肖 平 葉子榮

“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的認識和應對

肖 平 葉子榮

對突發(fā)公共事件性質(zhì)的認識,決定了應對態(tài)度與應對方式的選擇,也決定了應對的成敗。在有主觀意愿的“突發(fā)公共事件”中,包含著有破壞故意和無破壞故意兩種性質(zhì)不同的事件。無破壞故意“突發(fā)公共事件”是我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的新情況,現(xiàn)行應急預案對此尚未建立相應的應對策略。在細致辨析這類 “突發(fā)公共事件”性質(zhì)的基礎上,應建立有針對性的制度,制定相應應對策略。

公共危機;群眾聚集;突發(fā)事件;應對策略

在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制和社會構(gòu)架中,我們可能面對的 “突發(fā)公共事件”,幾乎都是自然災害及物理類的“突發(fā)公共事件”,以及由自然災害與物理類事件引發(fā)的 “突發(fā)公共事件”,或者是與境內(nèi)外敵對勢力的顛覆破壞活動相關的 “突發(fā)公共事件”,對此,長期以來我們已經(jīng)形成了較健全的應對與處置機制和方法。隨著市場改革的深入進行,我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進入了最深層次的利益調(diào)整階段,相應地,各種深層次的社會矛盾隨時都有可能被激化,形成 “突發(fā)公共事件”,演化為不同性質(zhì)的社會風險。在社會矛盾高度敏感時期,公共領域中蓄勢而發(fā)的突發(fā)性公共事件考驗著管理者的洞察力、認識能力與應對能力。選擇恰當?shù)姆绞綉獙ν话l(fā)事件,成為近年來公共管理研究的熱點問題。正確的應對選擇,首先取決于對事件性質(zhì)準確的認識和判斷,然而,對于轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的一些新的突發(fā)事件的性質(zhì)和特征的認識和判斷,尚有一些問題需要深入討論。

我國的市場經(jīng)濟改革已經(jīng)進行了 30年,傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制幾乎全面退出現(xiàn)實社會,市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本確立并得以良性運行。市場經(jīng)濟體制取代計劃經(jīng)濟體制也必然引起整個社會形態(tài)的調(diào)整和社會秩序的重組,即社會轉(zhuǎn)型。與之相伴的是對傳統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)的沖擊和人們精神家園的震動。在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中,利益關系調(diào)整勢必引發(fā)不同利益群體之間以及民眾與政府之間的利益沖突,產(chǎn)生一些過去幾乎不曾發(fā)生的群眾集體上訪、利用現(xiàn)代通訊手段形成眾多人數(shù)參與的輿論行動、民眾聚集請愿等突發(fā)公共事件,筆者稱之為“群眾聚集型”突發(fā)公共事件。

但是,時至 2005年 8月 7日,國務院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》①http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm(以下簡稱《預案》),也未將轉(zhuǎn)型期中的利益關系調(diào)整可能引發(fā)的“群眾聚集型”突發(fā)公共事件包括在內(nèi)。在國務院發(fā)布的《預案》中,根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理,將突發(fā)公共事件主要分為以下四類: (1)自然災害。主要包括水旱災害,氣象災害,地震災害,地質(zhì)災害,海洋災害,生物災害和森林草原火災等; (2)事故災難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故,交通運輸事故,公共設施和設備事故,環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等; (3)公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業(yè)危害,動物疫情,以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件;(4)社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件,經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。

近年來,我國現(xiàn)實生活中頻頻爆發(fā)“群眾聚集型”突發(fā)公共事件。由于這類突發(fā)公共事件難以在上述分類中找到位置,我國各級政府只能根據(jù)自己的認識和應對能力,在努力爭取上級領導的指導和幫助的同時,竭盡全力應對,以致各地在處置“群眾聚集型”突發(fā)公共事件中,定性認識及應對措施不盡一致,難免留下隱患,甚至造成比附,不能妥善處理矛盾。

