周波藝 湯喜春

（湖南省防汛抗旱指揮部辦公室長沙410007）

1 山洪災害概況

1.1 山洪災害概念及特點

山洪災害是指在山丘區(qū)由強降雨形成的洪水泛濫以及相伴生的山體滑坡、崩塌、泥石流等所造成的災害。研究分析湖南省歷史上的山洪災害，與平原洪水災害相比，具有以下突出特點：

（1）突發(fā)性。

湖南省地處亞熱帶季風氣候區(qū)，雨量充沛，全省多年平均降雨量達1427mm，比全國多年平均降雨量多800mm，而且時空分布極為不均，加上溪河多、比降大、產(chǎn)匯流快，從降雨到形成山洪一般只有幾個小時，最短的只需1小時左右。因此，山洪來勢兇猛，極易突發(fā)成災，防不勝防。

（2）多發(fā)性。

據(jù)統(tǒng)計，全省從12世紀至20世紀，山洪災害發(fā)生的頻率為每百年63次，其中16世紀以來為每百年92次，19世紀以來幾乎年年都有局部山洪災害發(fā)生。

（3）區(qū)域性。

湖南省山洪災害發(fā)生的區(qū)域性十分明顯，主要集中在幾個暴雨中心的局部區(qū)域，即：澧水上游以五道水為中心的地區(qū)，資水、沅水的分水嶺及其下游地區(qū)，湘東北幕阜山至與江西省交界的羅宵山脈地區(qū)，以及湘南的南嶺、九疑山地區(qū)。新中國成立以來，全省發(fā)生大規(guī)模的山洪災害數(shù)以百計，其中死亡10人以上比較典型的災害過程就有18次，按行政區(qū)劃來看，高發(fā)區(qū)主要是郴州、永州、邵陽等地。圖1為建國以來各市（州）典型暴雨山洪發(fā)生頻次柱狀圖。

（4）季節(jié)性。

圖1 建國以來各市（州）典型暴雨山洪發(fā)生頻次柱狀圖

從調(diào)查分析得知，湘南和湘東的山洪災害發(fā)生在3月底至6月底，湘中發(fā)生在4月上旬至7月初，湘西和湘北發(fā)生在4月上中旬至7月底。但受臺風影響，湘南及湘東南最嚴重的山洪災害常發(fā)生在7～9月。統(tǒng)計2000年以來49次較大暴雨山洪的發(fā)生時間，主要集中在5～8月份，其中5月份4次，6月份11次，7月份18次，8月份15次，其余月份沒有較大暴雨山洪發(fā)生。圖2為2000年以來較大暴雨山洪發(fā)生時間分布圖。

圖2 2000年以來較大暴雨山洪發(fā)生時間分布圖

（5）破壞性。

山洪災害的破壞性極強，突出表現(xiàn)為：造成人員傷亡嚴重，財產(chǎn)損失慘重；對基礎(chǔ)設(shè)施損壞程度深，恢復難度大，有的甚至是毀滅性破壞，頃刻之間就可造成溪河改道、道路中斷、房屋倒塌、耕地被毀，嚴重危及人民生命財產(chǎn)安全。

1.2 易發(fā)區(qū)基本情況

湖南省地理位置位于我國東南腹地，長江中游以南，全省土地面積21.18萬km2，總?cè)丝? 805萬。境內(nèi)山地、丘陵、崗地分布廣泛，占全省土地總面積的80.49%，受復雜的地形地貌條件和不穩(wěn)定的氣候系統(tǒng)影響，極易發(fā)生山洪災害。省內(nèi)山洪災害易發(fā)區(qū)總面積7.13萬km2，涉及到96個縣（市、區(qū)）1 611個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）594.05萬人。

