蔣永福 （黑龍江大學信息資源管理研究中心 黑龍江 哈爾濱 150080）

劉春艷 （黑龍江大學信息管理學院 黑龍江 哈爾濱 150080）

1 “公共圖書館建設主體”概念辨析

在我國，“公共圖書館建設主體”這一稱謂是由邱冠華、于良芝、許曉霞合著的《覆蓋全社會的公共圖書館服務體系：模式、技術(shù)支撐與方案》一書中首先提出來的[1]。他們認為，公共圖書館建設主體是指在一個國家中保障公共圖書館建設所需經(jīng)費的政府、團體或個人[1]202。對公共圖書館建設主體的這種界定，目前已得到國內(nèi)業(yè)界人士的普遍認同。

從邱冠華等人的定義中可以看出，政府、團體或個人都可以成為公共圖書館的建設主體。目前雖然不少國家的公共圖書館服務體系中都包含了少量的社會團體和私人建設的圖書館，但幾乎在所有國家，政府均是公共圖書館的主要建設主體。故本文所談公共圖書館建設主體均是指以政府為建設主體的情況而言。

從英國、美國等發(fā)達國家的法律規(guī)定上看，一般把地方政府指定或允許為公共圖書館的建設主體。如英國現(xiàn)行的《公共圖書館與博物館法》規(guī)定，提供全面而高效的圖書館服務是每一個地方政府的責任[2]。美國威斯康星州圖書館法規(guī)定，市政府、村鎮(zhèn)政府、部落政府、學區(qū)政府都可以通過征收年度圖書館稅建設公共圖書館；縣圖書館委員會可以建立公共圖書館為全縣居民服務，并為此接管縣內(nèi)現(xiàn)存的圖書館，也可以專為那些不在現(xiàn)有圖書館覆蓋范圍內(nèi)的區(qū)域服務[3]。不過，由于各國歷史傳統(tǒng)和政權(quán)組織模式不同，對“地方政府”的界定也不一樣，如在美國，由于聯(lián)邦制國家的緣故，其州政府不被認作是“地方政府”，而縣、市、村鎮(zhèn)、部落、學區(qū)、特區(qū)乃至聯(lián)合行政區(qū)域卻都被認作是“地方政府”。而在我國，由于實行的是“中央—地方”二元行政結(jié)構(gòu)模式，所以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及其以下垂直隸屬政府均被確認為“地方政府”。

從中外各國現(xiàn)行的公共圖書館建設主體建制模式看，把地方政府確定為公共圖書館的建設主體似乎能夠得到比較普遍的認同，但是，中央政府和省級政府（如我國的省、自治區(qū)、直轄市政府，美國的州政府，印度的邦政府，俄羅斯的加盟共和國政府，等等）是否也可以成為公共圖書館的建設主體？這一問題恐怕要因“國”而論——有的國家可以，有的國家則不可以或不必要，而且，即使可以成為建設主體，其“成為”方式又可以不同。

從本質(zhì)上說，建設主體即責任主體。因此，對提供公共圖書館服務負有責任的政府，都可以成為公共圖書館的建設主體，而無論是中央政府、省級政府還是其他地方政府，只不過不同國家的不同級別、不同類型的政府承擔建設主體責任的具體方式有所不同而已。如根據(jù)美國聯(lián)邦憲法的有關規(guī)定，提供公共圖書館服務的主要責任主體應為各類地方政府，而聯(lián)邦政府和州政府則可以對地方政府提供政策和經(jīng)費上的支持（這可從聯(lián)邦議會1996年通過的《圖書館服務與技術(shù)法案》及不少州議會頒布的圖書館法中得到證明）[4]。再如，澳大利亞新南威爾士州圖書館法規(guī)定，州政府對在轄區(qū)內(nèi)提供圖書館服務的地方政府給予補貼[5]；丹麥圖書館法規(guī)定，中央政府為充當省級借閱中心的市圖書館、日德蘭南部（Southern Jutland）地區(qū)德語圖書館及圖書館服務項目提供補貼[6]?？梢姡绹穆?lián)邦政府和一些州政府、澳大利亞的一些州政府、丹麥的中央政府，都承擔了“支持性建設主體”的責任。

