●楊紅梅（湘潭大學 圖書館，湖南 湘潭 411105）

電信普遍服務(wù)作為一項促進信息資源有效配置的解決辦法并不是一個新的命題，但隨著世界范圍內(nèi)電信業(yè)打破壟斷，引入競爭機制，普遍服務(wù)再次成為各國理論研究和規(guī)制改革的焦點，尤其是伴隨著通訊技術(shù)日新月異的變革，網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展，信息資源配置區(qū)域性差距日益增大成為了一個巨大的社會問題。為了追求社會平衡和提高經(jīng)濟效率，用以解決信息資源區(qū)域性差距和縮小數(shù)字鴻溝，更有效地適應(yīng)社會發(fā)展需要的普遍服務(wù)的施行被提上了議程。

那么電信普遍服務(wù)的內(nèi)容是什么？普遍服務(wù)范圍有多大？如何提供寬帶和移動網(wǎng)的普遍服務(wù)？政府在普遍服務(wù)中扮演什么樣的角色？在這里，筆者僅以法國電信普遍服務(wù)為例，探討我國通過電信普遍服務(wù)，減少信息資源配置區(qū)域性差距，縮小數(shù)字鴻溝的解決之道。

1 電信普遍服務(wù)的含義

“普遍服務(wù)”這一術(shù)語最早由美國AT＆T總裁威爾先生在1907年年度報告中提出，其原話為“一種政策，一種體制，普遍服務(wù)”。1934年，美國將這一政策納入法律條文，在《電信法》中明確規(guī)定：“電信經(jīng)營者要以充足的設(shè)施和合理的資費，盡可能地為合眾國的所有國民提供迅速而高效的有線和無線通信業(yè)務(wù)?！盵1]目前，被廣泛接受的關(guān)于電信普遍服務(wù)的定義是由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）制定的，即：任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業(yè)務(wù)，而且業(yè)務(wù)質(zhì)量和資費標準一視同仁。它傳達了普遍、平等、可支付三個方面的基本含義。[2]

2 法國電信普遍服務(wù)

2.1 法國電信和公眾服務(wù)

19世紀，法國政府將電報劃歸于郵政局，并于1878年創(chuàng)建郵政電報局。當電話出現(xiàn)后，郵政電報局和私有制公司SGT發(fā)起了首個電話網(wǎng)絡(luò)。最終于1889年法國政府國有化SGT公司，電話成為郵政電報局的一個分支，該系統(tǒng)持續(xù)工作到1990年。20世紀60年代以前，法國政府以及郵政電報局的管理者們并沒有興趣給所有人提供電話服務(wù)，相對于歐洲其他國家，電話的滲透率非常低，服務(wù)質(zhì)量也非常低，很多農(nóng)村的電話都是通過手工交互，電話系統(tǒng)飽受嚴重的財政危機。但從19世紀開始，法國郵政開始提供與普遍服務(wù)相似的服務(wù)，即何時何地任何人都能得到相同標準的可承受的郵政服務(wù)和電報服務(wù)。[3]

20世紀60年代末期，法國的經(jīng)濟和社會問題矛盾叢生，此時制定了一個發(fā)展計劃。通過該計劃，法國主要的電話用戶數(shù)從1969年400萬戶發(fā)展到1984年的1800戶，并且電話網(wǎng)絡(luò)也得到了更新。此外，還有專門的財政用以支持這一發(fā)展計劃所需要的特別貸款。但事實上，一直到1984年都沒有正式出現(xiàn)“普遍服務(wù)”一詞。僅僅是在“電信公共服務(wù)”中規(guī)定“任何人都能要求電話的開戶入網(wǎng)……”[3]

一直以來，法國政府以它們的公共服務(wù)為榮，但“普遍服務(wù)”在國家法令中卻并未使用。即使電話已經(jīng)普及的時候，“普遍服務(wù)”的責任仍然沒有在立法中給予嚴格定義。

法國“普遍服務(wù)”包括兩步：第一步發(fā)生在1990年國家電信從郵政分離時；第二步發(fā)生在1996年，是為了適應(yīng)電信業(yè)的競爭機制的引入而對現(xiàn)有的法令進行調(diào)整。

2.2 1990年的法國《電信法》

20世紀80年代，法國電信從郵政電報局分離出去。此外，1987年《歐盟電信綠皮書》要求改變電信機構(gòu)設(shè)立，而法國政府也開始允許其他私有公司涉足電信行業(yè)。種種變革都導(dǎo)致了對電信立法改革的迫切需求。

