李青平，楊家其

（武漢理工大學交通學院，湖北武漢430063）

論我國水路交通突發(fā)事件應急機制建設＊

李青平，楊家其

（武漢理工大學交通學院，湖北武漢430063）

水路交通突發(fā)事件嚴重威脅人的生命及財產(chǎn)安全，危害水域（海洋、內河）環(huán)境。盡管各國政府和國際海事組織在提高船舶設計制造標準，強制配備先進航行設備，提高航運管理質量，加強船員培訓等方面，作出了巨大的努力，但頻發(fā)的事故仍然對人命、財產(chǎn)和水域環(huán)境造成巨大損失。針對這種情況，分析了我國目前水路交通突發(fā)事件應急機制建設現(xiàn)狀與存在的問題，提出了我國水路交通突發(fā)事件應急機制建設的對策和措施。

水路交通突發(fā)事件；應急機制；問題；思路

一、引 言

水路交通突發(fā)事件是指由水路運輸、社會安全、公共衛(wèi)生以及自然災害等突發(fā)事件引發(fā)的，造成或可能造成航道或港口出現(xiàn)中斷、癱瘓、重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，以及由于社會經(jīng)濟異常波動等造成重要物資需要由交通主管部門提供水路應急運輸保障的緊急事件。水路交通突發(fā)事件，多為水上（海上）船舶或水上（海上）其它財產(chǎn)或生命因自然和人為原因，遭遇到無法自救的危險或對水域（包括海洋、內河）環(huán)境的損害，通常包括船舶碰撞，擱淺，觸礁，火災，船體破裂，有害物質泄露，船舶失去操縱能力，水上（海上）人身傷亡，飛機失事，等等，種類極為復雜。同時，船舶在水上（海上）航行，除了會受到風、浪、流等自然因素的影響外，還要受到船舶工作人員操縱船舶的能力、航海經(jīng)驗、使用各種儀器設備的熟練程度等各方面人為因素，以及人員的素質和責任心等自身因素的影響和制約。

近年來，隨著我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是航運業(yè)的快速發(fā)展，水上（海上）從事生產(chǎn)作業(yè)以及交通運輸?shù)日：叫械母鞣N船舶，無論是數(shù)量還是種類，都在逐年增加，船舶的噸位也越來越大，在海事事故高發(fā)區(qū)域，如進出港口或港內、內河水域等船舶的航行密度越來越大，單船所擁有的航行區(qū)域逐漸變小。正是在以上諸多因素的影響下，水路交通突發(fā)事件頻頻發(fā)生，數(shù)量逐漸增多。根據(jù)交通運輸部海事局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計：2008年發(fā)生水上交通事故342件，死亡351人，沉船213艘，直接經(jīng)濟損失5．19億元。1999－2008年10年間，我國水上交通事故5 774．5件，造成的死亡失蹤人數(shù)為3 861人，直接經(jīng)濟損失33億元［1］。頻繁發(fā)生的海事以及復雜的海上安全形勢對海事管理工作和海上應急處理提出更高的要求。而海上應急處理的核心是如何使應急機制運轉良好，即在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取各種制度化、程序化的應急管理方法與措施，使預防、預警、應對及處置能夠達到最佳的效果。

目前，國內外應急機制的研究主要集中在突發(fā)公共事件［2］、突發(fā)公共衛(wèi)生事件［3］、公共危機［4－5］、重大自然災害方面［6］的應急機制建設以及我國與發(fā)達國家應急機制的比較［7］，針對水路交通突發(fā)事件應急機制研究的文獻，主要是預警機制的研究［8－9］，而少有文獻全面分析我國水路交通突發(fā)事件應急機制建設存在的問題和應對措施。

水路交通突發(fā)事件嚴重威脅人命及財產(chǎn)的安全，危害海洋環(huán)境。如何針對水路交通突發(fā)事件進行預警預防、應急響應與處置，是應急機制建設的核心問題。建立水路交通突發(fā)事件應急機制是應對水路交通突發(fā)事件的重要保證。本文剖析了我國水路交通突發(fā)事件應急機制建設過程中存在問題，并提出了改進和提高水路交通突發(fā)事件應急機制建設的措施和對策。

