薄貴利

(國家行政學院公共管理教研部,北京100089)

政府公信力和執(zhí)行力是政府的一種無形資產(chǎn)。在現(xiàn)代社會,政府公信力的高低和執(zhí)行力的強弱,不僅直接影響到政府形象和工作效能,而且直接關系到現(xiàn)代化建設的成敗。

一、提高政府公信力和執(zhí)行力的重要意義

政府公信力,即政府通過自己的行為得到社會公眾信任和認可的能力,它反映了人民群眾對政府的信任度和滿意度。政府執(zhí)行力,即政府執(zhí)行國家法律法規(guī)和政策以及科學決策的能力,它反映了政府的工作效能。

現(xiàn)代政府公信力受到以下因素的直接影響。①人道:政府堅持以人為本的執(zhí)政理念,在政府治理過程中,始終愛惜人的生命,關心人的幸福,尊重人格和人的權利;②民主:政府按照民主原則和程序組成,政府行為符合人民群眾的根本利益和愿望,并自覺接受人民群眾的監(jiān)督;③法治:政府嚴格依法辦事,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必糾;④科學:政府管理符合實際,符合規(guī)律,符合低成本高效益原則,符合科學發(fā)展觀的要求;⑤廉潔:政府清廉,堅決打擊和有效遏制損公肥私、貪污腐敗現(xiàn)象;⑥文明:政府行為符合現(xiàn)代文明精神和現(xiàn)代文明規(guī)范;⑦服務:政府及時周到、優(yōu)質(zhì)高效地為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務;⑧效能:政府行為對經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的促進作用;⑨改革:政府勇于推進改革,切實克服經(jīng)濟社會發(fā)展中的體制障礙;⑩創(chuàng)新:政府積極推進自身管理的創(chuàng)新,同時為整個社會的思想創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等創(chuàng)造寬松的環(huán)境和有利的條件。

政府執(zhí)行力包括政府組織領導能力、協(xié)調(diào)溝通能力、科學用人能力、處理突發(fā)事件能力、監(jiān)督控制能力,等等。

政府公信力與執(zhí)行力是相輔相成、相互影響和相互制約的。一般來說,政府公信力高,就能夠取得公眾足夠的理解、信任和支持,從而減少執(zhí)行中的阻力,提高政府的執(zhí)行力。如果政府公信力不高,就會導致有令難行,有禁難止,政府的執(zhí)行力必然大打折扣。同樣道理,如果政府的執(zhí)行力不強,再科學的政策和規(guī)劃都難以落實,也就沒有多少公信力可言。因此,對于政府來說,公信力和執(zhí)行力就是政府的生命力和競爭力。對于執(zhí)政黨來說,政府公信力和執(zhí)行力就是執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。在國際社會,政府公信力和執(zhí)行力代表了一個國家的國際形象,直接影響到一個國家的國際競爭力。

在現(xiàn)代社會,提高政府公信力和執(zhí)行力,對于加強政府自身建設,推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展,都具有十分重要的意義。

第一,政府公信力的高低和執(zhí)行力的強弱直接關系到政府的合法性基礎,關系到和諧社會的構建。政府公信力高、執(zhí)行力強,就會得到人民群眾的信任、擁護和支持,否則,政府形象就會受到極大損害,其合法性基礎就會受到極大削弱,進而影響到社會的和諧與穩(wěn)定。

第二,政府公信力的高低和執(zhí)行力的強弱直接關系到社會信譽體系的建立和完善。眾所周知,市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟,現(xiàn)代社會也是以誠實守信為基礎的社會。在現(xiàn)代社會的信用體系建設中,政府信用是社會信用的基礎和源頭,是社會信用體系建設的關鍵。因為,社會信用體系和機制不可能自然形成,它需要由政府來引導和規(guī)范。一旦政府不守信用,那么,它對整個社會信用的損害將是致命的。

第三,政府公信力的高低和執(zhí)行力的強弱,直接關系到國家大政方針的貫徹落實,關系到公共資源的有效利用。我國《憲法》明確規(guī)定:“中華人民共和國國務院,即中央人民政府,是最高國家權力機關的執(zhí)行機關,是最高國家行政機關。”“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執(zhí)行機關,是地方各級國家行政機關。”我國政府的性質(zhì)決定了它在國家政治生活中的地位和作用。黨和國家的大政方針只有通過各級政府,才能得到有效的貫徹執(zhí)行。如果政府公信力不高,執(zhí)行力不強,那么,黨和國家的大政方針就難以貫徹落實,公共資源也不可能得到有效的利用。從這一意義上說,政府公信力和執(zhí)行力就是黨和國家的公信力,是黨和國家的生命力。

