戚睿

(南京師范大學 泰州學院，江蘇 泰州 225300)

論國家廉政制度體系建設

戚睿

(南京師范大學 泰州學院，江蘇 泰州 225300)

官員腐敗不僅直接影響一個地區(qū)和一個單位的風氣，而且將對我國長久的經(jīng)濟增長產(chǎn)生有害影響，因此必須探索建立起結構合理、配置科學、程序嚴密的國家廉政制度體系。

腐敗;廉政;制度

1 轉型期官員腐敗問題

1.1 我國官員腐敗的現(xiàn)狀

從最簡單的意義上說，腐敗就是以權謀私，是對權力的濫用。官員腐敗就是為了個人利益或為了個人效忠的某個集團的利益而對公共權力的濫用［1］。公共選擇理論的出發(fā)點是經(jīng)濟人假設。它認為，每個經(jīng)濟人都具有理性，都追求自身利益的最大化，具有自利性，當現(xiàn)有的制度結構安排不能為黨政“一把手”提供追求個人利益最大化時，政府官員就會選擇利用手中所掌握的巨大權力來追求個人利益最大化［2］。

上世紀90年代以來，我國政府官員腐敗的現(xiàn)象逐顯突出，有些地區(qū)還出現(xiàn)了“一把手”前“腐”后繼的腐敗接力賽。據(jù)統(tǒng)計，目前在領導干部違法犯罪案件中，黨政“一把手”的案件約占總數(shù)的三分之一甚至更多，從2006年中共中央查處的上海陳良宇案，我們就可窺見“一把手”腐敗案之一斑。陳良宇被查處前是中央政治局委員、上海市委書記，雖官居高位，但不為民謀利，大搞權錢、權色交易，完全背離了一名共產(chǎn)黨員特別是黨的高級領導干部應有的黨性原則和理想信念。陳良宇案涉及的犯案人還有原國家統(tǒng)計局局長邱曉華，上海寶山區(qū)原區(qū)長、區(qū)委副書記秦裕，上海市委辦公廳原主任孫路一，上海市國資委原主任凌寶亨，上海市國資委原副主任吳鴻玫，上海市社保局原局長祝均一，上海社保基金監(jiān)管處原處長陸棋偉等等。當然，陳良宇案只是眾多“一把手”腐敗案之冰山一角，還有諸如“安徽王懷忠案”、“沈陽慕馬案”等腐敗案件也是典型的例子。從大案在“一把手”職務犯罪案件所占比例來看，1999年“一把手”職務犯罪案件中的大案比例是51.8%，而到了2003年，這一比例已經(jīng)上升到75.1%。

透過厚厚的卷宗，這些“一把手”腐敗的特征躍然而出：黨政大權一把抓，財務審批“一枝筆”;肆無忌憚地任用親信，干部任用“一錘定音”;大肆收受賄賂，利用職權幫助他人招攬工程或干預基建項目等等。

1.2 官員腐敗的危害

第一，“一把手”的腐敗行為，將直接影響到一個地區(qū)和一個單位的風氣。市長收受局長們的錢，局長就收處長們的，處長再收科長的，形成了“對上送，對下收，不送則不辦事”的怪圈。

第二，腐敗對一國經(jīng)濟增長的有害影響日益加劇。腐敗情況較嚴重的國家中的投資水平，要比一個比較廉潔的國家低5個百分點，其國內(nèi)生產(chǎn)總值也要低0.5個百分點左右。

第三，腐敗行為會破壞社會的公平正義，加劇國民的貧富差距，甚至激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定與和諧。正因為如此，控制和預防腐敗成為國際社會關注的主要問題之一。

2 官員腐敗的制度性原因分析

孟德斯鳩說：“一切擁有權力的人都容易濫用權力?！保?］李嘉廷、劉方仁、王懷忠等貪官的犯罪事實一再暴露了我國權力監(jiān)督制約體系存在的缺陷。因此，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力?！薄皺嗔χ萍s權力”的控權模式有其合理性，卻也有著不可克服的局限性：

首先，從“權力制約權力”控權模式的內(nèi)涵來看，所謂“權力制約權力”模式在行政法中主要是以立法權、司法權對行政權的制衡為核心的一種控權模式。但在該控權模式下的權力制衡僅為公共權力內(nèi)部各種權力的單向制衡，始終缺乏外部權力(權利)的制衡。顯然，一種權力僅依賴于其內(nèi)部的制衡是不足以形成有效制衡的?！皺嗔χ萍s權力”的權力制衡模式的實施是以權力作橫向劃分為立法權、司法權和行政權為前提條件。這不僅割裂了權力的整體性與統(tǒng)一性，同時也反映出我們對于權力認識的局限性。因而權力制衡也必然是不完善的。