二、我國水路交通突發(fā)事件應急機制建設現(xiàn)狀與存在的問題

2006年我國交通運輸部在國家應急預案工作小組的指導下，編制完成了《國家海上搜救應急預案》。截至目前，已經(jīng)形成了以《交通部海上突發(fā)公共事件應急反應程序》、《國家海上搜救應急預案》、《國家船舶溢油應急計劃》為龍頭的國家、省級、市級和港口四級各類應急預案體系，建立了各地海上搜救中心和船舶溢油應急反應指揮中心，應急反應機制逐步完善，應急隊伍和應急資源建設全面啟動，應急管理水平不斷提高，處置突發(fā)事件的能力明顯增強。盡管我國在應對水路交通突發(fā)事件的應急預案基本已成體系，應急管理水平不斷提高，應急反應機制逐步完善，應急隊伍和應急資源建設全面啟動。但是應急預案、管理機制、基礎條件以及績效評估等方面仍然仍存在一些問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，應急預案的可操作性不強。應急預案的每一環(huán)節(jié)中，應根據(jù)轄區(qū)水域特點，結合歷年所發(fā)生的水上交通事故的數(shù)據(jù)和致因機理，進行風險分析，明確實施應急預案過程的主體、客體、實施預案應達到的目標和實施過程中應采取的方法、方式和手段。而目前的應急預案的編制沒有充分明確和考慮海上突發(fā)事件可能存在的重大危險和后果，也未能結合自身應急能力的實際，對應急的關鍵信息進行系統(tǒng)而準確的描述，導致應急預案的可操作性差。

第二，應急管理機制不順暢。水路交通突發(fā)事件應急管理機制在預案演練、應急培訓、宣傳教育方面沒有實現(xiàn)正?；鸵?guī)范化。各級水路交通突發(fā)事件應急聯(lián)動機制沒有理順。預警機制、專家評估、物資調用、社會動員等機制亟待建立。

第三，應急反應的基礎條件薄弱。應急建設資金投入缺乏，應急救助和反應所需裝備和資源貯備不足，應急隊伍的裝備落后，技術力量不強，缺少相應的訓練和演練，應急反應能力有待進一步提高。

第四，應急反應績效評估體系不健全?？冃гu估的主要目的是完善應急反應機制，提高對險情的應急處置能力。由于應急反應績效評估體系的缺失，無法評價出應急處置的有效性和不足。

三、我國水路交通突發(fā)事件應急機制建設的思路

我國水路交通突發(fā)事件應急處置管理工作的總體思路是：堅持著眼長遠，抓好當前，全面建設，突出重點的原則，以應急體系建設為主線，以“一案三制”（應急預案，應急管理體制、機制、法制）為重點，以應急資源管理，信息平臺建設，宣傳教育培訓為基礎，以應急管理隊伍，應急救援隊伍建設為保證，建成橫向到邊，縱向到底的應急預案體系，健全統(tǒng)一領導，綜合協(xié)調，分級負責，屬地管理為主的應急管理體制，構建統(tǒng)一指揮，反應靈敏，協(xié)調有序，運轉高效的應急運行機制［10］。具體應著重做好以下四個方面的工作。

1．完善水路交通突發(fā)事件應急預案體系。預案是應急管理體系建設的龍頭，是“一案三制”的起點，是應急管理部門實施應急教育、預防、引導、操作等多方面工作的基礎。應該依據(jù)《突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，結合近年來我國在水路交通突發(fā)事件應急行動中取得的經(jīng)驗和教訓，完善以《國家海上搜救應急預案》《中國海上船舶溢油應急計劃》為龍頭的各類應急預案。

首先，應急預案的制定要做到領域上全覆蓋，內容上高質量，管理上動態(tài)化。一是預案體系要全面，做到縱向到底，橫向到邊；二是個案要實用。每個預案都要體現(xiàn)針對性、實效性和操作性，要具體適用，簡明易行；三是廣泛邀請專家參與，充分借鑒國內外的成功做法，運用行業(yè)最新的技術和手段處置突發(fā)事件，力求使應急預案科學、規(guī)范、實際。盡量減少應急預案層級，提高應急管理的效率效果。

其次，應急預案的制定要盡量做到精細化、標準化和流程化，使之更具可操作性。要把各項應急管理工作按內容范圍分解成工作單元，由相應人員承擔，形成清晰的日常應急分工和工作流程，要有第一責任人和檢查監(jiān)督人，其失職失責的后果明確，責任追究制度具有可操作性。

再者，各負責部門和支持機構應按照預案中的應急功能設置制定相應的標準操作程序，作為應急預案的附件。標準操作程序應盡量采用檢查表形式，對每一活動留有記錄區(qū)，供逐項檢查核對時使用。已做過核對標記的檢查表，成為應急活動記錄的一部分。標準操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒有接到上級指揮命令的情況下可在第一時間啟動，提高應急響應速度和質量。