從上述可知，公共圖書館的建設主體并不是清一色的“地方政府”。從原則上說，對提供公共圖書館服務負有責任的政府，都可以成為公共圖書館的建設主體，即根據(jù)國情不同，某個國家的中央政府或省級政府也可以成為公共圖書館的建設主體，只不過中央政府或省級政府一般以“支持性建設主體”的方式承擔責任，而不以直接的、獨立的方式承擔地方圖書館建設主體的責任（除像新加坡一樣的國土面積特小的國家）。那種把中央政府和省級政府排除在公共圖書館建設主體范疇之外的認識和做法，無形中縮小了公共圖書館的利益相關者（stakeholders）范圍，等于是自我否定了中央政府和省級政府支持公共圖書館發(fā)展的合法性（legitimacy），因而是不可取的。這里需要說明的是，所謂對提供公共圖書館服務負有責任的政府都可以成為公共圖書館的建設主體，只是原則意義上而言的，并不等于說任何一級政府都必須成為獨立的公共圖書館建設主體，因為某一級政府應不應該成為獨立的建設主體應取決于該級政府在現(xiàn)實中是否具有提供公共圖書館服務的實際能力，即在現(xiàn)實情況下，不具有提供公共圖書館服務的實際能力的政府不應該成為獨立的建設主體（如在我國，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的大部分縣及其以下政府就不具有承擔建設主體責任的實際能力，因而這些政府不宜成為獨立的建設主體）。

總之，從廣義上說，凡是對提供公共圖書館服務負有責任的政府，都可以成為公共圖書館的建設主體；從法治意義上說，被法律賦予承擔提供公共圖書館服務責任的政府，就是法定的公共圖書館建設主體；從現(xiàn)實的意義上說，被某種政策或慣例指認并實際履行提供公共圖書館服務責任的政府，是實際意義上的建設主體，而那些雖然被某種政策或慣例指認但未能實際履行提供公共圖書館服務責任的政府，則是虛置的建設主體。需要指出的是，以上所說的“公共圖書館服務”，均指“覆蓋全區(qū)域的、普遍均等的公共圖書館服務”（下同）。

2 公共圖書館建設主體的類型

從世界范圍看，由于各國在歷史傳統(tǒng)、國家政治組織體制、經(jīng)濟發(fā)展水平及其他方面國情的不同，公共圖書館建設主體的設置模式各不相同，因而出現(xiàn)了多種建設主體類型。

2.1 單級獨立建設主體與聯(lián)合建設主體

從一個公共圖書館治理單元（于良芝稱“管理單元”）內(nèi)承擔建設主體的政府數(shù)量上看，公共圖書館建設主體可分為單級獨立建設主體和聯(lián)合建設主體兩種類型。單級獨立建設主體，指在一個治理單元內(nèi)由一個政府獨立負責提供公共圖書館服務的情形。這樣的情形在國內(nèi)外普遍存在。我國目前的公共圖書館建設主體類型普遍表現(xiàn)為這種單級獨立的建設主體，即一個政府負責建設一座圖書館，而且其服務范圍一般只覆蓋政府所在地。聯(lián)合建設主體，指由兩個或兩個以上的政府共同成為建設主體，負責在一定范圍內(nèi)共同提供圖書館服務。聯(lián)合建設主體分為橫向聯(lián)合主體和縱向聯(lián)合主體兩種形式。橫向聯(lián)合主體即不同轄區(qū)政府通過協(xié)議組建“多轄區(qū)聯(lián)合政府”（Multi-jurisdictional），成為所涉區(qū)域公共圖書館的共同建設主體。這種情況在美國較普遍存在，因此美國威斯康星州圖書館法就有如下規(guī)定：“兩個或兩個以上建設主體可以通過協(xié)議，聯(lián)合建設為所涉轄區(qū)服務的共同圖書館?！盵7]縱向聯(lián)合主體即有隸屬關系的政府之間形成有責任分工的聯(lián)合建設主體，這種情況在澳大利亞普遍存在。在澳大利亞各州（共有6個州）的有關法律中，都把提供公共圖書館服務的責任界定為州政府和市政府的聯(lián)合責任，其中州政府的主要責任是為地方政府提供經(jīng)費補貼，如新南威爾士州和昆士蘭州與地方政府為圖書館提供補貼的比例是1:1（即地方政府投入1澳元，州政府也補貼1澳元），維多利亞州政府與地方政府為圖書館提供的補貼比例是2:1[1]36-37。

