何 軍，王 烈

(1.北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044；2.中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 鐵道科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100081）

高速鐵路建設(shè)雖然耗資巨大，但其在社會(huì)效益、能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等方面的優(yōu)勢(shì)得到各國(guó)政府的共識(shí)，高速鐵路建設(shè)取得了很大的發(fā)展。

1 日本高速鐵路投融資模式

日本人口密度大，客運(yùn)周轉(zhuǎn)量高。目前，日本鐵路路網(wǎng)主要由東日本、西日本、東海、四國(guó)、九州、北海道6家區(qū)域性客運(yùn)公司組成[1]，6家客運(yùn)公司擁有路網(wǎng)、土地和機(jī)車車輛。

新干線的資金來源包括國(guó)家和地方出資、銀行貸款、鐵路整備基金，以及日本國(guó)有鐵路發(fā)行的各種鐵路債券。民營(yíng)化前，新干線建設(shè)資金來源主要有國(guó)家投資、銀行貸款及自籌資金，基本沒有引進(jìn)民間或境外資本。民營(yíng)化后，日本政府提出了新干線的建設(shè)費(fèi)用按照公司、國(guó)家和地方共同分擔(dān)的原則來支付。

日本政府從全國(guó)高速鐵路網(wǎng)形成和發(fā)展的角度出發(fā)考慮其投資政策，在高速鐵路網(wǎng)骨架形成以前，采取租賃既有新干線的方式籌集資金，在高速鐵路網(wǎng)建成后，尤其是在1987—1991年，分別把新干線轉(zhuǎn)讓給東日本、東海、西日本等區(qū)域性客運(yùn)公司，從而獲得了大量轉(zhuǎn)讓收入，這樣有利于新干線運(yùn)營(yíng)和管理市場(chǎng)化。可以說，現(xiàn)在新干線融資模式是典型的 PPP 模式：由中央政府、地方政府、國(guó)內(nèi)鐵路公司三方共同出資建設(shè)，由運(yùn)輸設(shè)備整備事業(yè)團(tuán)管理資金，由鐵路建設(shè)公團(tuán)負(fù)責(zé)新干線的建設(shè)、管理、租賃或轉(zhuǎn)讓。政府強(qiáng)有力的參與是日本新干線融資模式的特點(diǎn)，而民間資本發(fā)揮的作用非常有限。

2 歐洲高速鐵路投融資模式

2.1 法國(guó)鐵路

1937年，法國(guó)國(guó)家鐵路公司(SNCF)由5家私營(yíng)鐵路和2家國(guó)營(yíng)鐵路合并組建，其中國(guó)家控股51%，私人控股49%。到1982年，國(guó)家收購(gòu)了全部私人股份，SNCF 成為國(guó)內(nèi)唯一的鐵路運(yùn)營(yíng)商[2]。

1997年，法國(guó)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)(RFF)成立，以促進(jìn)法國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。RFF的主要職責(zé)是：管理和維護(hù)路網(wǎng)、分配運(yùn)輸能力、更新擴(kuò)大路網(wǎng)、管理鐵路資產(chǎn)、管理債務(wù)。

鐵路項(xiàng)目具有公共事業(yè)的性質(zhì)，僅靠鐵路自身利潤(rùn)積累和私人資本投入是不夠的，因此國(guó)家給予RFF以財(cái)政補(bǔ)貼。SNCF 在接受國(guó)家財(cái)政資助的同時(shí)也接受地方政府的資助，從而使法國(guó)鐵路建設(shè)資金來源渠道多元化。

2003—2020 年，鐵路項(xiàng)目投資達(dá)248億歐元，其中國(guó)家財(cái)政投資27億歐元。法國(guó)政府設(shè)立運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)(AFITF)，承擔(dān)運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開發(fā)和財(cái)政規(guī)劃的任務(wù)。AFITF的資金來源主要有：國(guó)家撥款、高速公路公司股息、高速公路國(guó)有土地使用費(fèi)等。2006年，法國(guó)政府授權(quán)RFF可以采用PPP模式作為新的融資工具進(jìn)行融資。