1.3 典型山洪災害

調(diào)查分析近10年來的山洪災害統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其影響范圍之廣、危害程度之深、人員傷亡之大令人觸目驚心。2001年，邵陽市綏寧縣“6·19”特大暴雨山洪導致124人死亡，直接經(jīng)濟損失5.6億元。2003年，郴州市臨武縣“5·13”特大暴雨山洪導致24人死亡，6人失蹤，直接經(jīng)濟損失0.25億元。2004年，益陽市安化縣“6·23”特大暴雨山洪導致14人死亡，直接經(jīng)濟損失達6.48億元。2005年，“5·31”特大暴雨山洪襲擊婁底市、邵陽市局部地區(qū)，洪災導致84人死亡，37人失蹤，大量基礎(chǔ)設(shè)施被毀，直接經(jīng)濟損失22.98億元。2006年，發(fā)生在湘東南的“7·15”特大暴雨山洪，因災死亡417人，失蹤109人，共造成直接經(jīng)濟損失78.1億元。2008年，“6·25”特大暴雨山洪致使臨武縣金江鎮(zhèn)林森村解穢堂自然村發(fā)生泥石流災害，造成12人死亡，2人失蹤。2009年，懷化市“7·25”特大山洪災害，沖毀房屋2 377間，損壞房屋1.706萬間，因災死亡11人。2010年，全省先后發(fā)生了12次較強降雨過程，局部山洪頻發(fā)，共造成64人死亡，8人失蹤。統(tǒng)計建國以來的17次重大山洪災害，共造成人員死亡達5 996人之多，房屋倒塌達281.96萬間，有60座小型水庫失事，尤其是1954年7月25日瀏陽市寶蓋洞水庫因特大暴雨山洪造成垮壩，一次性造成477人死亡。

2 監(jiān)測預警實踐

2.1 工作思路

山洪災害的突發(fā)性和破壞性，往往使人們防不勝防，措手不及，而且治理的難度特別大。因此，必須堅持“避治結(jié)合，避重于治”的原則、必須明確“遠離山洪，主動避災”的指導思想，把防御工作的重點放在實時監(jiān)測預警及機構(gòu)建設(shè)、預案編制、培訓演練等相應配套手段上，從根本上確保人員安全和災害損失最小。

2.2 工作措施

2.2.1 機構(gòu)建設(shè)

目前，全省1 611個山洪災害易發(fā)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都建立了山洪災害防御指揮機構(gòu)，覆蓋率達100%；有山洪災害防御任務(wù)的17 351個村中，成立了16 112個防御指揮所，覆蓋率達93%。

2.2.2 預案編制

2008年，省防指專門下發(fā)文件，頒布了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級山洪災害防御預案編制大綱。目前全省96個山洪易發(fā)縣（市、區(qū)）、1 611個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17 351個村基本上都制定了山洪災害防御預案。

2.2.3 監(jiān)測預警

2005年汛期，省防指開通了災害性天氣預警手機短信服務(wù)，截至目前，已有近10.5萬個號碼納入到氣象短信平臺，為基層躲災避災爭取了一定的主動權(quán)。2007年6月初，省財政安排1 670萬元，各市、縣累計配套2 000多萬元，在全省32個山洪災害防御重點縣的3 000個村建立了村級預警報警系統(tǒng)，通過廣播、銅鑼、口哨等信號器具的配發(fā)，較好地解決了山洪災害防御預警信息“最后一公里”（即預警報警信息的進村入戶到人）的問題。同時，在中央和地方財政的共同支持下，已有瀏陽、耒陽等24個縣（市、區(qū)）基本完成了山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)一期工程建設(shè)。

2.2.4 組織領(lǐng)導

隨著防汛格局的新變化，省委、省政府對山洪災害防御工作日益重視，2007年5月20日，在資興市召開了全省山洪地質(zhì)災害防御工作座談會；2008年5月30日在漣源市召開了全省山洪災害防御暨水庫除險保安座談會；2009年6月17日在瀏陽市召開了全省山洪災害防御工作座談會，專門就如何做好山洪災害防御工作進行了部署。各市縣也切實加強領(lǐng)導，先后多次召開專題會議，研究部署山洪災害防御工作。

2.2.5 培訓演練

據(jù)統(tǒng)計，2005年以來，全省共開展不同形式的宣傳培訓達1 250余場次，其中省級9場次、市級83場次，累計發(fā)放各類宣傳掛圖140多萬冊、《山洪災害防御常識》10萬冊、《山洪災害防御探索與實踐》1萬冊到各類防汛責任人、鄉(xiāng)村干部、群眾骨干手中，先后有590多萬人通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、專題講座等不同渠道學習了山洪災害防災躲災常識。同時，近幾年全省上下共開展了960多場不同規(guī)模、不同層次、不同范圍的應急避災實戰(zhàn)演練，增強了基層防汛搶險隊伍的應急搶險能力。

