陳海燕

（寧鄉(xiāng)縣水利水電勘察設(shè)計院長沙市410600）

1 自然、社會經(jīng)濟和水資源概況

長沙市位于湖南省東部偏北，湘江下游和長瀏盆地西緣。長沙屬亞熱帶季風(fēng)性濕潤氣候，四季分明，全年平均氣溫（16.8～17.2）℃，年平均總降水量1 422.4 mm。水資源以地表水為主，年均地表徑流量73.7億m3。除湘江外，還有瀏陽河、撈刀河、靳江和溈水等匯入湘江的支流15條，大型水庫有瀏陽市境內(nèi)的株樹橋水庫和寧鄉(xiāng)縣境內(nèi)的黃材水庫。

長沙系湖南省省會，全省政治、經(jīng)濟、文化、科教、信息中心，轄芙蓉、天心、岳麓、開福、雨花5區(qū)，長沙、望城、寧鄉(xiāng)3縣和瀏陽市，全市土地總面積1.18萬km2，其中耕地面積24.79萬hm2（371.8萬畝）。全市總?cè)丝?37.4萬人，其中農(nóng)業(yè)人口419.03萬人。

改革開放30余年以來，長沙市經(jīng)濟實力明顯增強，城鄉(xiāng)建設(shè)日新月異，人民生活不斷改善。根據(jù)《長沙市2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》（2009年5月），2008年，全市實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值3 000.98億元，全年地方財政收入342.21億元，財政一般預(yù)算支出259.27億元。城市居民人均可支配18 282元，農(nóng)村居民人均可支配收入7 632元。

2 農(nóng)村供水現(xiàn)狀

長沙市農(nóng)村飲水工程建設(shè)從20世紀(jì)80年代開始，截止2004年底，共建成101處集中供水工程，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程33處，村級供水工程68處，農(nóng)村集中供水受益人口24.8萬人。2005年以來，長沙市大幅度增加了對農(nóng)村飲水工程的投入，2005～2009年間，利用中央預(yù)算內(nèi)資金0.69億元，加上地方各級政府配套及群眾自籌資金共計1.57億元，興建供水工程1790處，惠及人口38.07萬，占列入國家“十一五”規(guī)劃人口的10.9%。農(nóng)村飲水工程建設(shè)取得了顯著的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，全市農(nóng)村飲水問題得到有效緩解，農(nóng)民真正得到實惠，深受農(nóng)民的歡迎。

但是，根據(jù)2009年初及年底長沙市兩次農(nóng)村飲水工程現(xiàn)狀調(diào)查掌握的情況來看，目前全市已建農(nóng)村飲水工程在規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)管理上還存在諸多問題，這些問題的存在影響和制約了農(nóng)村飲水工程效益的正常發(fā)揮。

3 農(nóng)村飲水工程存在的主要問題及對策研究

3.1 規(guī)劃設(shè)計問題

（1）項目布局分散。

從長沙市以往幾年來實施的農(nóng)村飲水安全工程來看，總體上規(guī)劃還不科學(xué)、布局還不夠合理，部分項目過于分散，單村集中供水工程多、分散供水工程多，千噸萬人工程少，一些完全可以整合供水的工程沒有整合，沒有按集中供水工程進行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建議在今后的農(nóng)村飲水工程建設(shè)中，明確以“以發(fā)展農(nóng)村集中供水工程為主，適度規(guī)模，力爭實現(xiàn)村村通自來水，逐步實現(xiàn)農(nóng)村供水城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)供水一體化”為發(fā)展方向，進一步完善和明確農(nóng)村飲水安全建設(shè)的原則和思路，優(yōu)化布局。

（2）項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低。

長沙市農(nóng)村飲水工程建設(shè)總體上是處于低水平、小規(guī)模、技術(shù)含量不高的層次。究其原因：一是前期工作深度不夠，技術(shù)方案不夠合理，重水源輕水質(zhì)；許多供水工程沒有正規(guī)設(shè)計，沒有設(shè)計施工圖紙，部分供水工程為邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程，盲目性、隨意性較大。二是施工技術(shù)水平低，監(jiān)管不力，技術(shù)服務(wù)不到位，工程質(zhì)量與安全缺乏保障。

3.2 管理問題

（1）工程產(chǎn)權(quán)不明晰。

農(nóng)村飲水工程管理的最大難題在于工程產(chǎn)權(quán)不明，責(zé)任不清，管護責(zé)任主體缺位。就調(diào)查情況來看，長沙市農(nóng)村部分飲水工程仍沒有形成規(guī)范的管理機構(gòu)和管理制度，工程長期效益沒有保障。有的水廠運行中不搞核算，不提折舊，不計成本，甚至變相變賣固定資產(chǎn)，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的同時，工程老化失修，直致報廢。因此，要從根本上打破這種體制弊端，就必須首先明確飲水工程的產(chǎn)權(quán)主體，在體制上與市場經(jīng)濟接軌，建立飲水工程長效機制，確保工程效益正常發(fā)揮。

