李仁真,宿 營

(武漢大學(xué)國際法研究所,湖北武漢430072)

《新資本協(xié)議》再思考:質(zhì)疑、辨析與改革前瞻＊

李仁真,宿 營

(武漢大學(xué)國際法研究所,湖北武漢430072)

次貸危機(jī)的爆發(fā)與蔓延對《巴賽爾新資本協(xié)議》的制度框架提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),引發(fā)了人們對其資本要求的充分性,監(jiān)管規(guī)則的親周期性,依賴外部信用評級的可靠性,推行內(nèi)部評級法的合理性等諸多方面的質(zhì)疑。然而《新資本協(xié)議》不是導(dǎo)致次貸危機(jī)的主要原因,這場危機(jī)并未從根本上否定《新資本協(xié)議》的制度框架及其監(jiān)管理念的科學(xué)性和合理性。面對挑戰(zhàn)和質(zhì)疑,巴塞爾委員會也作出了積極回應(yīng)。《巴賽爾新資本協(xié)議》要擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)一全球銀行資本計量和資本標(biāo)準(zhǔn)的歷史重任,必須進(jìn)行理念創(chuàng)新和制度改革,改革的走向應(yīng)當(dāng)為:安全與效率并重,重塑監(jiān)管價值目標(biāo);微觀審慎與宏觀審慎相輔,加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險的防范;市場約束與政府監(jiān)管互補(bǔ),增強(qiáng)監(jiān)管的有效性。

巴塞爾新資本協(xié)議;國際銀行監(jiān)管;次貸危機(jī)

《巴塞爾新資本協(xié)議》(以下簡稱《新資本協(xié)議》)①是繼1988年《資本協(xié)議》之后巴塞爾委員會推出的又一份劃時代的國際銀行監(jiān)管文件。它順應(yīng)了銀行監(jiān)管理念變革和實踐發(fā)展的最新趨勢,對20世紀(jì)90年代以來科技進(jìn)步和金融創(chuàng)新給國際金融市場帶來的一系列挑戰(zhàn)作出了積極回應(yīng),并以“最低資本要求”、“監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查”和“市場約束”三大支柱為核心,構(gòu)建起一套完整的國際銀行資本監(jiān)管的制度框架。該協(xié)議于2004年正式發(fā)布,旨在全面替代1988年《資本協(xié)議》,成為統(tǒng)一國際銀行資本充足和資本衡量的最新標(biāo)準(zhǔn)[1]。巴塞爾委員會計劃從2007年開始在全球范圍內(nèi)實施《新資本協(xié)議》,而恰巧在這一年,作為委員會核心成員的美國爆發(fā)了次貸危機(jī),進(jìn)而迅速向全球蔓延,形成自20世紀(jì)大蕭條以來最為嚴(yán)重的國際金融危機(jī)。這場危機(jī)以極端的方式,充分暴露了美國金融監(jiān)管體制的嚴(yán)重弊端,同時也暴露了現(xiàn)行國際銀行監(jiān)管規(guī)則存在的諸多缺陷。為此,人們對《新資本協(xié)議》制度框架產(chǎn)生了諸多質(zhì)疑,國際社會圍繞《新資本協(xié)議》的合理性問題展開了激烈的爭論,巴塞爾委員會也作出了積極的回應(yīng)。在這種背景下,辯證分析《新資本協(xié)議》面臨的種種質(zhì)疑,及時追蹤巴塞爾委員會改進(jìn)《新資本協(xié)議》的最新動態(tài),深入探討后危機(jī)時代國際銀行資本監(jiān)管制度的變革走向,無疑具有重要意義。

一、次貸危機(jī)背景下《新資本協(xié)議》面臨的質(zhì)疑

眾所周知,《新資本協(xié)議》是巴塞爾委員會近年來極力推行的國際銀行資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。但是,該協(xié)議自發(fā)布后一直受到來自各方面的質(zhì)疑,次貸危機(jī)的爆發(fā)似乎給質(zhì)疑方增添了一個更有分量的砝碼[2]。面對這場百年未遇的國際金融危機(jī),一些學(xué)者對《新資本協(xié)議》框架的科學(xué)性和合理性提出了種種質(zhì)疑,其中主要有以下幾個方面。

(一)認(rèn)為銀行資本要求不充分

次貸危機(jī)爆發(fā)后,人們對《新資本協(xié)議》最普遍的質(zhì)疑集中于銀行資本要求的充足性問題上。次貸危機(jī)引起國際金融市場劇烈動蕩,導(dǎo)致英國北巖銀行、美國華盛頓互惠銀行、加利福尼亞州國民銀行、CIT銀行;德國薩克森銀行、工業(yè)銀行;冰島 Glitnir銀行、Landsbanki銀行、Kaup thing銀行等相繼倒閉或被接管。截止目前,僅美國宣告破產(chǎn)或被并購的銀行就逾百家。眾多銀行倒閉事件使人們對銀行資本監(jiān)管的充分性問題給予了極大地關(guān)注。許多人批評《新資本協(xié)議》對銀行業(yè)的資本充足要求不充分,使得許多銀行的資本充足率水平低于其實際的風(fēng)險暴露;有人甚至認(rèn)為,《新資本協(xié)議》對銀行業(yè)資本充足要求過低是導(dǎo)致次貸危機(jī)中眾多銀行倒閉的主要原因[3]7。