鐵路資金需求與可用的公共資金之間缺口很大，加之新的政策法規(guī)為 PPP 模式項(xiàng)目的發(fā)展提供了保障，因此促進(jìn)了 PPP 模式項(xiàng)目的發(fā)展。法國(guó)PPP項(xiàng)目的主要形式是合伙契約或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。在合伙契約形式下，根據(jù)鐵路運(yùn)輸需求的特定范圍及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行融資。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是指RFF授權(quán)私人部門投資者對(duì)鐵路項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，鐵路運(yùn)營(yíng)商通過支付有關(guān)費(fèi)用使用鐵路網(wǎng)。

2.2 德國(guó)鐵路

德國(guó)鐵路長(zhǎng)期以來以單一的國(guó)有國(guó)營(yíng)模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，在與其他交通方式競(jìng)爭(zhēng)的過程中出現(xiàn)路網(wǎng)運(yùn)能嚴(yán)重過剩，鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)萎縮。因此從1990年開始，德國(guó)聯(lián)邦鐵路(DB)和國(guó)家鐵路(DR)合并，德國(guó)鐵路機(jī)制從原來單一的國(guó)有國(guó)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有民營(yíng)的公司化運(yùn)營(yíng)。德國(guó)鐵路公司(DB AG)下屬5個(gè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)公司，即德國(guó)鐵路線路公司、德國(guó)鐵路客運(yùn)公司、德國(guó)鐵路貨運(yùn)公司、德國(guó)鐵路地區(qū)公司和德國(guó)鐵路車站及服務(wù)公司[3]。德國(guó)鐵路系統(tǒng)的授權(quán)和監(jiān)管大多由政府控制。政府對(duì)聯(lián)邦鐵路負(fù)責(zé)，各州對(duì)非聯(lián)邦鐵路也就是私有鐵路負(fù)責(zé)，德國(guó)最大的“聯(lián)邦鐵路”是德國(guó)鐵路公司(DB AG)[4]。

在沒有進(jìn)行私有化改造之前，德國(guó)鐵路的主要融資方式是政府財(cái)政撥款、政府無息和低息借款、發(fā)行債券等；私有化改造之后，德國(guó)鐵路設(shè)立了自己的融資機(jī)構(gòu)積極拓寬融資渠道。目前其融資方式主要是：政府補(bǔ)貼、銀行無息貸款和低息貸款、發(fā)行債券、發(fā)行股票、融資租賃和售后回租等。

2.3 西班牙鐵路

1941年，西班牙組建國(guó)有鐵路公司(RENFE)，主要負(fù)責(zé)既有線和已建成高速鐵路的經(jīng)營(yíng)與管理。1987年，地面運(yùn)輸法首次允許私人投資者建設(shè)和運(yùn)營(yíng)新的鐵路線路，從而RENFE轉(zhuǎn)化為自主的國(guó)有公司。RENFE 的資金主要來源于：RENFE的投資資本、歐洲區(qū)域發(fā)展基金、政府給予的補(bǔ)貼。RENFE的補(bǔ)貼主要來自中央政府、地方政府和歐盟。

1997年，西班牙成立了基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)(GIF)。GIF 為國(guó)有公司，獨(dú)立核算，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)新的高速鐵路線，管理既有的基礎(chǔ)設(shè)施和信號(hào)系統(tǒng)，通過收取線路使用費(fèi)來籌措資金。

2005年，建立了國(guó)家鐵路運(yùn)營(yíng)公司(RENFEOperator)和鐵路基礎(chǔ)設(shè)施管理局(ADIF)[5]。RENFE-Operator 是以原有的RENFE為基礎(chǔ)建立起來的，其大部分的債務(wù)移交給政府，并向ADIF支付線路使用費(fèi)。ADIF負(fù)責(zé)開發(fā)和維護(hù)既有路網(wǎng)、高速鐵路；ADIF 接管了GIF，負(fù)責(zé)新線建設(shè)，允許私營(yíng)公司采用特許經(jīng)營(yíng)的方式或其他形式，其建設(shè)資金主要來源于政府補(bǔ)貼和線路使用費(fèi)。

西班牙鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的來源包括：國(guó)家預(yù)算資金、歐盟資金、私人資本和地方政府資金[6]。1870年，西班牙政府鼓勵(lì)私人資本積極參與鐵路建設(shè)項(xiàng)目，出臺(tái)了《公共工程特許經(jīng)營(yíng)基本管理法》。2003年，西班牙鐵路法對(duì)特許權(quán)法進(jìn)行了規(guī)定，包括許可證法、基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)法。許可證法旨在避免PPP融資模式中出現(xiàn)的任何不利因素；基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)法旨在更新特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的理念，使私人資本更易于進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資；特許權(quán)法也使交叉融資成為可能，由于政府在授權(quán)期內(nèi)給予特許經(jīng)營(yíng)者一定的影子收費(fèi)費(fèi)用，補(bǔ)償其免費(fèi)為社會(huì)公眾提供服務(wù)而損失的利益，特許經(jīng)營(yíng)者在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)中也可以發(fā)行有價(jià)證券、公司債券、抵押貸款和股權(quán)貸款。