為了保障所有的股東、客戶、雇員都能接收新的立法，郵政電報局任命一位高級政府官員Prevot專門負責立法的制定。最終，1989年的Prevot報告包括了電信領(lǐng)域的公眾服務(wù)，但是“普遍服務(wù)”在報告內(nèi)并未涉及，只是出現(xiàn)了一些與“普遍服務(wù)”相似的提法。Prevot報告是針對法國電信，根據(jù)歐洲指令建立的，該報告指出：①法國電信必須為所有的人提供所有的電信服務(wù)，特別是需要該項服務(wù)的人。②法國電信必須遵守政府條例中的相關(guān)協(xié)議。協(xié)議明確規(guī)定，法國電信公司必須給公眾提供電信服務(wù)；所有的用戶都是平等地使用，價格上必須完全平等；服務(wù)還要適應(yīng)殘疾人的需求；法國電信必須改進服務(wù)；對于需要服務(wù)的人提供固定電話并且要保證質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，1990年法國政府正式頒布了《電信法》。在《電信法》中，價格是最主要的因素。（1994年法國電信還出臺了更為優(yōu)惠的措施。）不久之后，由于完全競爭的引入，電信和法國政府的矛盾不可避免地出現(xiàn)了。普遍服務(wù)被認為是新系統(tǒng)中的重要支柱，但競爭又意味著電信業(yè)者不會愿意提供無利潤服務(wù)以及保證網(wǎng)絡(luò)設(shè)計的安全。政府與電信企業(yè)的博弈最終導(dǎo)致新的電信法的出臺。

2.3 1996年的法國《電信法》

第二波“普遍服務(wù)”發(fā)生的背景是法國政府出臺相關(guān)政策，允許電信的完全競爭，并部分開放法國電信資本市場。一方面，法國電信為能得到一定程度的自由而高興，但卻又擔心自由化帶來的競爭會過分殘酷。即便如此，法國電信仍然認為電信行業(yè)的普遍服務(wù)的三條本質(zhì)是不能動搖的，即：增強社會凝聚力；服務(wù)的可持續(xù)性；無歧視性，所有的用戶都能同樣使用。在此基礎(chǔ)上，1996年法國對《電信法》進行了調(diào)整，并且首次定義了“普遍服務(wù)”的概念。（1997年又給出了更為精確的定義。）

法國《電信法》所定義的電信公眾服務(wù)提供包括以下三方面的平等、持續(xù)、可適應(yīng)性的服務(wù)：普遍服務(wù)；強制服務(wù)；防衛(wèi)、安全、公眾搜索以及高等教育方面的普遍利益。

根據(jù)法國《電信法》的規(guī)定，法國電信公司被作為普遍服務(wù)提供者，但其他的公司也可以被任命；創(chuàng)建專門的基金，由專門的組織進行管理，根據(jù)公司的規(guī)模進行繳費，為普遍服務(wù)提供資金來源；普遍服務(wù)的資金用于補償因地理位置而造成的電信資費過高，確保對每個用戶都以平等的價格享受電信服務(wù)；還用于補償對殘疾人和低收入人群的補貼，公共電話、信息服務(wù)、電話簿服務(wù)等方面的補貼?！峨娦欧ā愤€規(guī)定了一系列法國電信必須遵守的強制服務(wù)，如：ISDN、專用線、封包轉(zhuǎn)轍網(wǎng)絡(luò)、高級聲音電話服務(wù)、電傳機服務(wù)，但并沒有相關(guān)的懲罰措施。

1996年的法國《電信法》還列出了其他資金可資助公眾服務(wù)內(nèi)容：免費的防衛(wèi)和公眾安全服務(wù)；高等教育服務(wù)；電信領(lǐng)域公眾研究和發(fā)展等。

2.4 2008年的法國《電信法》

現(xiàn)在的法國《電信法》和歐洲指導(dǎo)性文件很接近，且保持了1996的法國《電信法》的三級結(jié)構(gòu)。其主要改變?nèi)缦拢孩俜秶母淖??！盎ヂ?lián)網(wǎng)功能的接入”以及“給殘疾人提供服務(wù)作為一個獨立的部分被提出”。②法國電信不再是“唯一”的普遍服務(wù)實施者。普遍服務(wù)被分割成很多部分，有意向的可以進行投標。但是由于少了競爭，2005年—2007年法國電信仍然是唯一的普遍服務(wù)執(zhí)行者。③對普遍服務(wù)中語音通話部分相關(guān)部門可以征最高稅。④普遍服務(wù)基金的來源不僅僅包括電信企業(yè)，而是以稅收的方式覆蓋了如固話、移動、服務(wù)商等所有企業(yè)。

3 法國普遍服務(wù)對中國的啟示

我國的普遍服務(wù)和國外的普遍服務(wù)的差距很大。這里的差距既有制度上的差別，也有經(jīng)濟實力上和理念上的差別。為了縮短我國與世界發(fā)達國家的信息貧富差距，消除國內(nèi)信息資源配置區(qū)域性差距，縮小數(shù)字鴻溝，讓每個人都能平等自由地享受公平的電信服務(wù)，我國電信的普遍還有很長的路要走。結(jié)合我國實際，對于我國普遍服務(wù)提出建議如下：