(二)批評資本監(jiān)管規(guī)則具有親經(jīng)濟(jì)周期性

對于銀行資本監(jiān)管規(guī)則具有親經(jīng)濟(jì)周期性的問題,國際社會一直存在質(zhì)疑。所謂親經(jīng)濟(jì)周期性,是指在經(jīng)濟(jì)周期的上行階段,銀行的資產(chǎn)質(zhì)量總體水平會顯著改善,相應(yīng)地,需要配置的資本金會減少,銀行可以有更大規(guī)模的資金用于新的貸款投放,因而會進(jìn)一步刺激經(jīng)濟(jì)增長。與此形成對照的是,在經(jīng)濟(jì)周期的下行階段,銀行資產(chǎn)質(zhì)量總體水平會有所下降,這將增大銀行需要配置的資本金的規(guī)模,擠壓銀行可以用于新的貸款投放的資金規(guī)模,從而會加劇對于經(jīng)濟(jì)的緊縮作用。此時,資本監(jiān)管規(guī)則可能會對經(jīng)濟(jì)的周期性波動起到推波助瀾的作用[4]。次貸危機(jī)的爆發(fā)及蔓延將這一問題進(jìn)一步凸顯出來。危機(jī)爆發(fā)前,《新資本協(xié)議》的資本監(jiān)管框架未能準(zhǔn)確反映復(fù)雜交易行為、再證券化和表外工具的風(fēng)險等關(guān)鍵的風(fēng)險已顯露;危機(jī)爆發(fā)后,其敏感的資本計算框架又進(jìn)一步加劇了國際金融市場的動蕩,使經(jīng)濟(jì)衰退的局面進(jìn)一步惡化。因此,《新資本協(xié)議》的親經(jīng)濟(jì)周期性問題便成為國際社會批評的焦點,甚至有人指責(zé)巴塞爾委員會對于建立反經(jīng)濟(jì)周期性的機(jī)制缺乏考慮[5]。

(三)質(zhì)疑依賴外部信用評級缺乏可靠性

信用評級機(jī)構(gòu)對有關(guān)金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品的信用等級評估缺乏客觀性是導(dǎo)致次貸危機(jī)爆發(fā)的一個重要原因。因此,《新資本協(xié)議》過分依賴外部信用評級的規(guī)定自然備受質(zhì)疑。次貸危機(jī)的爆發(fā)表明,次級抵押貸款支持證券的實際質(zhì)量和它們獲得的評級之間存在巨大差異,由于評級機(jī)構(gòu)對次級抵押貸款的信用等級的高估,助長了投資者的非理性投資。慘痛的損失使廣大投資者對信用評級機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和評級結(jié)果的可信性提出質(zhì)疑,認(rèn)為《新資本協(xié)議》框架下,銀行客戶的信用風(fēng)險狀況過分依賴于外部評級機(jī)構(gòu)的評估,容易導(dǎo)致利益沖突,影響評級結(jié)果的可靠性[6]33。

(四)指責(zé)推行內(nèi)部評級法具有不合理性

在次貸危機(jī)中,很多擁有高度復(fù)雜的內(nèi)部模型、具備完善風(fēng)險管理系統(tǒng)的國際大型金融機(jī)構(gòu)都遭遇了嚴(yán)重?fù)p失,引發(fā)了國際社會對《新資本協(xié)議》推行內(nèi)部評級法合理性的激烈批評。有的學(xué)者評判內(nèi)部評級法對銀行造成了不正常的刺激,誘使銀行低估自身的風(fēng)險暴露,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制該種評估方法的實施[3]15。

二、對《新資本協(xié)議》質(zhì)疑的辨析

上述諸多質(zhì)疑將次貸危機(jī)的成因歸咎于《新資本協(xié)議》是有失偏頗的。次貸危機(jī)的爆發(fā)主要是美國貨幣政策的失誤,金融監(jiān)管的缺位,現(xiàn)行國際金融體系存在缺陷等因素共同作用的結(jié)果。實際上,《新資本協(xié)議》不是引發(fā)這場危機(jī)的主要原因。在次貸危機(jī)爆發(fā)時,國際銀行業(yè)所適用的標(biāo)準(zhǔn)基本上還是1988年《資本協(xié)議》及其修正案所確立的資本框架,而《新資本協(xié)議》實際上還未全面施行,作為次貸危機(jī)震中的美國實際上已將執(zhí)行《新資本協(xié)議》的時間推延到2010年。然而,這場金融危機(jī)確實對《新資本協(xié)議》框架提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),同時也給我們重新審視《新資本協(xié)議》提供了歷史契機(jī)。在全球應(yīng)對金融危機(jī)的大背景下,對《新資本協(xié)議》的制度框架進(jìn)行反思,對上述質(zhì)疑的合理性進(jìn)行辨析,有助于在理論上釋疑解惑,在國際實踐中凝聚共識,準(zhǔn)確地把握未來國際銀行監(jiān)管制度的改革方向。

