（湖南大學法學院，湖南長沙410082）

中國金融監(jiān)管體制弱點的改進與完善

劉翠霞

（湖南大學法學院，湖南長沙410082）

目前全球都在反思“后危機時代”金融監(jiān)管體制的改革問題，在此背景下，中國的金融監(jiān)管體制暴露出了種種缺陷，需要進行改革。溫家寶在2010年的政府工作報告中指出，“健全金融體系是應對國際金融危機沖擊的重要舉措”，要“推進存款保險制度建設”。因此，中國要完善金融監(jiān)管體制，穩(wěn)定金融市場，逐漸由機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管過渡，加強監(jiān)管機構(gòu)間的協(xié)調(diào)，加強對金融消費者的保護，建立存款保險制度，防范化解金融風險。

金融監(jiān)管；監(jiān)管體制；完善；金融消費者

2008年，由美國次級債危機引起的全球金融危機，使許多國家的金融體系遭受重創(chuàng)，進而影響到國內(nèi)實體經(jīng)濟的發(fā)展。同時，此次金融危機也暴露了國際金融監(jiān)管存在的缺陷。面對金融危機，目前全球都在反思“后危機時代”金融監(jiān)管體制的改革問題。

中國對金融的穩(wěn)定發(fā)展十分重視，對金融體制的改革和金融法制建設也作出了許多努力。溫家寶在2010年的政府工作報告中指出，“健全金融體系是應對國際金融危機沖擊的重要舉措”，要“推進存款保險制度建設”，健全金融體系顯然包括金融監(jiān)管體系在內(nèi)。面對“后危機時代”各國對金融監(jiān)管體制的改革，反思中國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制，同樣面臨改革的問題。

一、后危機時代各國金融監(jiān)管的改革措施

2009年6月，奧巴馬政府公布了《金融監(jiān)管改革：新基礎》。雖然至今還未獲得國會通過，但美國金融監(jiān)管的改革的確提出一些創(chuàng)新的措施。主要包括三個核心部分：一是將美國聯(lián)邦儲備委員會打造成“超級監(jiān)管者”，全面加強對大金融機構(gòu)的監(jiān)管；二是設立新的消費者金融保護署（CFPA），保護消費者以及投資者的權益。三是提高國際監(jiān)管標準并改進國際合作。還提出組建兩個新的監(jiān)管機構(gòu)：一是執(zhí)行跨部門協(xié)調(diào)職能的金融服務監(jiān)管委員合；二是成立專門負責對銀行進行監(jiān)管的部門，彌補現(xiàn)有監(jiān)管體系的缺陷。

金融危機爆發(fā)后，英國的金融監(jiān)管的改革，主要在于英國議會通過的《2009年銀行法案》以及英國財政大臣達林公布的《改革金融市場》的兩份文件。英國的金融監(jiān)管的改革措施在于：一，設立專門機構(gòu)，強化金融穩(wěn)定目標，高度重視對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管，明確監(jiān)管當局在危機銀行處置中的權限和程序。二，加強對金融消費者的保護,《改革金融市場》提出，必須要確保消費者能夠獲得所需的金融服務；金融機構(gòu)應該為消費者提供易于理解的高透明度金融產(chǎn)品；對于給大量消費者造成損害的金融服務和產(chǎn)品，消費者有權提起代表訴訟，向金融機構(gòu)追討損失；為了更好地保護存款者的利益，應該對存款保護安排做進一步的改進等。另外，要加強國際及歐洲監(jiān)管合作。

日本對金融市場實行統(tǒng)一監(jiān)管。國際金融危機爆發(fā)后，日本金融廳制定了中長期監(jiān)管結(jié)構(gòu)的治理措施：將行政資源盡早投入到對金融危機影響的把握和分析上，盡早采取應對措施；明確證券化商品的原資產(chǎn)的可追查性，充實監(jiān)管方針中的風險管理和信息公開；對評級公司進行加強監(jiān)管的討論；強化金融廳的內(nèi)部體制，設立新的部門來專門負責把握市場動態(tài)。日本金融廳雖采取了一系列應急措施，但日本仍然堅持了鼓勵金融創(chuàng)新的原則，沒有采取過多的金融監(jiān)管調(diào)整措施，這與美英等國積極進行金融監(jiān)管改革形成鮮明對比。