2.3 工作成效

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，自2005年以來，全省各地在抗擊嚴重暴雨山洪過程中，突出監(jiān)測預警和應急避災，累計緊急轉(zhuǎn)移群眾達510多萬人，取得了巨大的防災減災效益。

3 監(jiān)測預警工作存在的主要問題

在山洪災害監(jiān)測預警實踐中，我們還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，其中一部分是由于當時治水思路的制約，一部分是由于科技發(fā)展和社會財力造成的限制，主要表現(xiàn)在：

（1）在資金投入上，原先對山洪防御重視不夠。

“一湖洞庭水，多少天下事”。由于特殊的地理位置，湖南省在相當長的時期內(nèi)把抗災救災工作的重點放在洞庭湖地區(qū)，重平原輕山區(qū)，重城市輕農(nóng)村，重大江大河輕中小河流。用于山洪災害防御的資金，僅占防洪資金的比例為2%～15%，這其中用于山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)建設(shè)的資金更是微乎其微，而山區(qū)、農(nóng)村和中小河流山洪災害死亡人數(shù)卻占整個洪水災害死亡人數(shù)的70%以上。在山洪災害防御方面，原先對監(jiān)測預警系統(tǒng)等非工程措施建設(shè)不夠重視，辦法不多。2004年以前財政基本上沒安排專項資金用于山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)非工程措施建設(shè)，盡管近幾年財政安排一定數(shù)額的資金用于監(jiān)測預警系統(tǒng)或村級報警設(shè)施的建設(shè)，但防治范圍十分有限，而且預案的編制、防御組織體系還有待健全，山洪災害易發(fā)區(qū)尚沒有全部建立有效的預警機制。山洪災害的發(fā)生具有突發(fā)性和不確定性，防御工作需要運轉(zhuǎn)順暢的預警機制作支撐。實踐證明，對山洪災害的防御在非工程措施上有投入和沒有投入大不一樣。2010年，安化縣先后遭受了7次特大暴雨襲擊，2005年建起的縣級山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)滾動發(fā)出橙色和紅色預警信息，廣大基層防汛責任人先后迅速組織危險區(qū)累計15萬群眾轉(zhuǎn)移避災，連續(xù)6年實現(xiàn)了零傷亡，被國家防總辦公室作為典型在全國通報推介。

（2）在責任落實上，無明確的考核獎罰體系。

山洪災害防御涉及水利、國土、安監(jiān)、氣象、廣電、民政等部門，還沒有真正意義上形成運轉(zhuǎn)高效的防御應急機制。一些部門工作還停留在開會、發(fā)文件上，沒有真正把工作落實到基層。此外，在一些山洪易發(fā)的河流，上下游信息快速傳遞的機制沒有建立，影響及時避險轉(zhuǎn)移。歷次重大山洪災害過后，分析原因時往往強調(diào)降雨等客觀原因，而對責任劃分、工作體制和防御對策等不完善的考核獎罰標準和體系卻沒有進行系統(tǒng)地反思。

（3）在監(jiān)測預警上，網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍有限。

受經(jīng)濟水平和技術(shù)手段所限，目前很多地方重點山洪災害危險區(qū)的監(jiān)測站點還很不足，導致對山洪災害發(fā)生與發(fā)展預測不準。根據(jù)省防指編制完成的《湖南省山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)建設(shè)可行性研究報告》，全省有96個縣市區(qū)需要進行監(jiān)測預警系統(tǒng)建設(shè)，目前僅完成24個縣市的建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍十分有限。有些地方雖然用了一些新技術(shù)，收集了不少信息，能夠快速匯總反映降雨過程、反映已發(fā)生災害和原因分析，看似現(xiàn)代化，看似科學，看似快速，但目前還只停留在降雨預報監(jiān)測，臨界雨量等關(guān)鍵技術(shù)還沒有真正確定，沒有實現(xiàn)對災害本身的預警，更難以實現(xiàn)快速撤離。