2.2 主要建設主體與支持性建設主體

從政府承擔公共圖書館建設主體責任的分工角度看，在一國范圍內(nèi)，地方政府往往是公共圖書館建設的主要投入者和管理者，即地方政府承擔大部分經(jīng)費投入和日常管理成本，這種情況下地方政府是主要建設主體，而中央政府或省級政府往往給予地方政府以一定的經(jīng)費補貼，此時中央政府或省級政府就成為支持性建設主體。世界上絕大部分發(fā)達國家都采取這種“地方政府為主+省級政府或中央政府為輔”的建設主體分工格局。另外一種情況是，在一國內(nèi)的某一地區(qū)，在維持和運營一個圖書館系統(tǒng)（如總分館系統(tǒng)）的過程中，某一政府承擔主要的經(jīng)費投入和管理的責任，那么這個政府就是主要建設主體，而另一個或幾個政府可能只以提供必要的資源為代價，“購買”主要建設主體提供的圖書館服務，那么這一個或幾個政府也可稱為支持性建設主體。例如，在我國蘇州市總分館體系中，市區(qū)內(nèi)基層政府向蘇州市圖書館提供必要的場地、設備和物業(yè)費用，同時支付一定的年度費用（每個社區(qū)分館為5-8萬元），以此為代價享受蘇州市圖書館提供的文獻資源與通借通還服務，在這一過程中，蘇州市政府成為主要建設主體，而基層政府則成了支持性建設主體?？梢姡С中越ㄔO主體既可以通過自上而下方式（如上文介紹的中央政府或省級政府對地方政府的支持）形成，也可以通過自下而上方式（如蘇州市基層政府對蘇州市政府的必要支持，只不過這種“支持”是自下而上的）形成。也就是說，支持性建設主體有自上而下和自下而上兩種形成方式。在自下而上方式中，盡管基層政府自身無力成為主要建設主體，但它畢竟付出了一定代價，所以我們不應該把這種基層政府排除在建設主體范疇之外。自下而上方式形成的主要建設主體與支持性建設主體之間的“聯(lián)合”與縱向聯(lián)合主體中的“聯(lián)合”是有區(qū)別的，其區(qū)別在于：縱向聯(lián)合主體中的受支持政府并非全是無能力成為建設主體的政府，而自下而上方式中的基層政府基本上都是自身無能力成為建設主體的政府。

2.3 法定建設主體與非法定建設主體

從建設主體的資格和責任是否由法律賦予的區(qū)別看，建設主體可分為法定建設主體和非法定建設主體兩種類型。法定建設主體，是指根據(jù)某種法律規(guī)定（分“必須”和“允許”兩種情形）而履行提供公共圖書館服務責任的政府；而非法定建設主體，則指雖無明確的法律規(guī)定但出于某種需要或慣例而提供或支持公共圖書館服務的政府。從發(fā)達國家看，公共圖書館的法定建設主體一般為各類地方政府，而中央政府或省級政府一般為非法定建設主體（澳大利亞是例外）。而在我國（除港、澳、臺地區(qū)），至今為止，除了已頒布有地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章的10個地方外（這10個地方分別是：深圳經(jīng)濟特區(qū)、上海市、河南省、湖北省、浙江省、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、北京市、烏魯木齊市、山東省），中央政府及其他地方的各級地方政府均可視為非法定的建設主體。非法定的建設主體如此之多，意味著我國公共圖書館治理的法治化程度之低下。