其次，從立法權、司法權對行政權的具體制約方式上看，“權力制約權力”的公共權力制衡模式同樣存在局限。立法權對行政權的制約主要通過立法方式來實現(xiàn)。由于具體行政行為具有廣泛性、復雜性及易變性，立法對于行政主體的行政行為的規(guī)制明顯具有滯后性。行政立法對該行政行為的規(guī)制通常必須等到立法條件完全具備、成熟才能進行，在一定時期內(nèi)，行政立法實際上根本無法規(guī)制行政主體的行政行為。

最后，從我國立法權、司法權以及行政權的設置現(xiàn)狀來看，行政立法權交由全國人大及其常委會，但在實踐中人大監(jiān)督與黨的領導重疊。各級黨委(政法委)無疑是權威的監(jiān)督主體，人大往往在聽取審議法院工作報告等監(jiān)督過程中或多或少過問法院貫徹落實黨的政策、方針情況，替代黨行使對法院工作的領導與監(jiān)督，這種越權監(jiān)督損害了黨在政治生活中的權威，難以實現(xiàn)依法治國。這種以權力監(jiān)督權力的“同體監(jiān)督”模式，勢必會給當權者腐敗留出制度上的空間。

因此，從國家制度性層面上探求懲治和預防“一把手”腐敗的治本之策已迫在眉睫。

3 腐敗防治的對策初探：構建和完善國家廉政制度體系

黨的十七大報告中，明確提出要“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設”。筆者認為，最根本、最關鍵的問題是必須形成一個一貫的、全盤的防治策略，即建立起一種適應新形勢和新任務要求的、對各級公共權力(特別是領導決策權力)進行有效監(jiān)督制約的結構合理、配置科學、程序嚴密的國家廉政制度體系——反腐倡廉體系［4］。

3.1 加強立法工作，為預防腐敗制度建設提供有力保障

加強預防腐敗的立法工作和制度建設，使一把手官員“不能腐敗”。在憲法保障的前提下，人大通過立法制定出具體的實施措施。應盡快建立和完善《腐敗預防法》、《行政程序法》、《財產(chǎn)申報法》、《國家公務員監(jiān)督法》等一套完善和規(guī)范的反腐敗法規(guī)體系，讓黨員干部知“腐”而止步，人民群眾見“腐”而能揭發(fā)，腐敗分子凡“腐”必“敗(露)”。另外，通過立法把黨的領導和部門首長的職責定位清晰，有效解決黨政不分的矛盾。

3.2 進一步增強“一把手”道德修養(yǎng)與廉潔意識

2007年底，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會議，專題研究部署黨風廉政建設和反腐敗工作，強調(diào)要抓緊制訂并實施工作規(guī)劃。隨后中央政治局常委會和中央黨的建設工作領導小組將制訂并實施工作規(guī)劃列入了2008年工作要點。

馬克思主義哲學觀認為，內(nèi)因決定外因，外因通過內(nèi)因起變化。事實證明，“千腐敗萬腐敗，都是自己的思想先腐敗”，李嘉廷、程維高、慕綏新等“一把手”干部的墮落，都是從思想蛻化變質(zhì)開始，逐步滑向腐敗深淵的。以此為鑒，必須從思想上強化防腐機制的建設，在廣大黨員和領導干部，特別是黨政“一把手”的思想上筑起拒腐防變的堅固堤壩。一定要把對領導干部的教育作為重點來抓。另一方面，各級領導干部要從此類案件中吸取沉痛教訓，自覺做到一身正氣、堅持原則，不斷提高政治鑒別力和政治敏銳性，加強自身修養(yǎng)，增強抵御各種誘惑的能力，自覺接受監(jiān)督，珍惜自己的政治榮譽以及人民賦予的權力。

3.3 進一步深化行政體制改革，加大對官員的監(jiān)督力度

不受監(jiān)督的權力必然走向腐敗。體制轉型時期，監(jiān)督是關鍵。

多年來我黨的黨內(nèi)監(jiān)督已形成不少好制度、好經(jīng)驗。但目前存在的一個突出的問題是監(jiān)督體制還不夠完善，且未形成具有足夠約束力的監(jiān)督體系和監(jiān)督機構，特別是各級部門(單位)的黨政“一把手”由誰監(jiān)督，監(jiān)督什么，如何監(jiān)督等，規(guī)定不明確、不具體，缺乏經(jīng)常有效的具體監(jiān)督措施，導致監(jiān)督“失控”，違法違紀的比例上升。目前急需盡快改革現(xiàn)行紀檢領導體制，如能將現(xiàn)行的雙重領導體制，由以同級黨委領導為主，改為以上級紀檢機關領導為主，使紀檢監(jiān)察部門直接隸屬于國家權力機關，擴大權限、保證經(jīng)費，以保證紀檢監(jiān)督權的獨立性和權威性。

對“一把手”監(jiān)督的重點還應同時體現(xiàn)在選人、用人的制度上。“一把手”任用要走民主渠道，引入公開、民主、競爭的機制，防止公示“走過場”。應實行“一把手”推薦責任制和黨委討論票決制等，并制定一套切實可行的選人用人失察失誤責任追究辦法，強化對“一把手”選人用人權力的責任追究。