2．建立統(tǒng)一指揮，反應靈敏，功能齊全，協(xié)調有力，運轉高效的應急管理機制。其一，要盡快建立水路交通突發(fā)事件預警制度，完善熱帶風暴、冬季大風、風暴潮和霧等極端天氣預警機制，建設各類突發(fā)事件預警系統(tǒng)，建立預警信息通報與發(fā)布制度，充分利用電子屏幕、內部網(wǎng)絡平臺、手機短信息、電話等載體和手段，及時發(fā)布預警信息。

其二，要建立完善水路交通突發(fā)事件分級標準，對交通突發(fā)事件預警級別劃分標準進行研究并作出具體規(guī)定，加強水路交通突發(fā)事件的信息收集、通報和交流工作，做好信息匯總和核實工作，要建立和完善突發(fā)事件信息報告工作制度，明確信息報告的責任主體，確保重大突發(fā)事件及時準確上報和妥善處置。同時加快推進應急平臺建設，充分利用現(xiàn)有專業(yè)系統(tǒng)資源，構建綜合應急平臺體系，實現(xiàn)互通互聯(lián)，滿足值守應急、信息匯總、指揮協(xié)調、視頻會商等基本功能。

其三，要確保應急處理機制啟動的快速化、科學化和標準化。應急處理機制是整個應急反應機制中的核心部分，若突發(fā)安全事件一旦發(fā)生，就必須立即啟動應急處理機制，保證其有效運轉，并著力把握以下原則：一是信息上報要迅速準確。二是先期處置要及時高效，控制事態(tài)發(fā)展從而防止發(fā)生次生、衍生事件。三是應急預案要有序啟動，措施到位，防范嚴密，處置得當；要充分發(fā)揮專家學者在應對突發(fā)事件中的決策咨詢和技術指導作用，提高應急決策和應急處置的科學性；要堅持“標準化運行”，從應急準備一直到應急恢復的過程中，應遵循標準化的運行程序，包括物資、調度、信息共享、通訊聯(lián)絡、術語代碼、文件格式乃至人員服裝標志等，都要采用所有人都能識別和接受的標準，以減少失誤，提高效率。

3．健全水路交通突發(fā)事件風險評估體系。要按照“關口前移、預防為主”的方針［11］，強化突發(fā)事件風險隱患的排查和監(jiān)控工作。對水上容易引發(fā)突發(fā)事件的危險源、危險區(qū)域進行調查登記、分析匯總和風險評估，建立有關風險隱患普查數(shù)據(jù)庫，實行分級分類管理制度，動態(tài)監(jiān)控。同時，要逐步完善各類突發(fā)事件的網(wǎng)絡檢測系統(tǒng)，開展水路交通突發(fā)事件風險評估體系研究，把握突發(fā)事件的發(fā)展動態(tài)，建立風險隱患調查和監(jiān)控的長效機制。

同時，要建立健全水路交通突發(fā)事件的事后恢復、重建和評估機制，在水路交通突發(fā)事件的威脅和危害基本得到控制或者消除后，及時組織開展事后恢復與重建工作。首先要建立評估機制，組成突發(fā)事件評估小組，對突發(fā)事件處理全過程工作進行評估，總結經(jīng)驗教訓，分析存在的問題，提出解決的方法，形成評估分析報告［12］。其次要加強應急管理統(tǒng)計分析工作，完善分類分級標準，明確責任單位和人員，及時、全面、準確地統(tǒng)計各類突發(fā)事件的相關情況，建立突發(fā)事件檔案，實現(xiàn)應急管理工作的閉環(huán)管理。

4．建立應急物資與組織保障體系。一是建立應急資源貯備體系，在對現(xiàn)有各類應急資源普查和有效整合的基礎上，要按照分級負責的原則，建立專業(yè)人員、重要設備和應急物資數(shù)據(jù)庫，形成對應急專業(yè)人員和應急物資的動態(tài)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃應急處置所需物料、裝備等物資，提高統(tǒng)一調配能力，保障應急處置工作的需要。

二是建立應急管理投入機制［13］，以保證應急管理工作經(jīng)費，使其適應應急隊伍、裝備、物資儲備等方面的建設與更新維護資金的要求，從而增強安全保障和應急救援的能力。

三是加強水路交通突發(fā)事件應急指揮機構建設，形成統(tǒng)一、高效、科學的決策指揮制度和各方協(xié)作的應急處置機制，為處置突發(fā)事件提供可靠的組織保障。按照統(tǒng)一領導，綜合協(xié)調，分級負責，屬地管理為主的應急管理體制，進一步加強各級海事管理機構的應急指揮機構及其分支機構的建設。同時，應完善突發(fā)事件應急處置工作的責任制度和應急管理績效評估制度，嚴格實行突發(fā)事件預防和處置責任追究制度。