二、我國政府公信力和執(zhí)行力的現(xiàn)狀分析

黨的十一屆三中全會以來,經(jīng)過30年改革開放的洗禮,我國政府公信力在穩(wěn)步提升,執(zhí)行力也在不斷加強,但也存在一些不容忽視的突出問題。

(一)我國政府公信力不高及其主要原因

根據(jù)《小康》雜志2007年8月發(fā)布的《2006-2007中國信用小康指數(shù)》報告,我國政府公信力指數(shù)2006～2007年為60.6分,比上年提高了0.1個百分點。政府公信力指數(shù)雖然呈微弱上揚之勢,但也僅僅達到及格的水平。該報告顯示,絕大多數(shù)受訪者表示很相信中央政府,超過70%的受訪者表示不信任地方政府,認為很多地方政府存在著“隱瞞真實情況,報喜不報憂”的現(xiàn)象。更令人憂慮的是,在被調(diào)查的網(wǎng)民中,80.3%認為政府官員是信用最差的群體。導致政府公信力不高的主要原因是:

(1)政府管理的公開性和透明度不高,公民參與政府管理的積極性和主動性不斷提高但參與渠道不暢,導致許多公民對政府工作不了解或不夠了解,從而降低了政府的公信力。

(2)一些政府機關和工作人員不能依法行政,損害人民群眾合法權益;一些地方和部門違法違規(guī)、失信于民等問題比較突出,嚴重損害了政府的公信力。

(3)政府職能轉變不到位,許多政府部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事,一些該由政府管的事卻沒有管好,如市場監(jiān)管不到位、社會管理體系不健全、公共服務意識比較薄弱,導致政府部分地喪失了公信力。

(4)一些地方政府或政府部門的政策朝令夕改,缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性;一些政府盲目干預,任意撕毀合同與協(xié)議;還有一些地方和部門存在嚴重的官僚主義、形式主義和弄虛作假現(xiàn)象,嚴重損害了人民政府的形象,降低了政府的公信力。

(5)一些政府機關及其工作人員講排場、比闊氣,肆意揮霍國家資財,奢侈浪費嚴重,不僅增加了行政成本,而且在人民群眾中造成極惡劣的影響。

(6)一些政府工作人員以權謀私、貪污腐敗。有的利用行政審批、政府采購、執(zhí)法監(jiān)督等方面的權力搞權錢交易;有的參與、干預企事業(yè)單位的經(jīng)營或管理,謀取非法利益;有的甚至利用手中的權力索賄受賄。這些損害國家和人民群眾利益的行為,必然引起人民群眾的不滿和憤慨。

(7)責任制不落實。一些政府部門權責脫節(jié)、有權無責,出了問題無人負責;一些政府部門及其工作人員責任意識淡漠,失職瀆職時有發(fā)生。此外,一些地方重特大安全生產(chǎn)事故頻發(fā),食品、藥品和環(huán)保等安全隱患突出,給人民群眾生命財產(chǎn)造成嚴重危害。

(8)行業(yè)壟斷和地方保護,使一些政府部門和地方政府迷失了公共價值取向,損害了社會公共利益。

(9)一些公務員素質(zhì)不高,能力不強。有的表里不一、言行不一,對上對下各搞一套,不僅嚴重損害了公務員的形象和政府形象,也嚴重影響了政府的公信力。

(10)失信成本低廉,助長了一些政府機關及其公務員的嚴重失信和反復失信。

(二)我國政府執(zhí)行力存在的主要問題及其原因

當前,我國政府執(zhí)行力存在的主要問題是政令不暢、執(zhí)行不力。主要表現(xiàn)在:

(1)只顧局部利益,不考慮全局利益,搞地方和部門保護主義。為此,有的地方和部門上有政策、下有對策,合意的就執(zhí)行,不合意的就不執(zhí)行或不認真執(zhí)行,其執(zhí)行的結果偏離了中央精神和社會公共利益的正確軌道。

(2)工作有布置、無檢查,責任制不落實,推諉扯皮,執(zhí)行中出現(xiàn)嚴重的效率梯度衰減現(xiàn)象。

(3)只顧眼前,不顧長遠,有些政策和工作部署缺乏深入、全面、系統(tǒng)的調(diào)查研究,脫離實際或不完全符合實際,從而嚴重影響了執(zhí)行效果。

(4)一些政府機關和地方政府在執(zhí)行中不顧成本,貪大求洋,搞花架子,有的大搞“政績工程”、“形象工程”、“首長工程”、“獻禮工程”,從而浪費了大量的公共資源,造成嚴重的負面效應。

(5)一些政府官員講的是中央精神和公共利益,實際追求的是個人利益或小集團利益,導致行政執(zhí)行的逆轉。

造成政府政令不暢、執(zhí)行不力的原因是多方面的,其中主要有:

(1)政府職能定位不夠明確,中央政府與地方政府之間、地方政府上下級之間以及同級政府一些職能部門之間某些責權劃分不清楚,職權邊界比較模糊。

(2)政府組織結構不盡合理,運行機制不夠順暢。

(3)政府某些決策不科學,導致無法執(zhí)行或難以執(zhí)行。

(4)政府評價體系不科學、不完善,獎懲不分明。

(5)部分公務員素質(zhì)不高,能力不強。

(6)官場上一些不健康的文化導致一些公務員的人格扭曲。

(7)干部人事管理中憑政績用干部,導致一些公務員的能力與職位要求不相適應,從而降低了政府的執(zhí)行力。

(8)監(jiān)督主體實際地位不高,監(jiān)督體系內(nèi)部某些職權劃分不明確,對監(jiān)督主體缺乏有效的監(jiān)督,導致監(jiān)督乏力,在一些地方和政府部門造成了嚴重的惰政現(xiàn)象。

政府公信力不高和執(zhí)行力不強,嚴重損害了政府形象和政府的合法性權威,對我國經(jīng)濟社會發(fā)展也產(chǎn)生了嚴重的負面影響。

三、提高政府公信力和執(zhí)行力的主要對策

提高政府公信力和執(zhí)行力不是一朝一夕的事情,需要從長遠戰(zhàn)略出發(fā),系統(tǒng)思考,整體謀劃,協(xié)同動作,穩(wěn)步推進。

(1)積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革,發(fā)展和擴大社會主義民主,鞏固和拓展政府的合法性基礎。為此,需要適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新要求,在村民自治的基礎上,循序漸進地探索、試行和推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、市縣自治和地方自治,使公民依法有序地參與基層管理和地方管理,使地方各級政府的權力真正回歸社會、回歸公民。以此為基礎,改革和完善各級政府的決策體制和決策機制,實現(xiàn)政府決策的民主化和科學化。政府決策科學化、民主化水平提高了,必能贏得人民群眾的高度信任和廣泛支持,從而為提高政府公信力和執(zhí)行力奠定堅實的政治基礎。

(2)加強政府法治建設。盡快修改政府組織法,依法明確中央政府和地方各級政府的職責權限,使各級政府職權法定,行權有據(jù)。在政府法治建設中,只有解決了這一根本問題,才能使各級政府真正做到依法行政,為提高政府公信力和執(zhí)行力奠定堅實的法律基礎。

(3)以優(yōu)化結構為重點,深化行政體制改革。這里的優(yōu)化結構,既包括優(yōu)化政府的組織結構,也包括優(yōu)化政府的外部結構、政府的職能結構、政府的權力結構和政府的層級結構。政府結構優(yōu)化了,就會理順各種關系,減少行政摩擦,降低行政成本,提高行政效能,從而為提高政府公信力和執(zhí)行力奠定堅實的體制基礎。

(4)認真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國政府信息公開條例》,增強政府管理的透明度,確保公民的知情權,為公民廣泛參與政府管理創(chuàng)造良好的信息公開環(huán)境。

(5)加強政府績效評估,為實施有效的獎懲提供科學的依據(jù)。為此,應盡快組織專家研究制定政府績效評估的指標體系,積極開展政府績效評估試點,及時總結經(jīng)驗,逐步加以推廣。在總結經(jīng)驗和借鑒國外有益做法的基礎上,構建我國科學有效的政府績效管理制度,使政府績效評估走向科學化、規(guī)范化和常態(tài)化。

(6)盡快設立政府管理質(zhì)量獎,樹立公務員正確的價值導向。目前,我國對公務員的激勵主要靠官位和獎金。這種單一的激勵手段,必然誘導公務員追求個人利益,不利于樹立科學發(fā)展觀和正確政績觀。設立政府管理質(zhì)量獎,有利于公務員樹立國家利益和社會公共利益至上的理念,增強公務員的榮譽感和使命感,凈化公務員心理和政府管理的文化環(huán)境,塑造公務員的現(xiàn)代人格。

(7)在公務員管理中引入能力主義管理機制。所謂能力主義管理,即唯有能者宜在其位。能力主義管理是由公正評價、公正待遇和能力開發(fā)三套機制有機構成的系統(tǒng),它要求公務員管理要堅持因需設崗、因崗擇人和因能授職的原則,使公務員的能力與其職位相匹配,克服干部人事管理中的“彼德現(xiàn)象”。

(8)加強和不斷完善行政問責制,并將行政問責制融入行政監(jiān)督體系之中,通過提高監(jiān)督主體地位、明確監(jiān)督體系內(nèi)部的責權關系和加強對監(jiān)督者的監(jiān)督等措施,改革和完善行政監(jiān)督體系,切實加強對行政權的監(jiān)督和約束,堅決克服政府管理中的消極腐敗現(xiàn)象。