2005—2020 年交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃(PEIT)顯示，在今后 l5年，計(jì)劃投資額約為1034.1億歐元，60%來自歐盟公共基金，剩下的40%將通過 PPP 方式籌集，其中市場(chǎng)融資將達(dá)到所需資金的20%。

2.4 意大利鐵路

1986年以前意大利鐵路歸政府直接管理。1986年成立了獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的國(guó)營(yíng)鐵路公司。1994年意大利鐵路開始運(yùn)輸管理組織的調(diào)整，成立了長(zhǎng)途客運(yùn)、地方客運(yùn)和貨運(yùn)3個(gè)部門，這3個(gè)部門只對(duì)機(jī)車車輛的使用持有控制權(quán)，而且都不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者需申請(qǐng)授權(quán)許可證，并由基礎(chǔ)設(shè)施管理部門授予安全證明。TAV 公司負(fù)責(zé)高速鐵路工程，創(chuàng)建初期意大利鐵路持有40% 的股份，私人股份占到了60%。1988年初，意大利鐵路的股份占到了100%，但是在運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)中會(huì)吸引私人投資的參與。

3 美國(guó)鐵路投融資模式

美國(guó)鐵路大部分是私營(yíng)企業(yè)，自負(fù)盈虧，絕大多數(shù)沒有得到政府補(bǔ)貼，但是在鐵路建設(shè)早期，聯(lián)邦政府制定了非常優(yōu)惠的政策，給鐵路建設(shè)提供各種形式的援助，有效地調(diào)動(dòng)了民間資本參與修建鐵路的積極性，從而使得地方政府和私營(yíng)企業(yè)成為鐵路建設(shè)的主要籌資者和承擔(dān)者。

目前，作為私營(yíng)企業(yè)的美國(guó)鐵路沒有得到政府的直接財(cái)政投資，因而鐵路公司必須通過其他融資途徑來籌集用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)，以及設(shè)備購(gòu)置等的費(fèi)用。

美國(guó)鐵路的主要融資途徑有：①發(fā)行股票和債券融資。美國(guó) I 類鐵路都是上市公司，可以通過發(fā)行、出售股票和債券來募集資金。②貸款。雖然美國(guó)政府不直接投資于鐵路建設(shè)項(xiàng)目，但是每年都會(huì)提供一定額度的貸款擔(dān)保。此外，鐵路也可以向銀行做抵押貸款。③租賃。鐵路公司可以通過租賃設(shè)備維持運(yùn)營(yíng)，特別是在業(yè)務(wù)不穩(wěn)定的線路上，這樣能夠節(jié)約大量的設(shè)備購(gòu)置資金，降低設(shè)備維護(hù)成本。

1970年以前美國(guó)并未實(shí)行客貨分運(yùn)，但是鐵路公司在經(jīng)營(yíng)客運(yùn)業(yè)務(wù)時(shí)絕大部分是虧損的，需要利用貨運(yùn)業(yè)務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，客運(yùn)業(yè)務(wù)成為各鐵路公司的沉重負(fù)擔(dān)。為了幫助鐵路公司擺脫困境，1970年，美國(guó)組建美國(guó)國(guó)家鐵路客運(yùn)公司(Amtrak)，各鐵路公司就把所有客運(yùn)業(yè)務(wù)移交給 Amtrak，美國(guó)鐵路開始實(shí)行客貨分運(yùn)。

Amtrak 是美國(guó)惟一一家經(jīng)營(yíng)客運(yùn)的鐵路公司，為聯(lián)邦政府直接經(jīng)營(yíng)管理，阿拉斯加鐵路由州政府直接管理，聯(lián)合鐵路公司為聯(lián)邦政府與私人投資獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，其余鐵路中90% 以上都是由私營(yíng)鐵路公司擁有并經(jīng)營(yíng)管理，其中包括所有的 I 類鐵路。Amtrak 擁有的路網(wǎng)線路很少，但全國(guó)所有的貨運(yùn)路網(wǎng)都向其開放。Amtrak 主要通過與貨運(yùn)公司簽訂長(zhǎng)期路網(wǎng)租賃合同并支付路網(wǎng)使用費(fèi)。Amtrak 自成立以來，最初完全依靠聯(lián)邦政府補(bǔ)貼，目前聯(lián)邦政府只為其提供部分補(bǔ)貼。