（2）政策扶持不力。

農(nóng)村飲水工程在建設(shè)、運行上成本相對城市供水工程要高出很多，政府未對農(nóng)村飲水工程這一公益性事業(yè)在政策上進行扶持，未出臺有關(guān)農(nóng)村飲水工程運行和管理的優(yōu)惠政策，如征地、稅收、電費、破路等，導(dǎo)致農(nóng)村飲水工程建成后運行艱難。

目前長沙市農(nóng)民飲用水工程建設(shè)資金由中央、地方配套、農(nóng)民自籌三部分構(gòu)成。建議在今后的農(nóng)村飲水工程建設(shè)中，除繼續(xù)按原政策補助外，對規(guī)模較大的水源工程，市水利局建設(shè)資金按照一定的比例給予補助；農(nóng)村飲水工程用電電價執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌用電價格標(biāo)準(zhǔn)；建設(shè)環(huán)節(jié)和運營管理的稅費實行減免；明確農(nóng)村飲水工程建設(shè)用地為公益性用地，減免工程建設(shè)用地費用，免費辦理各項手續(xù)；對山區(qū)和經(jīng)濟相對落后的村，市級資金按項目建設(shè)適當(dāng)給予政策傾斜；對部分提水揚程高、水質(zhì)處理難度大造成成本過高，用水戶無力負擔(dān)成本水價的工程，給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼等優(yōu)惠政策。

（3）飲用水源存在安全隱患。

雖然近年來長沙市不斷強化執(zhí)法監(jiān)督，加大飲用水源保護力度,但并未從立法和執(zhí)法層面采取切實有效措施，嚴(yán)格保護飲用水源，導(dǎo)致水廠制水成本劇增。通過兩次飲水工程調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些飲用水源存在安全隱患，主要是養(yǎng)殖業(yè)污染、農(nóng)村生活污水污染、山林種植污染、河道采砂污染等。

建議政府采取有效措施，通過以下多種形式，切實加強飲用水源保護：①加強宣傳普及工作，進一步增強人民群眾對飲用水源保護區(qū)的保護意識；②建立飲用水源水質(zhì)保護協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)飲用水源水質(zhì)保護工作；③堅決取締飲用水源保護區(qū)內(nèi)的非法建設(shè)項目和排污口；④加強日常環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和消除安全隱患；⑤嚴(yán)格項目審批，從源頭上消除飲用水源安全隱患。⑥加強農(nóng)村飲用水安全保護工作，進一步推動全市農(nóng)村改水、改廁以及污水和垃圾集中處理設(shè)施建設(shè)等治污保潔工作。

（4）未建立農(nóng)村飲水安全應(yīng)急機制。

長沙市未建立農(nóng)村飲水安全應(yīng)急機制，沒有備用水源，不能有效應(yīng)對可能發(fā)生的各種突發(fā)性水污染事件。建議建立飲用水源安全應(yīng)急體系，制訂應(yīng)急預(yù)案，加強應(yīng)急演練，提高突發(fā)環(huán)境污染事故應(yīng)急能力。

（5）水質(zhì)監(jiān)測服務(wù)體系不健全。

目前長沙市在水質(zhì)監(jiān)測服務(wù)體系方面管理手段滯后，水質(zhì)監(jiān)測服務(wù)體系建設(shè)不健全。為確保農(nóng)村居民飲用水衛(wèi)生、安全，建議以縣為單位建立水質(zhì)監(jiān)測機構(gòu)，對全縣的農(nóng)村飲水工程進行常規(guī)監(jiān)測；集中供水工程按《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5749-2006）、《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》（SL 310）和《村鎮(zhèn)供水單位資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（SL 308）的要求，對水源水、出廠水和管網(wǎng)末梢水進行檢驗。規(guī)模較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)級供水工程，設(shè)化驗室配備相應(yīng)的水質(zhì)檢測設(shè)備；規(guī)模較小村級的供水工程，配備自動檢測設(shè)備或簡易檢驗設(shè)備，也可委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)級供水工程進行常規(guī)檢測。

3.3 農(nóng)村飲水工程建設(shè)與運行問題

一方面由于目前長沙市農(nóng)村飲水工程運行管理經(jīng)費來源于水費，政府不再進行扶持，村級集中水廠水費收取按市場化操作確定，農(nóng)民難以支付，故絕大部分農(nóng)民飲用水僅將自來水作為備用水源用于做飯、燒菜、喝茶等方面，并未從真正意義上脫離飲水不安全狀態(tài)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級集中水廠在征地、破路、用電、納稅、水源污染等高成本運行狀況下，也是舉步維艱，故農(nóng)村飲水工程迫切需要政府財政支持。

（1）水價過低，水費收取困難。

長沙市絕大部分農(nóng)村水廠由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟條件和政府行政干預(yù)等因素，水價低于制水成本，造成了工程難以得到及時維護和正常運行。村級集中水廠情況更是嚴(yán)重，水價很低，有的只是象征性的收取一點。水費計收困難同樣將造成工程運行困難和難以及時得到維護，用戶飲水安全得不到有效保障。