3 公共圖書館建設主體的設置原則

3.1 依法設置原則

上文提到，公共圖書館建設主體的本質(zhì)是責任主體，確定公共圖書館的建設主體（尤其是主要建設主體），就是確定公共圖書館建設的責任擔當者，而確定責任擔當者并保證其履行責任的最有效、最可靠的辦法就是立法確認。從國外情況看，公共圖書館的主要建設主體大都是通過專門立法或相關立法確認的。這種立法確認，又分為“允許制”和“強制制”兩種形式。1850年英國公共圖書館法規(guī)定，人口1萬人以上的英格蘭和威爾士各城市，有權(quán)建立公共圖書館[8]。這里的“有權(quán)建立”就是“允許”的意思。美國威斯康星州圖書館法規(guī)定，市政府、村鎮(zhèn)政府、部落政府、學區(qū)政府都可以通過征收年度圖書館稅建設公共圖書館[3]。這里的“可以通過……”也是“允許”的意思。不過，英國現(xiàn)行的《公共圖書館與博物館法》（1964年頒布）則規(guī)定“向民眾提供全面高效的公共圖書館服務是每一個地方政府的責任”[2]，表明英國在公共圖書館建設主體責任的確認上由“允許制”向“強制制”轉(zhuǎn)型。《挪威圖書館法》（2003年修訂）規(guī)定，“每個市必須有一個公共圖書館；市公共圖書館必須由市政府獨立建設，或與其他市政府或郡政府合作建設”[9]，表明挪威實行的是“強制制”。而在我國（除港、澳、臺地區(qū)），除了前面提到的10個地方規(guī)定有公共圖書館的建設主體外（盡管很不科學），其他地方均無公共圖書館的法定建設主體，但都按照“一級政府建設一座圖書館”的歷史傳統(tǒng)或慣例提供非常有限的公共圖書館服務。

依法設置公共圖書館的建設主體，其目的在于實現(xiàn)公共圖書館治理的法治化。但必須要指出的是，法治中的“法”必須是“良法”，如若不然，必然出現(xiàn)只是“依法設置”而非“科學設置”的結(jié)果。亞里士多德說過，“法律也有好壞，或者是合乎正義，或者是不合乎正義?！盵10]“惡法”之治不是法治，因此，在非“良制”前提下確認的公共圖書館建設主體不可能產(chǎn)生“科學設置”的效果——不可能全面履行“提供覆蓋全社會的、普遍均等的公共圖書館服務”的責任。

3.2 責任與能力對等原則

概括地說，公共圖書館建設主體的責任就是“提供覆蓋全社會的、普遍均等的公共圖書館服務”。那么，每個建設主體能否全面兌現(xiàn)這一責任呢？這里就存在一個建設主體履行責任的實際能力問題?？茖W設置的建設主體，必須做到：責任明確，能力具備。也就是說，公共圖書館建設主體的設置必須遵循責任與能力對等的原則。從我國公共圖書館建設主體設置現(xiàn)狀看，其中一個突出問題是建設主體的責任與能力不對等。我們以《浙江省公共圖書館管理辦法》有關規(guī)定為例：“公共圖書館按照行政區(qū)域分級設置。省、市，縣（市、區(qū)）應當設立公共圖書館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應當在文化站內(nèi)設立圖書室，有條件的也可單設公共圖書館”（其他9個地方的圖書館法規(guī)或行政規(guī)章對“圖書館設置”的規(guī)定與浙江省大同小異）[11]。從中我們可以看出，第一，沒有明確公共圖書館建設主體（各級政府）的責任，只是明確了“應當設立”而沒有明確所設立的圖書館應該達到什么目標或標準。這種無目標、無標準的設立，顯然為各級政府模糊責任甚至是逃脫責任提供了足夠的空間。第二，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都可以成為建設主體（即每一級政府都有責任提供公共圖書館服務），且“按照行政區(qū)域分級設置”，這一“分級”就等于把各級政府的能力分隔開了——每一級政府憑自身能力各自為政地提供公共圖書館服務，而沒有考慮有的政府（尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣及其以下級別的基層政府）事實上不具有“提供覆蓋全區(qū)域的、普遍均等的公共圖書館服務”的能力問題。由此造成“有能力者多提供，乏能力者少提供甚至不提供”的極其不平衡局面。這種公共圖書館服務能力的不平衡，必然導致不同區(qū)域公民獲得公共圖書館服務之權(quán)利的不平等。這就說明，責任與能力相分離或不對等，是我國現(xiàn)行公共圖書館建設主體設置模式的最大弊端之一。