（1）營造規(guī)范化、法制化的政策環(huán)境。應(yīng)在立法上予以電信普遍服務(wù)保障。國外的《電信法》基本上是每1—2年進行一輪修正。而綜觀我國《電信法》發(fā)展史，我們卻尷尬地發(fā)現(xiàn)，新的《電信法》在呼喚了27年后，仍然未見其廬山真面目。而這27年，我國已經(jīng)有了翻天覆地的變化，尤其是電信行業(yè)。隨著科技的迅猛發(fā)展，老的《電信法》顯然已不能適應(yīng)新的社會需要。除了相關(guān)法律的制定，政府在政策方向標的指引定位上不能飄忽不定，我國電信行業(yè)的分分合合的頻率恐怕在世界范圍內(nèi)都是罕見的。如此頻繁的分合，不僅浪費了資源，同時加劇了電信企業(yè)對國家政策走向的觀望?；蛟S正是因為這些，外資進入我國電信行業(yè)的步伐才會如此困難。只有營造規(guī)范化、法制化的政策環(huán)境，才能確保我國電信行業(yè)的有序發(fā)展，才能確保電信普遍服務(wù)的順利推行。

（2）創(chuàng)建普遍服務(wù)基金，合理設(shè)置補償，推進普遍服務(wù)普及?？紤]普遍服務(wù)對成本的預(yù)期需求量以及企業(yè)的實際承受能力，普遍服務(wù)基金可依據(jù)運營商的資源占有率（頻帶占有率、號碼占有率）、市場份額、運營收入和話務(wù)量大小等指標進行征收，但不應(yīng)僅局限于對電信運營商進行征稅。比如，借鑒法國的做法，將電信普遍服務(wù)分成不同的塊，普遍服務(wù)基金的來源不僅僅包括電信企業(yè)，而是以稅收的方式覆蓋了如固話、移動、服務(wù)商等所有企業(yè)。此外，捐贈、社會募集也可以成為普遍服務(wù)基金的來源方式之一。只可惜我國目前的捐贈制度還不完善，但相信前景還是比較看好的。

有了資金來源，還需要好的補償制度，確保每一筆錢用到實處。成本補償?shù)暮诵乃枷胧牵绻\營商不提供普遍服務(wù)，將不會發(fā)生成本和收入；如果運營商提供普遍服務(wù)，就會發(fā)生成本和收入。因此，運營商由于提供普遍服務(wù)所招致的凈虧損額度等于普遍服務(wù)成本減去普遍服務(wù)收入。[4]但是由于歷史成本補償方法需要依賴運營商提供大量的賬目數(shù)據(jù)，且不利于運營商降低成本，因此多數(shù)國家已逐步采用相對更為透明，同時對運營商信息依賴更少的工程經(jīng)濟學模型，例如拍賣機制。

普遍服務(wù)的補償制度不僅可以針對企業(yè)，也可以針對特殊人群，比如對低收入或特殊群體用戶（殘疾人、老年人等）的資費補貼，或者直接給予電信券，從提高用戶消費能力角度來提高接入水平。

（3）與時俱進，推進普遍服務(wù)內(nèi)容的更新。當世界已經(jīng)在向4G邁步時，我國的3G業(yè)務(wù)還僅僅只能在大城市開展。全國范圍的普遍服務(wù)還僅僅停留在“村村通”電話之類的基礎(chǔ)服務(wù)。電信的普遍服務(wù)，應(yīng)隨著電信科技的發(fā)展，寬帶互聯(lián)網(wǎng)、無線接入技術(shù)等都應(yīng)該盡快納入我國電信普遍服務(wù)政策中來。

此外，普遍服務(wù)的內(nèi)容不應(yīng)該局限于硬件的建設(shè)，還應(yīng)該包括人員信息素質(zhì)的培養(yǎng)和教育。信息素質(zhì)與能力和居民受教育程度以及地區(qū)信息化水平相關(guān)。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)西部青年關(guān)注時事，電視是西部青年獲取時事新聞最主要的媒介，但通過廣播、網(wǎng)絡(luò)獲取時事新聞的比例較低。在是否使用過電腦上，西部青年中使用過電腦的比例為28.9%，西部居民中使用過電腦的比例為15.6%。前者是后者的1.85 倍。[5]

總之，實施電信普遍服務(wù)的過程，就是不斷擴大電信服務(wù)覆蓋范圍的過程，讓越來越多的公民享有平等的電信服務(wù)，這對于消除信息資源配置區(qū)域性差距，構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)社會公平將有巨大的推動作用。

[1]百度百科. 普遍服務(wù) [EB/OL].（2010－06－29）[2010－06－29].http://baike.baidu.com/view/1200901.htm?fr=ala0_1.

[2]李海英.電信普遍服務(wù)[J].數(shù)據(jù)通信，2006（1）：14－15.

[3]Michel Berne.Telecommunications universal service in France[J].QEmerald Group Publishing Limited，2008，10（516）：121－137.

[4]DaehoKim.Wideninguniversal service inKoreatoinclude broadband and mobile communications[J].Q EmeraldGroupPublishingLimited，2008，10 （516）：70－82.

[5]中國青少年研究中心課題組.中國西部青年發(fā)展報告 [EB/OL].（2007－11－10）[2008－09－15].http://www.cycs.org/Article.asp?Category=1&Column=127&ID=5639.