(一)銀行資本要求尚不充分,但并非銀行倒閉的主要原因

應(yīng)當(dāng)承認(rèn),對于《新資本協(xié)議》有關(guān)資本要求不充分的質(zhì)疑確實有一定的道理。至少在危機(jī)發(fā)端地的美國,對銀行等金融機(jī)構(gòu)的資本充足率要求過低已是不爭的事實。奧巴馬政府發(fā)布的白皮書《金融監(jiān)管改革:一個新的基礎(chǔ)》中明確指出:事實證明,當(dāng)前的監(jiān)管框架對銀行等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是不充分的,其中,“資本充足率和流動性的要求明顯偏低”是首要問題[7]。但是,《新資本協(xié)議》未能全面提高銀行資本充足要求,并不是次貸危機(jī)中眾多銀行倒閉的主要原因。

的確,《新資本協(xié)議》未能在1988年《資本協(xié)議》的基礎(chǔ)上提高國際銀行系統(tǒng)的資本充足要求,它承繼了1988年《資本協(xié)議》有關(guān)銀行資本充足率的最低標(biāo)準(zhǔn),明確要求銀行資本充足率的計算應(yīng)采用監(jiān)管資本除以風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的方式,其總資本與風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)之比不得低于8﹪。如果適用內(nèi)部評級法進(jìn)行資本測量,大型的國際活躍銀行的最低資本要求可能還會有所降低?！缎沦Y本協(xié)議》保持資本充足率不變是保障新舊資本協(xié)議平穩(wěn)過渡的務(wù)實做法,因為在現(xiàn)階段除少數(shù)大型的國際活躍銀行外,大多數(shù)的中小銀行還無法適用內(nèi)部評級法進(jìn)行資本充足計算?！缎沦Y本協(xié)議》延續(xù)了1988年《資本協(xié)議》風(fēng)險加權(quán)的資本計算方法,其第一支柱——最低資本要求所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)法與1988年《資本協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定在資本要求的計算結(jié)果上會基本相同。這為大多數(shù)銀行逐步提高內(nèi)部風(fēng)險管理水平提供了緩沖余地。

但是,我們不能僅僅從國際活躍銀行的實際資本水平下降就簡單地否定《新資本協(xié)議》對銀行資本要求的充分性?！缎沦Y本協(xié)議》拓寬了要求計提最低資本的風(fēng)險類型,改變了1988年《資本協(xié)議》單純強(qiáng)調(diào)資本充足的單一結(jié)構(gòu),確立了相互促進(jìn)的三大支柱,在著重強(qiáng)調(diào)最低資本要求的同時,強(qiáng)調(diào)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查和及時干預(yù),強(qiáng)調(diào)銀行資本管理的透明度和市場約束。這一獨特的資本監(jiān)管框架,增強(qiáng)了銀行資本充足性要求與風(fēng)險管理之間的聯(lián)系[8],提高了銀行資本監(jiān)管規(guī)則的敏感性。

把次貸危機(jī)中眾多銀行的倒閉歸咎于《新資本協(xié)議》有關(guān)資本要求的不充分顯得有些牽強(qiáng)。對于資本充足率與銀行倒閉之間的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)辯證地分析。強(qiáng)化銀行資本要求的充足性,有助于增強(qiáng)銀行經(jīng)營的安全性和穩(wěn)健性,有助于有效地抑制銀行參與金融創(chuàng)新的過份沖動,有助于銀行從容應(yīng)對突發(fā)性事件,也有助于在金融市場劇烈動蕩時穩(wěn)定存款人的信心。但是,單純提高資本充足率標(biāo)準(zhǔn)并不能避免銀行倒閉。在多數(shù)情況下,維持公眾對銀行的信心除了資本充足率以外,還取決于銀行的資產(chǎn)質(zhì)量、流動性狀況、管理水平、盈利能力和聲譽(yù)等要素。正如有的學(xué)者所指出的,銀行資本水平和銀行倒閉之間并沒有直接聯(lián)系[9]。例如,在英國巴林銀行倒閉事件中,該銀行資本充足率完全符合銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求,但卻無法吸收尼克·里森違規(guī)操作造成的高于銀行自身資本金三倍的損失[10]。因此,銀行資本充足率無論定得多高,都可能出現(xiàn)按照資本充足率公式計算出來的資本不足以彌補(bǔ)損失的情況。