二、中國金融監(jiān)管體制存在的弱點

后危機時代各國針對本國的金融監(jiān)管實施了一定的監(jiān)管改革措施，美英日三國的改革方案對中國的金融監(jiān)管有一定的啟示。中國目前的金融監(jiān)管也暴露出了種種弱點，因此需要進一步的改進。

（一）監(jiān)管重復與監(jiān)管真空

中國是以機構(gòu)監(jiān)管為基點的，實行“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，即在此模式下銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三大金融監(jiān)管機構(gòu)自成系統(tǒng)，監(jiān)管目標不同。這導致金融監(jiān)管機構(gòu)之間出現(xiàn)監(jiān)管重復與監(jiān)管真空。尤其國內(nèi)的金融創(chuàng)新模糊了分業(yè)經(jīng)營的邊界，使得各監(jiān)管機構(gòu)原本明確的管轄權界定變得模糊。

金融控股集團，如光大集團的出現(xiàn)，使得各金融監(jiān)管機構(gòu)間的業(yè)務交叉越來越多，導致重復監(jiān)管。當一些可能對監(jiān)管機構(gòu)產(chǎn)生嚴重不利影響的事件發(fā)生的時候，各監(jiān)管機構(gòu)存在相互推諉的現(xiàn)象，導致我國金融監(jiān)管體系的疏漏，這在某種程度上降低了監(jiān)管效率。

（二）金融監(jiān)管機構(gòu)間信息共享與協(xié)調(diào)機制不足

中國的金融監(jiān)管機構(gòu)是“一行三會”，其中三會之間在行政上是獨立的監(jiān)管機構(gòu)，地位平等。各機構(gòu)以自己的業(yè)務范圍為限進行監(jiān)管，機構(gòu)間的協(xié)調(diào)只依靠不定期舉行的聯(lián)席會議制度，這根本無法達到信息的共享。

中國的一行三會的聯(lián)席會議制度，只是一個開始，無法滿足日常工作對機構(gòu)間協(xié)調(diào)工作的要求，而且還存在一定的缺陷：一是聯(lián)席會議制度沒有相應的法律依據(jù)，缺乏保障，只是有關金融監(jiān)管部門以《備忘錄》的形式對聯(lián)席會議制度進行設計；二是不同金融監(jiān)管部門在具體監(jiān)管業(yè)務上缺乏有效地約束機制，協(xié)調(diào)交叉領域監(jiān)管沒有具體明確規(guī)定，如果只是采用一種“會簽”的方式增加部門間的溝通，一旦不同金融監(jiān)管部門之間對某項政策或業(yè)務產(chǎn)生利益糾葛，可能出現(xiàn)相互推諉的問題，影響金融創(chuàng)新的效率以及金融監(jiān)管的有效性。［1］三是，聯(lián)席會議制度中，對中國人民銀行只是邀請參加。雖然我國已經(jīng)形成銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會“三駕馬車”的監(jiān)管格局，中國人民銀行不再承擔對具體金融機構(gòu)一般性業(yè)務的監(jiān)管責任，但其作為中央銀行，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，依然擔負著維護金融穩(wěn)定、防范和化解金融風險等職責。如果金融監(jiān)管聯(lián)席會議中沒有來自中國人民銀行的聲音，其缺陷不言自明。

（三）中國對于金融消費者的保護不夠完善

目前，金融產(chǎn)品日益復雜化、多樣化，而我國目前對于金融消費者的保護，還存在薄弱環(huán)節(jié)。首先，相關法律不健全?！断M者權益保護法》缺乏具體的適用性，《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律法規(guī)對于金融消費者的保護規(guī)范多為原則性規(guī)定，操作性不強，金融監(jiān)管部門對金融消費者保護承擔的職責不夠明確清晰。如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》“維護公眾對銀行業(yè)的信心”寫入監(jiān)管目標，并對銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的職責作了系統(tǒng)的規(guī)定，但是沒有明確“為消費者提供適當?shù)谋Ｗo”，也沒有一個條文涉及到金融消費者保護問題。我國一直采取隱性的存款保險制度，這也不利于保護存款人的利益。

其次，行業(yè)自律協(xié)會的保護不夠，中國銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會等自律機構(gòu)雖已成立多年，但是由于制度、機制、監(jiān)管等方面的原因，行業(yè)協(xié)會的功能沒有得到很好的發(fā)揮。