“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的性質(zhì)與《預案》中第四類“社會安全事件”有些形似,但卻有本質(zhì)的不同。它至少在初始階段是不具有破壞的主觀故意,更不具有反社會的性質(zhì),作為正常的群眾利益訴求,理應屬于可調(diào)整矛盾范疇。事實上,社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的“群眾聚集型”突發(fā)公共事件屬于新型突發(fā)公共事件,與傳統(tǒng)社會形態(tài)中可能發(fā)生的突發(fā)公共事件有著明顯的區(qū)別。我們可以從以下幾點深入認識這類突發(fā)公共事件。

首先,產(chǎn)生這類突發(fā)公共事件有其現(xiàn)實的社會背景特征。在傳統(tǒng)社會中,政府牢牢掌控著利益分配和再分配的全過程及各個環(huán)節(jié)。在政府有計劃、有秩序的利益分配框架里,幾乎不存在民眾與政府、民眾與利益集團之間的利益沖突,即使民眾之間出現(xiàn)小的利益摩擦,也絕不會形成影響較大的“群眾聚集型”突發(fā)公共事件。社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程是利益結(jié)構(gòu)重組實現(xiàn)的過程,也是利益主體多元化格局實現(xiàn)的過程。在利益主體多元化的背景下,各種利益的調(diào)整和再分配都往往會物化和細化,從而與廣大民眾息息相關。對于利益的調(diào)整和再分配,處于社會底層的所謂“草根”階層,其經(jīng)濟承受力和精神承受力都十分脆弱,一旦廣大民眾利益受損,哪怕受損的是較少數(shù)人,只要有一定的“代表性”,如果處理失當,就可能引發(fā) “群眾聚集型”突發(fā)公共事件。這表明,在這一社會發(fā)展趨勢下,這類因利益博弈而引發(fā)、并能夠通過利益調(diào)整而得到解決的突發(fā)公共事件會越來越多,這也是正常情況。

其次,在“群眾聚集型”突發(fā)公共事件中,廣大民眾提出的訴求往往具有一定的合理性和正當性。所謂合理性是指,利益訴求方所提出的利益訴求內(nèi)容具有合理的成分,即使在利益訴求的量上有失過當,也不是無理取鬧;所謂正當性是指,利益訴求方的訴求行為方式尚未超越出法律許可的范圍,一般是在上訪中沒有得到有關部門負責任的對待或解決時,才會出現(xiàn)民眾聚集場面。與《預案》所列舉的具有明顯破壞、傷害故意的突發(fā)公共事件相比,“群眾聚集型”事件大都是處于弱勢狀態(tài)的公眾與處于強勢地位的政府和其它利益集團的利益博弈的特殊表現(xiàn)形式。從已經(jīng)發(fā)生的 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件中,我們觀察到,這類突發(fā)公共事件產(chǎn)生的基本原因,大都是處于弱勢狀態(tài)的公眾與處于強勢地位的利益集團或者地方政府出現(xiàn)了利益沖突,而且這種利益沖突未能得到妥善處理,群眾積聚的本意是通過非常規(guī)方式來引起更廣泛的公眾關注,以贏得社會和輿論的支持,達到加強其訴求力量的目的。在群眾聚集的最初階段,主要是聚集請愿,并沒有破壞故意。出現(xiàn)打、砸等暴力行為大都是與民眾的基本意愿和基本訴求無關,也得不到他們的認可。但不排除個別人采取不恰當釋放積壓情緒的方式,甚至可能受到少數(shù)別有用心的人操縱。

其三,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件具有自發(fā)性和盲目性。所謂的自發(fā)性是指,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的初始階段往往是為數(shù)不多的直接利益相關者的自發(fā)聚集活動;所謂的盲目性是指,因利益受損而形成的“草根”聚集最容易引起廣泛的社會同情,最可能調(diào)動 “無直接利益相關者”的情緒,招致大批 “無直接利益相關者”加入其中,使得聚集的目標變得模糊,形成盲目狀態(tài)下的群眾參與,釀成弱勢群體力量的強勢爆發(fā)。雖然“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的初始階段沒有多大的破壞和傷害故意性,但其自發(fā)性所伴生的盲目性,決定了它可能成為 “毀堤”之“蟻穴”,由影響正常社會秩序,演變?yōu)榇蠓秶茐纳鐣刃?甚至具有較強緊迫性與威脅性的突發(fā)事件,這理所當然屬于“公共危機”范疇。