(二)銀行資本監(jiān)管規(guī)則具有親經(jīng)濟(jì)周期性,但并非對反周期性措施毫無考慮

可以肯定,親經(jīng)濟(jì)周期性也是《新資本協(xié)議》未能克服的一大缺陷。認(rèn)定《新資本協(xié)議》的制度框架具有親經(jīng)濟(jì)周期性無疑是正確的。事實上,銀行業(yè)作為金融市場的樞紐,與整個經(jīng)濟(jì)走勢聯(lián)系緊密,具有天然的親經(jīng)濟(jì)周期性,而且,親經(jīng)濟(jì)周期性是任何以資本充足要求為基礎(chǔ)的監(jiān)管規(guī)則的共有特征。自1988年《資本協(xié)議》實施后,國際銀行監(jiān)管規(guī)則一直是圍繞資本充足要求為核心設(shè)計的,親經(jīng)濟(jì)周期性一直是困擾國際銀行監(jiān)管者的一大難題。《新資本協(xié)議》并沒有形成反經(jīng)濟(jì)周期性的有效機(jī)制,有關(guān)應(yīng)對危機(jī)的措施也規(guī)定得很不充分。從某種意義上講,親經(jīng)濟(jì)周期性的負(fù)面作用,正是《新資本協(xié)議》為實現(xiàn)降低銀行杠桿率、建立資本和風(fēng)險之間更緊密的聯(lián)系這兩項主要目標(biāo)所付出的必要代價。

但是,巴塞爾委員會對控制親經(jīng)濟(jì)周期性問題并非毫無考慮。在《新資本協(xié)議》的制定過程中,曾經(jīng)提出過降低親經(jīng)濟(jì)周期性問題的方法,如針對客戶信用等級的下降降低資本充足要求的敏感性、針對小型銀行機(jī)構(gòu)引入能夠降低周期性的合理風(fēng)險暴露權(quán)重等?？上У氖?在文本的反復(fù)磋商過程中,由于各國利益的博弈,如何制定相應(yīng)的解決方案一直沒能達(dá)成共識,導(dǎo)致上述方法也未能在最終文本中得以保留。不過,現(xiàn)行文本中對親經(jīng)濟(jì)周期性問題還是有所反映的。例如,《新資本協(xié)議》第二支柱關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定,不僅明確要求監(jiān)管當(dāng)局敦促銀行實施對資本充足狀況的自我評估,而且要求銀行建立應(yīng)對金融危機(jī)的優(yōu)質(zhì)資本緩沖。這些規(guī)定,對于降低親經(jīng)濟(jì)周期性問題具有一定的作用。但是,要保證這些規(guī)則的作用得以有效發(fā)揮,在很大程度上依賴于銀行機(jī)構(gòu)自我評估的質(zhì)量和有效性,依賴于外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對銀行的監(jiān)管力度[3]8。毫無疑問,次貸危機(jī)的爆發(fā)不僅阻礙了銀行業(yè)執(zhí)行加強(qiáng)內(nèi)部評估和建立資本緩沖的規(guī)定,也阻礙了監(jiān)管當(dāng)局對銀行業(yè)資本充足狀況進(jìn)行及時的檢查。

(三)依賴外部信用評級缺乏可靠性,制度設(shè)計上存在缺陷

從次貸危機(jī)爆發(fā)的起因來看,對于《新資本協(xié)議》依賴外部評級的可靠性提出質(zhì)疑,是有事實根據(jù)的。外部信用評級制度在《新資本協(xié)議》中具有重要的地位,是標(biāo)準(zhǔn)法適用的基礎(chǔ)。巴塞爾委員會提出,允許銀行在計算信用風(fēng)險的資本要求時,從兩大類方法中任擇一種:一種方法是根據(jù)外部評級結(jié)果,以標(biāo)準(zhǔn)化處理方式計量信用風(fēng)險;另一種方法是采用銀行自身開發(fā)的信用風(fēng)險內(nèi)部評級體系,但必須經(jīng)過銀行監(jiān)管當(dāng)局的明確批準(zhǔn)[11]50-51。這一制度設(shè)計的缺陷在次貸危機(jī)中暴露無遺,其主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一,評級機(jī)構(gòu)的判斷缺乏獨立性,特別是對證券化產(chǎn)品的等級評定,可能產(chǎn)生嚴(yán)重的利益沖突。首先,這種利益沖突產(chǎn)生于“發(fā)行付費”的業(yè)務(wù)模式。據(jù)統(tǒng)計,評級機(jī)構(gòu)90﹪的收入來自發(fā)行方支付的評級費用。這使得評級機(jī)構(gòu)有動力為發(fā)行機(jī)構(gòu)提供評級咨詢或給予更高的評級。由于評級機(jī)構(gòu)的收入是基于需評級證券的金額,而不在于信用評級能否真實地反映相關(guān)信用風(fēng)險,評級機(jī)構(gòu)可能從主觀上放松信用評級的標(biāo)準(zhǔn),“發(fā)行付費”的業(yè)務(wù)模式極有可能影響評級機(jī)構(gòu)的獨立性和公正性。其次,評級機(jī)構(gòu)同時提供業(yè)務(wù)咨詢、風(fēng)險管理等多種服務(wù),這可能會影響評級結(jié)果的客觀性[12]35-36。結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品是利用投資者不同的風(fēng)險偏好進(jìn)行設(shè)計的,這些產(chǎn)品一旦經(jīng)過特殊設(shè)計,其每個部分自然都能達(dá)到特定信用等級的要求。因此,投資銀行在建構(gòu)證券化產(chǎn)品的過程中往往會購買評級機(jī)構(gòu)的咨詢服務(wù),尋求獲得較高評級的方法。評級機(jī)構(gòu)一方面收取咨詢費,另一方面又對這些產(chǎn)品進(jìn)行評級,這種利益沖突,可能使其喪失獨立性。