（4）在躲災避災上，部分群眾的防范意識不到位。

湖南省山洪災害易發(fā)區(qū)多，山洪發(fā)生的次數(shù)多。但具體到某一地區(qū)，一般則十多年、幾十年都未發(fā)生過，就有不少群眾不同程度存在麻痹思想和僥幸心理，山丘區(qū)地處偏遠，人員居住分散，經(jīng)濟不發(fā)達，受教育程度相對較低，加之一些地方宣傳教育不夠，致使部分群眾對山洪災害的突發(fā)性、破壞性認識不足，防災意識淡薄，防御常識缺乏，自防自救能力很低。漣源市荷塘鎮(zhèn)枧埠河有上百年多年未發(fā)生過大水，2005年5月31日山洪暴發(fā)，該鎮(zhèn)左灣村一家三口，當洪水淹進家門，由于缺乏基本的逃生常識，不是往山上跑，而是迎著洪水的方向逃生，結(jié)果導致了兩人喪生。這樣的事情，這幾年屢見不鮮，有的是已經(jīng)撤離又返回家中搶救財產(chǎn)而被洪水沖走；有的是山洪暴發(fā)還在溪邊路面行走，因路面垮塌而落水致死；有的因搶救養(yǎng)殖網(wǎng)和魚而翻船致死，其死亡原因均屬可以歸避的范疇，令人嘆息。

4 對策與建議

“以人為本，以防為主，以避為上”是做好當前山洪災害監(jiān)測預警工作的基本要求。從近幾年實踐來看，需繼續(xù)加強以下幾個方面的工作：

（1）加強預警系統(tǒng)建設(shè)，提高防災保障。

事實證明，山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)建與不建不一樣，投多投少不一樣。2006年，超強臺風“碧利斯”給資興帶來特大降雨，由于沒有有效的監(jiān)測預警手段，共造成247人死亡，91人失蹤。2007年8月，又一超強臺風“圣帕”過境，與“碧利斯”相比，降雨強度更強、影響范圍更廣、持續(xù)時間更長、降雨總量更多、水勢漲幅更快，但因及時啟動了剛剛建成的監(jiān)測預警系統(tǒng)，僅造成6人死亡，防災減災效益極為顯著。建議加大財政投入力度，把山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)建設(shè)放在與病險水庫除險加固、城市防洪堤建設(shè)等工程措施等同的位置，及早納入省級基建項目，以確保穩(wěn)定的資金來源，使這項惠民工程能早日上馬。

（2）加強預案體系建設(shè)，夯實防災基礎(chǔ)。

湖南省山洪災害點多面廣，全面治理難度大，近期山洪防御只能以非工程措施為主。根據(jù)湖南省實際，一是要進一步加強氣象、水文預測預報工作，要結(jié)合監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，推進信息共享，加強科技攻關(guān)，總結(jié)經(jīng)驗，進一步優(yōu)化短歷時、小尺度局地強降雨的預測預報工作，為防汛減災提供更加可靠的信息；二是要進一步完善防御預案，要繼續(xù)全面深入開展山洪災害隱患普查，劃定危險區(qū)和安全區(qū)，確定轉(zhuǎn)移路線，并加強演練，提高防御預案的可操作性；三是要進一步加強宣傳普及力度，提高山丘區(qū)干部群眾防災避災意識和能力。

（3）加強工程建設(shè)，提高防災能力。

一是要科學選址，規(guī)范城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)。二是要加強中小河流綜合治理，提高防洪能力。三是要加快病險水庫除險加固步伐。全省尚有5 900多座病險水庫，這些水庫不但不能發(fā)揮應有的防洪減災效益，還可能因潰壩失事造成更大的災害，是湖南省防災工作的重點和難點，要盡快加快治理力度；另一方面，要切實加強對各類尾砂壩、未上型的電站等管理，減少次生災害危害。四是要出臺政策，開始著手或考慮對處于山洪災害危險區(qū)、生存條件惡劣、地勢低洼而治理困難地方的居民實施永久搬遷。