為保證水廠長期良性運行，建議以保證工程日常運行、維修和更新改造為前提，按供水成本計收水費，不以營利為目的。個別困難地方成本水價一時不能到位的，應(yīng)確保運行費和維修費，在成本水價逐步到位的過渡期間，各地采用財政補貼或鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟補貼的補償措施。

（2）村級集中水廠運行管理不到位。

主要原因為村級集中水廠管理人員技術(shù)水平難以勝任管理工作。目前長沙市農(nóng)村有能力的年輕人大多外出謀生，村級集中水廠的管理人員大多年紀(jì)較大、文化程度較低，而水站的管理要進行凈化消毒工作，要計算加礬、加氯量，檢測除氯含量，記錄運行日志等等工作，技術(shù)專業(yè)性較強，管理需要較年輕的并且有一定的文化程度和責(zé)任心的人員。管理的不到位一方面造成了設(shè)備的閑置，另一方面也造成了飲水的不安全隱患。

（3）經(jīng)營管理粗放，供水企業(yè)缺少發(fā)展?jié)摿Α?/p>

長沙市的大部分農(nóng)村水廠仍在沿用計劃經(jīng)濟體制下的管理模式，特別是村級集中水廠，管理意識淡薄，管理方式和手段落后，管理規(guī)章制度不完善。同時普遍存在供水規(guī)模小、制水成本高、水價低，利潤低，改擴建工程資金投入大、產(chǎn)出小，積累遠遠小于投入，供水企業(yè)難以走市場化道路，缺少發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（4）水廠建設(shè)、運行成本過高。

通過本次農(nóng)村集中水廠運行成本調(diào)查，長沙市農(nóng)村飲水工程建設(shè)、運行成本過高主要體現(xiàn)在用電、稅費征收、工程建設(shè)用地等方面。

●水廠運行用電。根據(jù)已建成投產(chǎn)的幾個規(guī)模較大的集中供水工程的運行情況來看，電費是水廠供水水價的一個主要成本之一。有的水廠只進水要用電泵加壓，出水則自流供水，而有的水廠進出水都要用電泵加壓。根據(jù)調(diào)查，水廠用電量基本在（0.4～0.65）元/t左右，占水價成本的40%以上，而農(nóng)村飲水工程目前執(zhí)行的電價是：有專用變壓器的電價為0.67元/kW·h，沒有專用變壓器的電價為（0.9～1.1）元/kW·h，而且不分時計量。

●工程建設(shè)用地報批。新建農(nóng)村飲水工程首先就涉及到工程建設(shè)用地問題，一個規(guī)模較大的集中供水工程須長期占用幾畝工程建設(shè)用地，而且必須按工程建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定辦理好林業(yè)、國土等各相關(guān)部門手續(xù)。根據(jù)調(diào)查，目前長沙市下屬區(qū)縣（市）林業(yè)部門收費標(biāo)準(zhǔn)約（0.4～1.33）萬元/畝；國土部門收費項目包括：耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費、防洪保安基金、純出讓金、契稅、建設(shè)用地管理費、權(quán)屬調(diào)查費、工作經(jīng)費、傭金等等，按最低收費標(biāo)準(zhǔn)計算，辦理好國土部門手續(xù)費用每畝達9.5萬元左右（未包括農(nóng)民的拆遷補償費、青苗補償費等），另外還有發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、消防、文物、建設(shè)等部門的手續(xù)費等等。拿一處占地8畝的集中供水工程來說，要辦理好相關(guān)部門各項手續(xù)費用，需資金100萬元左右。

●稅費征收。在已建成供水的農(nóng)村飲水工程中，國家投入較大、解決人口較多的規(guī)模較大的集中供水工程項目，由政府明確水利工程管理單位成立供水公司，以企業(yè)管理模式進行規(guī)范化管理，辦理工商營業(yè)執(zhí)照，按6%的標(biāo)準(zhǔn)稅率繳納稅費。

為了降低制水成本，降低水廠供水水價，使水廠能持續(xù)發(fā)展下去，也為了讓利于民，使農(nóng)村居民在興建飲水工程之后不但能夠喝上和用上干凈衛(wèi)生、合格的水,而且能夠喝得起、用得起水，不因喝不起和用不起水而造成供水工程成為擺設(shè)勞民傷財，建議政府制定優(yōu)惠政策，降低農(nóng)村飲水工程的水廠運行用電電價，或者農(nóng)村飲水工程的水廠運行用電的電價執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌用電價格標(biāo)準(zhǔn)；減免或減半征收農(nóng)村飲水工程供水稅費；明確農(nóng)村飲水工程用地為公益性用地，減免工程建設(shè)用地費用，免費辦理各項手續(xù)。

4 結(jié)語

農(nóng)民飲水安全直接關(guān)系到農(nóng)民生存、生活和發(fā)展，農(nóng)村飲用水工程是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善和提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。我們必須清楚地認識到，改善農(nóng)村飲用水條件、提高供水保證率，讓農(nóng)民從喝上水到喝上安全水是非常必要的，飲水安全工程是解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的生活問題，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容之一，同時也是中央省市八件實事之一，如果因項目的建設(shè)增加了農(nóng)民的負擔(dān)，將失去工程項目建設(shè)的重要意義。