第二,評級機(jī)構(gòu)的評估模型存在缺陷,評估依據(jù)的數(shù)據(jù)缺乏可靠性。一方面,評級機(jī)構(gòu)使用的抵押支持債券評級模型過度依賴基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和假設(shè),而對復(fù)雜的金融工具來說,數(shù)據(jù)模型的作用極為有限,尤其是在特定市場條件發(fā)生變動的情況下,這些產(chǎn)品經(jīng)常會喪失流動性,變得毫無價值[3]10。正如美聯(lián)儲前主席格林斯潘所說,“從數(shù)學(xué)意義上講堪稱一流”的模型,也無法捕捉到驅(qū)動全球經(jīng)濟(jì)的全部主要變量,更難以預(yù)測出金融危機(jī)或經(jīng)濟(jì)衰退的出現(xiàn)[12]37。另一方面,評級機(jī)構(gòu)所依據(jù)的數(shù)據(jù)也缺乏可靠性。從機(jī)制上看,信用評級機(jī)構(gòu)的評級結(jié)果只能源自大量記錄在案的歷史數(shù)據(jù),而不可能是預(yù)測數(shù)據(jù)。在實際操作中,當(dāng)評級機(jī)構(gòu)自身積累的數(shù)據(jù)有限時,往往只能依靠貸款機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)。金融穩(wěn)定論壇在2008年4月發(fā)布的《增強(qiáng)市場和機(jī)構(gòu)彈性的報告》中指出,美國次級抵押貸款的歷史數(shù)據(jù),僅限于初期房價上漲時期的經(jīng)濟(jì)情況[6]33,這必然影響最終評級結(jié)果的客觀性和獨立性。

(四)推行內(nèi)部評級法依然具有合理性,但應(yīng)強(qiáng)化外部監(jiān)督

為了彌補(bǔ)1988年《資本協(xié)議》教條化、簡單化的不足,《新資本協(xié)議》突出了內(nèi)部評級法的作用,對銀行風(fēng)險管理提出了更高的要求,強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險計量的精確性、敏感性和標(biāo)準(zhǔn)化。采用內(nèi)部評級法的指導(dǎo)思想是,銀行必須根據(jù)已經(jīng)掌握的定性和定量信息對借款人違約帶來的損失進(jìn)行評估,并將這種評估結(jié)果與資本充足率相掛鉤。這不僅增強(qiáng)了風(fēng)險評估的準(zhǔn)確性,而且加強(qiáng)了銀行風(fēng)險管理和資本充足要求間的聯(lián)系。因此,從理念上考察,《新資本協(xié)議》規(guī)定內(nèi)部評級法并無不妥。內(nèi)部評級法作為《新資本協(xié)議》的核心技術(shù)之一,代表著未來國際銀行業(yè)風(fēng)險管理和資本監(jiān)管的發(fā)展方向。

那種認(rèn)為“《新資本協(xié)議》將內(nèi)部評級法列為優(yōu)于其它方法的地位”的觀點也是不全面的。巴塞爾委員會并未聲稱內(nèi)部評級法在銀行監(jiān)管中具有至高無上的地位。在銀行信用風(fēng)險的計量方法上,《新資本協(xié)議》實際上規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)法、初級內(nèi)部評級法、高級內(nèi)部評級法等幾種可供選擇的方法,以便銀行根據(jù)各自實際的經(jīng)營狀況確定最能保障其安全、穩(wěn)健的風(fēng)險管理方法。實際上,銀行并不能自行決定采用內(nèi)部評級法。銀行若要采用內(nèi)部評級法,事前必須得到銀行監(jiān)管當(dāng)局的明確批準(zhǔn)[11]51。監(jiān)管當(dāng)局也不是消極地接受銀行內(nèi)部模型的選擇結(jié)果,風(fēng)險評估所使用的方法和整個風(fēng)險評估過程都要受到其嚴(yán)格監(jiān)督。內(nèi)部評級模型只有通過了“多方許可程序”才能運用于銀行風(fēng)險管理,這從一開始就保證了這些方法適用的可靠性。而且,自我評估的準(zhǔn)確性和資本計劃同樣要受到銀行監(jiān)管當(dāng)局持續(xù)對話的監(jiān)督。在次貸危機(jī)中,正是由于一些國家的相關(guān)審批標(biāo)準(zhǔn)不夠健全,才導(dǎo)致一些銀行低估風(fēng)險管理的重要性。因此,作為應(yīng)對危機(jī)的一項舉措,強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局在銀行內(nèi)部模型審批方面的主導(dǎo)作用是十分必要的。