3.3 因地制宜的多樣化原則

無論從國外情況看，還是從我國現(xiàn)實情況看，在公共圖書館建設主體的設置方法上并不存在“放之四海皆準”的統(tǒng)一模式可選。尤其在我國，地域遼闊，城鄉(xiāng)差別巨大，各地經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，因此，在公共圖書館建設主體的設置方法上有必要遵循因地制宜的多樣化原則。我們注意到，一些學者已經(jīng)提出我國公共圖書館建設主體設置方案，例如，于良芝等人認為，將大城市（直轄市和部分公共圖書館較發(fā)達的副省級城市）的區(qū)政府界定為全區(qū)公共圖書館的建設主體，將中小城市的市政府界定為整個城區(qū)公共圖書館的建設主體，將縣政府界定為全縣公共圖書館的建設主體，將省政府界定為省級公共圖書館的建設主體，但在經(jīng)濟發(fā)展不均衡的省份（如廣東、山東、江蘇），可以參考澳大利亞部分州的做法，將省政府和縣政府確定為該縣公共圖書館的聯(lián)合建設主體[7]。高波認為，管理層級（即總分館體系中總館的級別）應以市館為主（含直轄市館、省會城市館、副省級城市館、地級城市館），以省館、區(qū)（縣）館為輔[12]。以上兩種方案都程度不同地體現(xiàn)了因地制宜的多元化原則。以上兩種方案都是面向全國的“全國性方案”，那么具體到某一省份又如何具體安排呢？也就是說，如果以上方案（兩種或其中一種）可以接受的話，那么抓緊確定“省級方案”也許是下一步的重點任務。顯然，在“省級方案”中，必然是一個省一種方案，以此體現(xiàn)因地制宜的多樣化原則。

[1]邱冠華,于良芝,許曉霞.覆蓋全社會的公共圖書館服務體系:模式、技術(shù)支撐與方案[M].北京:北京圖書館出版社,2008.

[2]英國公共圖書館與博物館法[EB/OL]．[2010-02-16].http://www.statutelaw.gov.uk/content.aspx？LegType=All+Primary&PageNumber=65&NavFrom=2&parentActiveTextDocld=1233338&Active Text Docld=1233340&filesize=90876．

[3]美國威斯康星州圖書館法[EB/OL].[2010-01-27].http://www.legis.state.wi.us/2005/data/acts/05Act420.pdf．

[4]CRS Report for Congress.Federal Aid to Libraries:The Library Services and Technology Act[EB/OL].[2010-02-10].http://www.ipmall.info/hosted_resources/crs/RL31320_031217.pdf．

[5]澳大利亞新南威爾士圖書館法[EB/OL].[2010-01-27].http://www.austlii.edu.au/au/legis/nsw/consol_ act/1a193999/．

[6]丹麥圖書館法[EB/OL].[2010-02-16].http://www.ifla.org/V/cdoc/danish.htm．

[7]于良芝,陸秀萍,劉 亞. 公共圖書館總分館建設的法律保障: 法定建設主體及相關問題[J]. 圖書情報工作, 2008(7):6-11,31．

[8]華薇娜．英國公共圖書館產(chǎn)生的背景及其歷史意義[J]．圖書館雜志,2005(1):3-9,19.

[9]吳鳳霞. 挪威公共圖書館與公共圖書館法[J]. 圖書館理論與實踐,2005(3):110-112.

[10]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭,譯.北京:商務印書館,1965:148．

[11]浙江省公共圖書館管理辦法[EB/OL]．[2010-06-11]．http://baike.baidu.com/view/4024465.htm?fr=ala0_1．

[12]高 波.論公共圖書館總分館的若干基本理論問題——兼評長春市協(xié)作圖書館[J]. 圖書情報工作,2010(1):62-66．