四是加強應急專家隊伍建設，建成各級各類水路交通突發(fā)事件應急管理專家?guī)欤鸩酵晟茖＜倚畔⒐蚕砗蛥⑴c應急管理工作機制，充分發(fā)揮專家在突發(fā)安全事件的信息研判、決策咨詢、專業(yè)救援、事件評估等方面的作用，形成分級分類、覆蓋全系統(tǒng)的應急專家咨詢的網(wǎng)絡系統(tǒng)。

四、結 論

水路交通突發(fā)事件應急管理機制建設貫穿在突發(fā)事件預防、響應、處置到善后的全過程，直接關系到預警預防、應對處置及善后處置的有效性。本文通過分析我國目前水路交通突發(fā)事件應急機制在預案的可操作性，應急管理的基礎條件及應急績效評估體系等方面存在的問題，指出水路交通突發(fā)事件應急機制建設的重點在于：建立健全水路交通突發(fā)事件應急預案體系；建立統(tǒng)一指揮、反應靈敏、功能齊全、協(xié)調有力、運轉高效的應急管理機制；建立健全水路交通突發(fā)事件風險評估體系；建立健全應急物資與組織保障體系。

［1］ 國家海事局．水上交通事故統(tǒng)計資料［EB／OL］．（2009－04－30）［2010－05－21］http：∥www．msa．gov．cn／．

［2］ Mc Entire，David A．Searching for a holistic paradigm and policy guide：A proposal for the future of emergency management［J］．International Journal of Emergency Management，2003（3）：298－308．

［3］ 王明旭，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理［M］．北京：軍事醫(yī)學科學出版社，2004．

［4］ 祁明亮，池 宏，趙 紅，等．突發(fā)公共事件應急管理研究現(xiàn)狀與展望［J］．公共管理與公共政策，2006（4）：35－45．

［5］ Kathleen M．et al．Judgment and Decision Making Under Stress：an Overview for Emergency Managers［J］．International Journal of Emergency Management，2003（3）：278－289．

［6］ 中國行政管理學會課題組．政府應急管理機制研究［J］．中國行政管理，2005（1）：18－21．

［7］ 張維平．對美國、日本和中國預警機制現(xiàn)狀的評述［J］．防災科技學院學報，2006（3）：4－8．

［8］ 梅傳東．海上搜救預警機制研究［D］．天津：天津大學，2005．

［9］ 何建明．中美海警海上突發(fā)事件應急機制比較研究［D］．上海：上海交通大學，2008．

［10］ 交通運輸部．全面加強交通應急管理工作的指導意見［EB／OL］．（2006－10－30）［2010－05－22］http：∥www．moc．gov．cn／．

［11］ 交通運輸部海事局．關于全國海事系統(tǒng)貫徹實施突發(fā)事件應對法的實施意見［EB／OL］．（2008－06－30）［2010－05－21］http：∥www．msa．gov．cn／．

［12］ 中華人民共和國國務院．國家海上搜救應急預案［EB／OL］．（2006－01－01）［2010－05－21］http：∥www．moc．gov．cn／．

［13］ 鐘開斌．應急管理“機制”辨析［J］．中國減災，2008（4）：30－31．

Exploring the Emergency Response Mechanism of Water Emergencies

LI Qing－ping，YANG Jia－qi
（School of Transportation，WHUT，Wuhan430063，Hubei，China）

Water emergencies threat the safety of lives，properties and sea circumstance seriously．Although the government and IMO strive to improve the standard in designing and constructing vessels，equipped with advanced navigation devices，improve the management quality in shipping companies，strengthen seafarers＇training and so on，the water emergencies still occurred frequently．It is a core problem in emergency mechanism construction how to solve the water emergencies in precaution and early warning，emergency response and disposal etc．In this paper，the water emergency mechanism problems of water emergencies are analyzed in our country，and some policies and suggestions in constructing emergency mechanism are put forward．

water emergencies；emergency mechanism；problems；policies

F502

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2010．06．002

2010－07－11

李青平（1956－）男，山東省青島市人，武漢理工大學交通學院博士生，主要從事應急管理和海事安全研究；楊家其（1964－）男，湖北省鄂州市人，武漢理工大學交通學院教授、博導，主要從事交通運輸規(guī)劃與管理、物流管理研究。

國家自然科學基金資助（50979086）

（責任編輯 易 民）