可以說,把銀行失效的責(zé)任簡單地歸咎于內(nèi)部評級法規(guī)則本身是不合適的。次貸危機(jī)的爆發(fā),并不是因為銀行機(jī)構(gòu)具體運用了何種方法,而在于危機(jī)預(yù)警機(jī)制的普遍性缺失。從歷史的角度考察,每次國際金融危機(jī)過后,各國金融監(jiān)管當(dāng)局都會為自己缺乏預(yù)見而感到震驚?？陀^地講,《新資本協(xié)議》推行的內(nèi)部評級法依然是合理的,因為確定監(jiān)管資本和風(fēng)險之間的聯(lián)系是否充分并非易事,面對日益復(fù)雜的金融市場和金融產(chǎn)品,外部監(jiān)管活動從監(jiān)督銀行機(jī)構(gòu)的自我評估開始應(yīng)是比較適當(dāng)?shù)摹?/p>

面對國際社會提出的諸多質(zhì)疑,巴塞爾委員會作出了積極回應(yīng)。自2009年1月起,委員會相繼發(fā)布了《對新資本協(xié)議框架的改進(jìn)建議》、《強(qiáng)化新資本協(xié)議框架》、《新資本協(xié)議市場風(fēng)險框架的修訂稿》、《交易賬戶增量風(fēng)險資本計提指引》、《增強(qiáng)銀行體系穩(wěn)健性》等文件,認(rèn)真分析了次貸危機(jī)的成因和教訓(xùn),深刻反思了國際銀行監(jiān)管制度的缺陷和不足。委員會通過提高銀行資本充足要求、擴(kuò)大風(fēng)險覆蓋范圍、降低對外部信用評級的依賴性、弱化親經(jīng)濟(jì)周期性等措施,進(jìn)一步修訂和完善了《新資本協(xié)議》的制度架構(gòu)。但是,這些規(guī)定對于防止全球性金融危機(jī)的再次發(fā)生依然是不充分的,《新資本協(xié)議》要真正成為全球統(tǒng)一實施的銀行資本監(jiān)管的國際標(biāo)準(zhǔn),仍需進(jìn)行制度改革。

三、《新資本協(xié)議》制度框架的改革前瞻

次貸危機(jī)給世界經(jīng)濟(jì)造成了深重災(zāi)難,同時也催生了新一輪的國際金融監(jiān)管制度改革。在應(yīng)對國際金融危機(jī)、推動世界經(jīng)濟(jì)健康復(fù)蘇的過程中,20國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人通過金融峰會達(dá)成了推進(jìn)國際金融體系改革的政治共識,強(qiáng)調(diào)應(yīng)該加強(qiáng)金融監(jiān)管合作,擴(kuò)大金融監(jiān)管覆蓋面,盡快制訂普遍接受的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),以保障全球金融體系的穩(wěn)定,防止類似危機(jī)重演。尤其是,20國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人在匹茲堡峰會上鄭重承諾,“20國集團(tuán)中所有的金融中心將在2011年前接受新的資本協(xié)議框架”[13],從此拉開了國際銀行資本監(jiān)管制度改革的大幕。我們認(rèn)為,雖然這場金融危機(jī)從不同側(cè)面拷問了《新資本協(xié)議》所確立的銀行資本監(jiān)管制度,但它并未從根本上否定其監(jiān)管理念和制度框架的科學(xué)性和合理性,反而從一定程度上凸顯了盡快修訂和加快實施《新資本協(xié)議》的必要性和緊迫性。在后危機(jī)時代,《新資本協(xié)議》要擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)一全球銀行資本計量和資本標(biāo)準(zhǔn)的歷史重任,其自身必須進(jìn)行理念創(chuàng)新和制度改革,改革的走向應(yīng)當(dāng)為:安全與效率并重,重塑監(jiān)管價值目標(biāo);微觀審慎與宏觀審慎相輔,加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險的防范;市場約束與政府監(jiān)管互補(bǔ),增強(qiáng)監(jiān)管的有效性。

(一)安全與效率并重,重塑監(jiān)管價值目標(biāo)