最后，金融消費者的投訴與受理機制欠缺。中國目前沒有專門的負責保護金融消費者的部門。雖然證監(jiān)會內(nèi)部有一套信訪制度，用以處理投資者上訪。但是它還不是那種嚴格意義上的處理投訴和受理的應對機制，而更多的是一種普通處理群眾上訪的制度。

三、中國金融監(jiān)管體制的改進和完善

通過考察各國的金融監(jiān)管措施，中國的金融監(jiān)管體制存在一些弱點，因此，我國要改進和完善金融監(jiān)管體制，穩(wěn)定金融市場，逐漸由機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管過渡，加強監(jiān)管機構(gòu)間的協(xié)調(diào)，加強對金融消費者的保護，建立存款保險制度，防范化解金融風險。

（一）加快“機構(gòu)監(jiān)管”向“功能監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

金融控股集團的出現(xiàn)表明我國已經(jīng)開始出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營了，但還不是真正的功能監(jiān)管。功能監(jiān)管，是指以某一類金融產(chǎn)品或金融服務為監(jiān)管對象，并將監(jiān)管范圍擴大到整個金融市場，不但監(jiān)管某一類金融機構(gòu)內(nèi)的風險，還關注風險在不同金融機構(gòu)間的傳遞，有效避免監(jiān)管真空。金融控股集團使我國現(xiàn)存的分業(yè)監(jiān)管方式面臨嚴重的挑戰(zhàn)：分業(yè)監(jiān)管能否應對集團結(jié)構(gòu)中多種業(yè)務帶來的市場風險？能否公正有效地監(jiān)管金融控股集團機構(gòu)？［2］所以建議我國從以下三個方面進行改革：

首先，建立有效的功能監(jiān)管體系，在現(xiàn)行機構(gòu)監(jiān)管體制下強化監(jiān)管機構(gòu)間建立的高層定期會晤制度；其次，對業(yè)務交叉領域和從事混業(yè)經(jīng)營的金融集團以及對出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營特征的外資參股商業(yè)銀行，各監(jiān)管機構(gòu)要達成聯(lián)合監(jiān)管協(xié)議；最后，建立一個以非現(xiàn)場為主的功能監(jiān)管信息體系，促進監(jiān)管機構(gòu)間的信息交流，建立制度性的信息共享機制，克服機構(gòu)監(jiān)管帶來的因信息封閉所導致的監(jiān)管效率低下和監(jiān)管空白。［3］

（二）加強監(jiān)管機構(gòu)間的協(xié)調(diào)與信息共享

中國的一行三會之間，應該進一步加強信息共享與協(xié)調(diào)合作，進一步完善金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度。我國可以考慮以法律或國務院行政法規(guī)等形式確立金融監(jiān)管聯(lián)席會議的法律地位，進一步明確金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度的組成機構(gòu)，具體職責，運行機制，監(jiān)管目標的協(xié)調(diào)，不同監(jiān)管部門之間分歧的解決機制，及其與各監(jiān)管部門及被監(jiān)管金融機構(gòu)的關系等問題。并保證各監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)ΡO(jiān)管問題進行磋商，交流監(jiān)管信息，并對金融監(jiān)管真空及時采取相應的措施，協(xié)調(diào)各機構(gòu)的權力沖突。另一方面，《備忘錄》將中國人民銀行放到了“可邀請參加”的地位，是不妥的。法律上來說，雖然銀監(jiān)會已成立并履行職責，但這并不是說它和中國人民銀行之間在業(yè)務上沒有任何的糾葛，央行仍承擔著一定的金融監(jiān)管職能，因此，應將央行作為聯(lián)席會議的一員，以加強各機構(gòu)間的協(xié)調(diào)。

（三）加強對金融消費者的保護

結(jié)合中國金融消費環(huán)境及消費者保護法制的現(xiàn)狀，并結(jié)合美國，英國的金融消費者保護制度，建議我國應從以下幾方面進行完善。

第一，加強金融立法。首先，我國金融立法機構(gòu)應借鑒英國《金融服務與市場法》將“適當保護消費者權益”放人監(jiān)管目標中，確立監(jiān)管機構(gòu)在金融消費者權益保護方面的法律地位。

