障水質(zhì)清潔。另一方面，水量保持責任。上游區(qū)域為了提供協(xié)議規(guī)定的足額水量，而需要進行更多的水土保持等工作或喪失發(fā)展機會成本。第二種情況，上游違約。當上游區(qū)域提供的跨界水質(zhì)或水量不符合協(xié)議規(guī)定，往往會增加下游的負擔。一方面，水質(zhì)治理負擔。當上游區(qū)域提供的跨界水環(huán)境質(zhì)量標準不符合協(xié)議規(guī)定時，下游區(qū)域為了滿足正常的生產(chǎn)和生活需求，要付出更多治污成本或喪失發(fā)展機會成本。另一方面，水量缺乏負擔。在區(qū)際流域生態(tài)補償協(xié)議對上下游之間水量分配方案作出規(guī)定的情況下，下游區(qū)域為了獲得足夠的水量需要付出額外的尋找水源的成本或喪失發(fā)展機會成本。

通過上述分析可知，不管區(qū)際協(xié)議履行效果如何，往往會使上下游某一個區(qū)域承擔特別的責任，所以為了實現(xiàn)區(qū)際流域生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)提供和享有的社會公正，補償?shù)闹黧w需要依據(jù)協(xié)議的履行結(jié)果而定。當上游區(qū)域履行協(xié)議后，下游區(qū)域作為補償主體，上游區(qū)域是補償對象。反之當上游區(qū)域違約時，上游區(qū)域則成為補償主體，而下游區(qū)域則成為補償對象。

3.補償標準

區(qū)際流域生態(tài)補償標準是區(qū)域補償責任大小確立的重要依據(jù)，在區(qū)際流域生態(tài)補償領(lǐng)域主要有水質(zhì)補償標準和水量補償標準兩類。

一方面，水質(zhì)補償標準。在上游區(qū)域提供的跨界水環(huán)境質(zhì)量符合區(qū)際協(xié)議規(guī)定的情況下，下游地區(qū)需要對上游地區(qū)進行補償。該補償標準是上游地區(qū)為了使跨界水體達到相應(yīng)質(zhì)量標準而付出的額外治理成本以及喪失的發(fā)展機會成本。若上游區(qū)域提供的跨界水環(huán)境質(zhì)量未達到協(xié)議的規(guī)定，上游區(qū)域則要對下游區(qū)域進行補償。該補償標準是下游區(qū)域為達到符合跨界水環(huán)境質(zhì)量標準而額外花費的治理成本以及喪失的發(fā)展機會成本。另一方面，水量補償標準。上游區(qū)域在提供充足水量的情況下，下游區(qū)域需要對上游區(qū)域進行補償。該補償標準是上游區(qū)域為達到區(qū)際協(xié)議規(guī)定的水量，而額外投入的成本以及喪失的發(fā)展機會成本。若上游區(qū)域未能依據(jù)協(xié)議規(guī)定而為下游區(qū)域提供充足水量的情況下，上游區(qū)域?qū)ο掠螀^(qū)域的補償標準是下游區(qū)域為了滿足協(xié)議規(guī)定水量，通過必要途徑獲取差額水量而花費的成本以及喪失的發(fā)展機會成本。[10]

目前，水環(huán)境治理成本、水土流失防治成本和足額水量獲取成本是可以通過一定的方式計算的，可以為額外支付成本的確定提供依據(jù)。但是，發(fā)展機會喪失成本還不能通過科學的核算體系來確定具體的數(shù)額,所以喪失的發(fā)展機會成本數(shù)額的確定是一個難題。筆者認為，可以通過上下游區(qū)域在簽訂區(qū)際協(xié)議時協(xié)商確定喪失發(fā)展機會成本的數(shù)額。然后，由可以計算的成本加上協(xié)商確定的發(fā)展機會喪失成本來確定具體的補償標準。

[1] 中國科學院可持續(xù)發(fā)展研究研究組.生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論[EB/OL].http://eedu.org.cn/Article/ecology/,2009-06-23.

[2]千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告全文[EB/OL].http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/ga/millennium/sg/report/sg.htm，2009-06-30.

[3] 張新時.自然資產(chǎn)功能流與綠色稅負[C]//(生態(tài)補償國際研討會論文集).北京：中國環(huán)境科學出版社，2006:115.

[4] 王金南，莊國泰.生態(tài)補償機制與政策設(shè)計[C]//生態(tài)補償國際研討會論文集.北京：中國環(huán)境科學出版社，2006:115.

[5] 毛濤.中國流域生態(tài)補償制度的法律思考[J].環(huán)境污染與防治.2007(7).

[6] 毛濤.環(huán)境稅收制度研究[J].前沿，2008(10):100.

[7] 曹明德.生態(tài)法新探[M].北京：人民出版社，2007:228.

[8] 國家稅務(wù)總局網(wǎng)站[EB/OL].http://www.chinatax.gov.cn/n480462/index.html.2008-09-02.

[9] 常州市政府門戶網(wǎng)站[EB/OL].http://www.changzhou.gov.cn/CZPortal2008Web/Default/InfoDetail.aspx?CategoryID=4ecdb4fd-99c5-48a9-a1f2-629765e2cd8a&Info-Guid=387c5855-9fa6-49b1-ac12-9b45b6bb8cf0,2009-9-10.

[10] 中國生態(tài)補償與政策研究課題組.中國生態(tài)補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007:78-82.

[11] 朱錫平，陳英.論基于總量控制的排污權(quán)交易市場建設(shè)[J].西部論壇，2008(3).