每次金融危機(jī)過后,在金融監(jiān)管秩序的重構(gòu)過程中,都要面臨對金融安全與金融效率這對價值的取舍問題。自20世紀(jì)30年代以來,國際金融市場備受金融危機(jī)的侵?jǐn)_。由于銀行業(yè)在整個金融體系中的核心地位,每次金融市場動蕩它都會首當(dāng)其沖。因此,構(gòu)建一套科學(xué)合理的國際銀行資本監(jiān)管制度,是使世界經(jīng)濟(jì)盡快恢復(fù)活力、維持國際金融市場長久穩(wěn)定的關(guān)鍵。在銀行監(jiān)管制度的價值目標(biāo)體系的一次次推翻、重構(gòu)的過程中,人們不斷地在安全與效率這對價值面前進(jìn)行非此即彼的簡單選擇。歷史經(jīng)驗證明,要維持全球銀行系統(tǒng)的長期穩(wěn)定,要確保國際金融市場的持續(xù)繁榮,需要構(gòu)建一套安全和效率并重的銀行資本監(jiān)管制度。雖然金融安全是金融效率的基礎(chǔ),金融體系安全和金融秩序穩(wěn)定是金融業(yè)健康發(fā)展的重要標(biāo)志,也是金融監(jiān)管法秩序價值之所在[14],但是,一味強(qiáng)調(diào)金融安全、抑制金融效率必然不是可取之道。若要實現(xiàn)維持全球金融市場持續(xù)穩(wěn)定,就必須在《新資本協(xié)議》框架的完善過程中,確立安全和效率并重的價值目標(biāo)。

(二)微觀審慎與宏觀審慎相輔,加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險的防范

傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管理念在本質(zhì)上體現(xiàn)為微觀審慎,銀行監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的重點是單一銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險防范與穩(wěn)健運行,監(jiān)管目標(biāo)在于防止銀行機(jī)構(gòu)倒閉或出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī),從而實現(xiàn)對存款人和其他金融消費者的保護(hù)[15]8?！缎沦Y本協(xié)議》的制度框架也是在這種微觀審慎的理念指導(dǎo)下制定和設(shè)計的。但是,次貸危機(jī)爆發(fā)后國際金融市場出現(xiàn)的嚴(yán)重系統(tǒng)性風(fēng)險,對銀行監(jiān)管中傳統(tǒng)的微觀審慎理念提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。實際上,每次金融危機(jī)的爆發(fā)都是經(jīng)濟(jì)急劇增長,市場過度繁榮之后的必然結(jié)果。如果金融危機(jī)遵循這一“盛極而衰”的模式重復(fù)性爆發(fā),那么對本次金融危機(jī)中起主要作用的產(chǎn)品類型和市場機(jī)構(gòu)進(jìn)行限制的監(jiān)管方法,對于阻止危機(jī)的再次爆發(fā)作用甚微。為此,有必要引入宏觀審慎監(jiān)管作為微觀審慎監(jiān)管的補(bǔ)充,以便有效控制經(jīng)濟(jì)急劇增長、弱化金融危機(jī)的破壞程度[16]。

一般認(rèn)為,宏觀審慎是指為維護(hù)金融業(yè)的整體穩(wěn)健,以防范系統(tǒng)風(fēng)險為目標(biāo)和出發(fā)點,系統(tǒng)和全面地建構(gòu)涵蓋宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策、金融機(jī)構(gòu)和金融市場風(fēng)險的規(guī)制與監(jiān)管體系的新思維[17]。與微觀審慎監(jiān)管相比較,宏觀審慎監(jiān)管具有以下特點:第一,宏觀審慎監(jiān)管的目的是確保國際金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定,避免金融危機(jī)對宏觀經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p失。第二,宏觀審慎監(jiān)管的對象是包括銀行系統(tǒng)在內(nèi)的整個金融體系的整體穩(wěn)定性。宏觀審慎不僅要求考慮單一銀行機(jī)構(gòu)對整個金融系統(tǒng)的影響,而且強(qiáng)調(diào)將影響較大的銀行作為監(jiān)管重點。第三,宏觀審慎監(jiān)管的重點是防范系統(tǒng)性風(fēng)險,而非控制單個銀行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險。在金融全球化背景下,任何單一風(fēng)險類型都可能在銀行系統(tǒng)內(nèi)迅速傳播,進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。如果不能從總體上有效管理金融風(fēng)險,則很難從根本上確保銀行系統(tǒng)乃至金融體系的整體穩(wěn)定。強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管的重要作用并不在于否定微觀審慎監(jiān)管,微觀審慎監(jiān)管方法依然是有效的和必要的。雖然宏觀審慎和微觀審慎關(guān)注的角度有所不同,但其最終目的都是為了維持國際金融市場的長久穩(wěn)定,而且兩者之間可以相互促進(jìn),增強(qiáng)彼此的監(jiān)管效果。為此,應(yīng)當(dāng)在以往注重強(qiáng)調(diào)微觀審慎作用的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)宏觀審慎監(jiān)管措施的研究,盡快制定行之有效的宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則。