其次，制定存款保險制度。溫家寶在2010年的政府工作報告中指出，“健全金融體系是應對國際金融危機沖擊的重要舉措”，要“推進存款保險制度建設”，這說明我國政府也意識到制定此制度的重要性。所以，建議修訂并推出《存款保險條例》，明確規(guī)定存款保險制度的定位和運行準則，存款保險基金的籌集和運作以及存款保險基金的職責和管理。存款保險制度將更有利于保護存款人的利益，防止局部危機對全局危機的沖擊。

第二，加強行業(yè)自律組織建設，進一步健全金融消費者保護的自律機制。明確金融行業(yè)協(xié)會在保護金融消費者方面的職責。進一步規(guī)范銀行、保險、證券等行業(yè)協(xié)會在金融消費者保護方面的基本職責；可以為金融消費者提供一個自律性協(xié)調(diào)機制，金融行業(yè)協(xié)會可以設立專門的處理消費者投訴會員的機構(gòu)，并制定相應的處理程序規(guī)則，為消費者投訴會員機構(gòu)提供一個平臺，以避免和減少金融消費者極端地將有關投訴訴諸司法途徑。［4］

第三，明確監(jiān)管機構(gòu)對消費者的職責。一是確立金融監(jiān)管機構(gòu)在消費者權益保護方面的法律地位；二是促成金融監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部設立消費者投訴處理機構(gòu)，并建立消費者投訴解決的相應機制；三是金融監(jiān)管機構(gòu)應該承擔和履行消費者教育職責，并通過適當途徑加強金融業(yè)協(xié)會以及金融機構(gòu)在消費者教育方面的職責；四是監(jiān)管機構(gòu)應該進行消費者調(diào)查，收集和通報消費者最為關注的事項；金融監(jiān)管機構(gòu)還可以借助監(jiān)管指引，對金融機構(gòu)在消費者保護方面需要高度關注的問題做出規(guī)范，強化金融機構(gòu)的消費者權益保護意識，在服務和制度建設上為消費者權益保護奠定必要的基礎，并在內(nèi)部控制方面做好防范消費者投訴風險的事前控制。

另外，增加金融機構(gòu)的透明度，制定金融機構(gòu)信息披露法。制定此法應堅持完整性原則、真實性原則、準確性原則、可比性原則、及時性原則以及時效性原則，重點提高信息披露的及時性與時效性，還要審查與評估銀行的信息披露制度，確保信息的真實性。另外，我國還需要制定嚴格的風險暴露的信息披露規(guī)則，這些規(guī)則既要規(guī)定風險暴露的信息定性披露，還要有定量的數(shù)據(jù)披露，同時對計算各種風險的方法要予以明確。保護金融消費的知情權與自主選擇權。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融危機的爆發(fā)后各國采取措施完善本國的金融監(jiān)管體制。我國更應加快步伐，完善我國的金融監(jiān)管體制，防范化解金融風險。

[1]李金澤，梅明華.美國政府應對金融危機的監(jiān)管改革方案及其啟示[J].河北法學，2009，（27）.

[2]劉定華主編.開放中的金融法變革[M].湖南人民出版社.2008，216.

[3]張麗.基于金融創(chuàng)新的金融監(jiān)管模式改革探討[J].商業(yè)時代，2008，（24）.

[4]周良.論英國金融消費者保護機制對我國的借鑒與啟示[J],上海金融，2008，（1）

Weaknesses of China's Financial Supervision System:Improvement and Perfection

LIU Cui-xia
(Law School of Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

Presently,the whole world is reflecting the reform problem of financial supervision system in"post-crisis era".In this case,China's financial supervision system also exposes various kinds of deficiencies,and needs reform.Wen Jiabao pointed out in the government work report of 2010 that,"perfecting financial system is an important measure to deal with international financial crisis impact",and it demanded to"advance the construction of deposit insurance system".Therefore,we should perfect the financial supervision system,stabilize the financial market,transit from organizational supervision to functional supervision gradually,strength the coordination among the regulatory agencies,strength the protection to the financial consumers,build deposit insurance system,take precautions against and reduce financial risks.

financial supervision;supervision system;perfection;financial consumer

F832.1

A

1008—7974(2010)11—0059—03

2010—06—23

劉翠霞(1986-)，女，山東省沂南縣人，湖南大學法學院在讀碩士。

瀅橋）