其四,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件極具變異性。辯證唯物主義告訴我們,運動著的物質(zhì)世界是變化的,由量變到質(zhì)變是其變化的一般規(guī)律。所謂變異,實際上就是事物由量變到質(zhì)變的過程。最讓人擔憂的是,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的自發(fā)性與盲目性非常突出,且進行著一個掩蔽的量變過程。一旦初始階段處置失當,或者受到了少數(shù)別有用心的人操縱,便可能在很短的時間內(nèi)完成量的積累而發(fā)生質(zhì)變,演化為強烈的故意破壞性突發(fā)性公共事件,最終使其僅有的一點合理性與合法性蕩然無存。同時,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的爆發(fā)一般都具有不確定性。其不確定性是由于事件生成環(huán)境的復雜性、以及這種復雜環(huán)境所潛伏的諸多不確定因素決定的,不確定因素會應和著客觀條件的變化而引導事件發(fā)生令人難以預料的質(zhì)變。此外,有的事件至少起初未必就是公共性突發(fā)事件,但由于事件本身卻代表了“草根”階層的切身利益,最可能得到較廣泛的社會同情,或者較容易調(diào)動弱勢人群對強勢集團的不滿情緒,經(jīng)過公眾媒體充分報道的放大作用,使其得到公眾廣泛關注,演變?yōu)榫哂泄残再|(zhì)的突發(fā)事件?！爸貞c最牛釘子戶”就是一個最典型的例證。這并不是說類似“重慶最牛釘子戶”的公共事件是被公眾媒體炒成的,而是“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的特殊產(chǎn)生、發(fā)展環(huán)境和獨有的演變機理,決定了它具有一定的社會公共性,并且其自發(fā)性和盲目性也決定了事件性質(zhì)的易變性。

其實,“群眾聚集性”公共事件發(fā)生的根源在于公共管理制度沒有跟上社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的步伐,出現(xiàn)了制度缺陷。避免這類突發(fā)事件的根本途徑是適應我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的要求和步伐,加快“服務型政府”、“負責任政府”和 “法制型政府”建設,高度重視民眾的利益訴求,以制度保障暢通的公民訴求表達途徑,以積極的態(tài)度妥善處理公共利益矛盾。

由于“群眾聚集型”突發(fā)公共事件往往都有一定的“潛伏期”,最初不容易被發(fā)現(xiàn)。如果 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件在所難免,我們對這種事件的認識和剖析,就可以為政府制定策略,妥善應對這種事件提供理論依據(jù)。

我們認為:首先,應將 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件納入《預案》,并另行列類。我們認為,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的起因在于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中部分群眾的合理利益受損,沒有得到適當彌補,且正常訴求渠道欠暢通所致,其初始時期沒有破壞和傷害故意,屬于我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的新型突發(fā)公共事件?，F(xiàn)行《預案》沒有對“群眾聚集型”突發(fā)公共事件與 “社會安全事件”進行必要的性質(zhì)區(qū)分,或者根本沒有將 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件納入《預案》,這很有可能造成一些地方政府在處理“群眾聚集型”突發(fā)公共事件時對策失當,導致事態(tài)擴大,甚至導致事件性質(zhì)惡變。正確處置 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件,加強制度建設是關鍵。鑒于“群眾聚集型”突發(fā)公共事件與《預案》第四類“社會安全事件”的本質(zhì)不同,建議在《預案》中將“群眾聚集型”突發(fā)公共事件與“社會安全事件”平行列類,以便各級政府根據(jù)《預案》提高對該類事件的認識,盡可能避免該類事件的發(fā)生,以及在事件發(fā)生后能選擇恰當?shù)氖綉獙?把事件的影響和危害減少到最低限度。