(三)市場約束與政府監(jiān)管互補(bǔ),增強(qiáng)監(jiān)管的有效性

次貸危機(jī)的爆發(fā)并不是偶發(fā)性事件,它根源于國際金融市場和銀行體系的監(jiān)管失效。如何有效協(xié)調(diào)政府管制和市場自律之間的矛盾,如何準(zhǔn)確劃定金融監(jiān)管權(quán)力的邊界,這無疑是構(gòu)建高效、安全的銀行監(jiān)管制度的首要問題,而解決這一命題的關(guān)鍵則是怎樣處理好政府和市場的關(guān)系。以往金融監(jiān)管理論關(guān)注的重點為是否需要政府監(jiān)管,而確保金融系統(tǒng)有效運行的關(guān)鍵卻是應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管。在國際銀行監(jiān)管制度構(gòu)建中,以往的理論注意到了作為監(jiān)管者的政府和被監(jiān)管者的銀行之間存在矛盾,強(qiáng)調(diào)的是政府監(jiān)管當(dāng)局對銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行或松或緊的規(guī)制,但這種類似“貓鼠游戲”的單一監(jiān)管關(guān)系,卻有如一個搖擺不定的蹺蹺板,始終尋找不到平衡的支點。

實際上,銀行監(jiān)管活動涉及的是政府、銀行、市場三方主體,只有在這三者之間形成有效的制約關(guān)系,在政府的監(jiān)督下將銀行置于市場壓力之下,促使銀行謹(jǐn)慎經(jīng)營,才能真正確保銀行體系的穩(wěn)定。為此,應(yīng)進(jìn)一步完善《新資本協(xié)議》有關(guān)市場約束機(jī)制的規(guī)定。市場約束依靠的是市場參與者的力量而非政府的力量來確保銀行機(jī)構(gòu)的合法、高效運行和可持續(xù)發(fā)展[18],這對構(gòu)建穩(wěn)健的資本監(jiān)管制度具有重要作用:第一,市場約束能夠有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足,增強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性。強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)市場約束的作用,并不是說市場約束可以取代政府監(jiān)管,而是在政府敦促銀行進(jìn)行充分信息披露的前提下,通過市場壓力對政府監(jiān)管實現(xiàn)有益的補(bǔ)充。第二,市場約束可以確保銀行完善治理結(jié)構(gòu),提高銀行管理的效率。銀行管理層才是銀行真正的經(jīng)營者,無論政府還是市場參與者都無法取代其在銀行資本和風(fēng)險管理上的重要作用。市場約束能夠最大限度地降低政府對銀行經(jīng)營政策的直接干預(yù),進(jìn)而通過監(jiān)督銀行完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的方式增強(qiáng)監(jiān)管的有效性。第三,市場約束可以對市場參與者提供有效的刺激,使其積極維護(hù)自身利益。以市場為基礎(chǔ)的監(jiān)管體制的特點就在于通過激勵能更容易地推動銀行進(jìn)步,而不是簡單施以懲罰[19]。監(jiān)管當(dāng)局的責(zé)任主要在于保障市場參與者能夠獲得充分的信息,并確保他們在法律允許的范圍內(nèi)采取適當(dāng)?shù)氖侄尉S護(hù)自己的權(quán)利。

注釋:

① 即《統(tǒng)一資本計量和資本標(biāo)準(zhǔn)的國際協(xié)議:修訂框架》。

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The Reflection of Basel Ⅱ:Question,Analysis and Perspective of the Reform

LI Ren-zhen1,Su Ying2
(Institute of International Law,Wuhan University,Wuhan 430072,Hubei,China)

The outbreak and spreading of subprime mortgage crisis made a severe challenge to Basel Ⅱ framework,and raised many questions about its supervision framework’s rationality,especially in the aspect of the minimum capital requirement,pro-cyclical,external credit rating,internal rating based approach,etc.In fact,Basel Ⅱ is not the main cause of the subprime mortgage crisis out break,and the current financial crisis does not fundamentally deny the Basel Ⅱ framework,and its guiding ideology is still scientific and reasonable.Facing the challenge and questions,the Basel Committee made positive response.In the process of current international financial supervision system reform,the Basel Ⅱ will shoulder the historic responsibility to unify the global banking capital measurement and capital standards,it still must make ideology innovation and system reform.Its future direction of reform should be:attaching equal importance to safety and efficiency,reshaping the supervision value;making microprudential and macro-prudential support each other,enhancing prevention of system risk;making market discipline and government regulation comp lementeach other,and enhancing the effectiveness of supervision.

Basel Ⅱ;international banking regulation;subprime mortgage crisis

D996.2

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2010.04.012

2010-05-06

李仁真(1956-),女,湖北省松滋市人,武漢大學(xué)國際法研究所教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,主要從事國際金融法研究;宿 營(1981-),男,吉林省吉林市人,武漢大學(xué)國際法研究所博士生,主要從事國際金融法研究。

2009年度國家社會科學(xué)基金項目(09AFX004);教育部“國際金融危機(jī)應(yīng)對研究”課題項目(2009JYJR009)

(責(zé)任編輯 高文盛)