要進一步推進政府工作程序和方法的改革，建立公開、透明、真正具有競爭性的政府采購制度;要徹底簡化規(guī)章制度，使各種商業(yè)交易行為主體更方便地得到一般性的公共服務;要嚴格限制并長期監(jiān)督官員的自行決策權，并經(jīng)常調(diào)動官員，實行崗位輪換制;規(guī)范干部任用提名制度，建立公務員正常退出機制，繼續(xù)完善巡視制度;建立逐級增薪制度。

3.4 加強群眾和外部機構的監(jiān)督，以制度化形式使官員接受監(jiān)督

各級領導干部是人民的一員，更是人民的公仆。江澤民同志曾指出：“我們手中的權力都是人民賦予的，各級干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督?！焙\濤總書記在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話中也強調(diào)，“各級干部都要自覺接受監(jiān)督，絕不脫離群眾，絕不貪圖安逸，絕不以權謀私”。

只有在公開、透明的環(huán)境下權力才不敢逾越法律規(guī)定的界限。群眾的眼睛是雪亮的，權力越大越離不開群眾的監(jiān)督，因此群眾的政治參與成為國家廉政制度中的重要環(huán)節(jié)。事實證明，目前反腐敗斗爭取得的巨大成就大多數(shù)來自群眾的“陽光監(jiān)督”。因此，關鍵是要依靠廣大群眾，拓寬民主渠道，強化監(jiān)督，把權力運行置于有效監(jiān)督之下。另一方面，要加強和發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用，盡快出臺《新聞法》?？梢宰屝侣劽襟w相對獨立于黨委的宣傳部門，讓有關新聞采訪的法律規(guī)范和保障真正落到實處;撤銷新聞審查制度，在新聞媒體中貫徹實行新聞披露制度，這將有利于擴大人民群眾的知情權，提高其政治責任感，從而從外部有效遏制官員腐敗。

3.5 建立并不斷完善預防官員腐敗的長效機制

由中共中央刊發(fā)的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》中指出，自2008年起未來五年我國的反腐工作目標為“建成懲治和預防腐敗體系基本框架，拒腐防變教育長效機制初步建立……”。我們要以貫徹落實好這一《工作規(guī)劃》為契機，切實抓好領導干部的反腐倡廉工作。要按照《工作規(guī)劃》的要求，以領導干部為重點，切實抓好領導干部的廉政教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線;要建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調(diào)的工作機制，促進領導干部廉潔從政、奉公守法。

在各級黨委的統(tǒng)一領導下，把紀委、組織部門、宣傳部門、黨校，以及新聞單位、文化藝術部門的力量集中起來，發(fā)揮思想教育工作的整體優(yōu)勢，從而形成縱橫交錯的思想教育網(wǎng)絡，進一步做好堅定行政“一把手”理想信念的工作。要加強領導干部對中國特色社會主義理論體系的學習培訓和宣傳教育，不斷增強領導干部貫徹落實黨的基本路線、基本綱領、基本經(jīng)驗的自覺性和堅定性，切實增強各級干部領導科學發(fā)展的能力，提升執(zhí)政能力和執(zhí)政水平、深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭。

4 結語

人性對于物質(zhì)和利益的追求欲望不可避免，然而領導干部在追求個人利益過程中若不加以自我約束和制度約束，就容易走向腐敗。類似上海社保案、“沈陽慕馬案”等“一把手”腐敗案件頻發(fā)的原因，雖與為官者的個人的道德品質(zhì)和作風修養(yǎng)等因素有關，但最根本的還是制度、體制上出現(xiàn)了問題。前車之鑒證明，預防腐敗比反腐敗更重要，制度建設比懲罰更重要。要從根本上杜絕官員腐敗，就得建立起一套行之有效的國家廉政制度，從源頭上遏制腐敗的發(fā)生，讓權力行使者不想腐敗、不敢腐敗、不能腐敗。

［1］ 黃葦町.厚望-學習黨內(nèi)監(jiān)督條例［M］.北京：紅旗出版社，2004：221.

［2］ 廖澤平.對腐敗成因的公共選擇理論分析［J］.唯實：政治學與行政學，2001(3)：42-46.

［3］ 孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京：商務印書館，1961.

［4］ 里克·斯塔彭赫斯特，薩爾·J·龐德.反腐敗-國家廉政建設的模式［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2000.

責任編輯：沈宏梅

On the construction of a clean government

QI Rui
(Taizhou College，Nanjing Normal University，Taizhou 225300，China)

Official corruption directly does harm not only to an area or a unit，but also to the long-term economic growth.Therefore，it is necessary to set up a national clean government system with a reasonable construction，scientific allocation and rigorous program.

corruption;clean government;system

D262.3

A

1009-3907(2010)11-0080-03

2010-09-05

國家社會科學基金項目：“社會主義政治文明建設與中國特色權力監(jiān)督機制研究”系列成果(05AZZ002)

戚睿(1984-)，女，江蘇泰州人，助教，碩士研究生，主要從事當代中國政府與行政方面的研究。