其次,盡可能地將“群眾聚集型”突發(fā)公共事件控制在萌芽狀態(tài)。面對初始階段的群眾聚集,政府應保持清醒和冷靜,按“人們內(nèi)部矛盾”定性,以平和而積極的態(tài)度應對。一方面,政府必須堅持以人為本的指導思想,認真檢討涉及事件的政策措施是否得當,若有欠妥之處,應迅速進行調(diào)整,盡可能維護民眾的合法利益;另一方面,利用各種媒體,甚至政府領導直接與群眾對話,積極開展疏導工作,舒緩民眾情緒,避免公民為保護合法權(quán)利采用非常規(guī)方式。只要上下協(xié)同,一般都能夠使這類事件得到妥善處理。例如,廈門 PX事件,其起因是民眾以正常渠道反映意見不能被認真對待,不得不繞過正常渠道,以走上街頭集聚等方式表達意見。當民眾情緒變得較激烈時,政府及時調(diào)整應對態(tài)度與方式,正確對待公眾的利益訴求,政府與公眾的充分溝通,迅速消除了緊張氣氛,緩解了矛盾。

其三,面對 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件,政府首要的工作是在事件爆發(fā)的第一時間勇敢地站出來,讓廣大民眾看到一個負責任的、值得信賴的政府,這本身就是對民眾最好的安撫,最能緩解民眾的情緒?！叭罕娋奂汀蓖话l(fā)公共事件的爆發(fā)本身并不可怕,只要應對得當,一般都不會釀成大禍。最要命的是面對“群眾聚集型”突發(fā)公共事件,政府不敢承擔負責任,推委搪塞,紛紛躲避,以至懷有不同目的的群眾被人利用并引上斜路,造成難以挽回的損失。面對突發(fā)的 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件,一個應該效仿的典型例證是:面對 “512.汶川大地震”突然爆發(fā),中央迅即召開常委會研究應對措施,在第一時間,中央首要紛紛趕赴現(xiàn)場,深入災區(qū),視察災情,慰問傷員和受災群眾,指揮抗震救災。于是,軍隊將士和各級政府部門領導勇敢地站在抗震救災第一線,以身作則,帶領廣大群眾奮勇抗擊災害,把災害造成的損失減少到了最低限度。特大地震損失了物質(zhì)財富,抗震救災卻振奮和凝聚了民族巨大的精神力量。此舉得到了國際社會的最高評價。這就是一個負責任的政府姿態(tài),這就是一個能夠化解各種利益矛盾有凝聚力的政府形象。

其四,高度警惕“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的變異。許多學者認為,在所有公共事件中,唯有因人而起的公共事件最難把握,因為因人而起的公共事件最容易變異。我們認為,防止“群眾聚集型”突發(fā)公共事件變異應對遵循幾條準則,一是就事論事,盡可能避免事件復雜化;二是對事件過程加強監(jiān)控,嚴防別有用心的人介入其中;三是選擇最適當?shù)姆绞教幚硎录?必須是合法、必須是代價和影響最少小、必須是不留隱患。無論群眾聚集的利益訴求正確與否,要求是否過分,只要訴求行為在法律允許范圍內(nèi),就要尊重他們的權(quán)利,以防事態(tài)擴大。這讓我們想到2007年香港拆建舊碼頭時,政府友善地對待抗議的民眾,和平地解決了這一事件。1999年 9月悉尼鐵路工人罷工,使交通大面積癱瘓,百萬市民的生活受到影響。政府對罷工不是簡單采取壓制的方法,而是一面協(xié)調(diào)勞資雙方立場;一面做好防護措施,提供必要公共服務,減少罷工對社會生活的沖擊。①《罷工也能和諧》,《南方周末》2007-12-20由于管理者在處理這類事件時,綜合法、理、情關系,積極應對,就事論事,決不推卸責任,避免了事態(tài)激化,使事件得到了最佳處理。

陳安,李銘祿,劉洋,李華 .突發(fā)事件與應急管理:機理與階段 〔J〕.工程與哲學 .2007,(6).

(本文責任編輯 謝蓮碧)

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1004—0633(2010)01—0096—03

2008—06—25

肖平,西南交通大學公共管理學院教授,博士生導師。

葉子榮,西南交通大學公共管理學院教授,博士生導師。 四川成都 610031