4 結(jié)論及啟示

（1）在資金的籌措上應(yīng)堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用，明確投資責(zé)任。政府的大力支持是高速鐵路快速發(fā)展的原因之一。在認(rèn)識(shí)到高速鐵路的諸多優(yōu)勢(shì)后，各國(guó)紛紛調(diào)整政府和鐵路的關(guān)系，承擔(dān)起鐵路發(fā)展的主要職責(zé)，主要措施有：財(cái)政出資投資鐵路建設(shè)、補(bǔ)貼鐵路公益性運(yùn)輸、減輕鐵路歷史債務(wù)、提供稅收優(yōu)惠等。高速鐵路建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大，回收期長(zhǎng)，項(xiàng)目的建設(shè)需要國(guó)家財(cái)政政策支持。同時(shí)，高速鐵路作為鐵路新的產(chǎn)品，既具有商業(yè)性也具備基礎(chǔ)設(shè)施公共事業(yè)的特性，其社會(huì)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)外建成和在建的高速鐵路項(xiàng)目中，政府投資占有較大份額，投資比例一般在30%以上，有的甚至達(dá)到60% 以上。日本高速鐵路建設(shè)過程中政府不僅給予直接資金支持，還發(fā)行過政府擔(dān)保債券。法國(guó)財(cái)政每年為鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資約100億法郎，2007年通車的 TGV 東歐線一期工程和萊茵河—納河?xùn)|線一期工程，中央政府投資比例均為30% 以上。德國(guó)2002年通車運(yùn)營(yíng)的科隆—萊茵高速鐵路，政府實(shí)際承擔(dān)的投資占工程總投資的60%。西班牙第一條高速鐵路馬德里—爾多瓦段則完全依靠政府投資。美國(guó)聯(lián)邦政府在東北走廊高速鐵路的建設(shè)中，投入了16.8億美元的建設(shè)資金，占總投資額的56%。

（2）拓寬融資渠道，吸納地方政府參與高速鐵路投資建設(shè)。吸收地方政府進(jìn)行高速鐵路建設(shè)投資，有利于減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。日本地方政府對(duì)新干線的投資是僅次于中央政府投資之外的重要資金來源。1997年，法國(guó)鐵路改革后，路網(wǎng)公司RFF根據(jù)項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)的回報(bào)確定投資額，不足部分由中央政府、地方政府和其他受益者分擔(dān)投資。

（3）采用項(xiàng)目融資，鼓勵(lì)私人資本的參與，引入競(jìng)爭(zhēng)。項(xiàng)目融資是基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的重要方式，典型的項(xiàng)目融資方式有 BOT、PPP、ABS等。私人資本參與高速鐵路建設(shè)，體現(xiàn)了高速鐵路市場(chǎng)化融資的突破。如連接法國(guó)與西班牙的佩皮尼昂—菲格拉斯高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)公司自籌資金占總投資的9.9%。

（4）選擇適當(dāng)?shù)娜谫Y工具，充分利用資本市場(chǎng)，促進(jìn)運(yùn)輸業(yè)走向市場(chǎng)。在高速鐵路建設(shè)融資渠道的多元化過程中，資本市場(chǎng)是不可忽視的一個(gè)重要渠道。日本民營(yíng)化后的新干線從使用線路的鐵路運(yùn)營(yíng)公司收取費(fèi)用作為高速鐵路建設(shè)基金；意大利高速鐵路的建設(shè)資金大部分依靠資本市場(chǎng)獲得；韓國(guó)已建成的高速鐵路各類貸款及債券所占比例也高達(dá)63%。

（5）擴(kuò)大權(quán)益性融資。權(quán)益性融資是西方發(fā)達(dá)國(guó)家高速鐵路建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)之一。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，擴(kuò)大權(quán)益性融資比例，將債券融資規(guī)?？刂圃谝欢ǚ秶?，能夠?yàn)楦咚勹F路股份制公司運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好的財(cái)務(wù)環(huán)境。

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