孫勁松

一、當前水利管理單位內(nèi)部控制方面存在的主要問題

經(jīng)過近年來國家在財稅管理體制方面的改革、各種規(guī)章制度的完善和財政主管部門、水利管理單位內(nèi)部的不懈努力，水利管理單位內(nèi)部控制制度總的來說是好的，基本上適應了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展而引起的對水利管理單位內(nèi)部控制的各種挑戰(zhàn)。但隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，新的情況、新的問題不斷出現(xiàn)，內(nèi)部控制的這種適應性往往是比較被動的，仍存在一些不容忽視的問題。

（一）水利管理單位雖有企業(yè)管理的性質(zhì)，但其內(nèi)部控制機制并不像一般企業(yè)那樣靈活，會計人員系統(tǒng)學習過專業(yè)技術知識的比較少，許多人對內(nèi)部控制由片面的理解，認為所謂會計監(jiān)督就是“照章辦事”，就是“挑毛病”“找別人的事”，是一件得罪人的事，所以執(zhí)行起來就比較滯后。

（二）水利管理單位的性質(zhì)屬于事業(yè)單位，當前水利管理單位用一般財經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度的一些專項經(jīng)費管理制度的現(xiàn)象比較普遍，僅就其開支范圍標準加以限制，它只能規(guī)定財政資金使用的方向，并不能解決單位資金使用的安全性。

（三）相當一部分人包括管理者認為水利管理單位經(jīng)濟業(yè)務簡單，運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)少，沒有什么復雜業(yè)務，只需要用老實可靠的人，一切都萬事大吉了。同時內(nèi)部控制制度沒有與業(yè)績考核掛鉤，缺乏一定約束力。業(yè)績考核作為引導單位行為的手段，在單位管理中發(fā)揮著巨大的作用。目前事業(yè)單位忽視了這一點，往往內(nèi)部會計控制制度沒有與考核掛鉤，形成了一種只注重考核，不重視內(nèi)部會計控制的做法。重大事項決策和執(zhí)行程序有一定隨意性，部門預算在實際執(zhí)行中約束力度不夠。其主要原因是事業(yè)單位強調(diào)上下級行政關系，忽略不核算經(jīng)濟效益而用經(jīng)驗代替內(nèi)部控制制度。

（四）目前，水利管理單位內(nèi)部會計控制制度的內(nèi)部監(jiān)督和評價機制沒有很好的建立，缺乏統(tǒng)一的標準和體系，致使檢查監(jiān)督和評價都流于形式，效果不理想。如對不相容職務相互分離控制原則，制衡機制不健全，缺乏對決策層的約束監(jiān)督，缺乏部門之間、崗位之間的相互制衡。然而在實際工作中，還有個別單位沒有將不相容職務相互分離，記賬人員、保管人員、經(jīng)濟任務決策人員及經(jīng)辦人員沒有設置專人專崗，存在出納兼復核、采購兼保管等違規(guī)現(xiàn)象，重大事項決策和執(zhí)行也沒有很好地實行分離制約制度?？梢?，缺乏應有的監(jiān)督機制，任何嚴密的內(nèi)部會計控制系統(tǒng)都難以發(fā)揮其作用。

二、完善水利內(nèi)部控制制度的主要措施

為進一步規(guī)范水利管理單位的內(nèi)部控制管理，節(jié)約使用資金，提高資產(chǎn)的使用效益，應從以下方面著力加強和改進。

（一）將會計制度作為強有力的內(nèi)控手段，不相容職務實行相互分離控制。會計的基本職能是反映和監(jiān)督，監(jiān)督和控制在本質(zhì)上是一致的。制度應當約束單位內(nèi)部涉及會計工作的所有人員，任何人都不得擁有超越會計制度的權(quán)利。內(nèi)部會計制度應當涵蓋會計工作的各項經(jīng)濟業(yè)務及相關崗位，并針對財務處理過程的關鍵控制點，落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。會計控制應當保證單位涉及會計工作的機構(gòu)、崗位的合理設置及其職責權(quán)限的合理劃分。堅持不相容職務相互分離，確保不相容機構(gòu)和崗位之間全責分明，相互制約、相互監(jiān)督。不相容職務包括：授權(quán)批準與業(yè)務經(jīng)辦，業(yè)務經(jīng)辦與會計記錄，會計記錄與財產(chǎn)保管，業(yè)務經(jīng)辦淤積和檢查，授權(quán)批準與監(jiān)督檢查等，對于不相容的職務如果不實行相互分離的措施，就容易發(fā)生舞弊等行為。比如，物資采購業(yè)務，批準進行采購與直接辦理采購屬于不相容的職務，如果則兩個職務由同一個人擔當，即出現(xiàn)該職工既有權(quán)決定采購什么，采購多少，又可以決定采購價格，采購時間的情況等，如果沒有其它崗位會人員的監(jiān)督，制約，就容易發(fā)生舞弊行為。

（二）明確單位內(nèi)部各部門、各崗位權(quán)限、職責，嚴格實行授權(quán)批準制。單位在辦理各項經(jīng)濟業(yè)務時，必須經(jīng)過規(guī)定程序的授權(quán)批準。水利管理單位各級管理層及各科室職責權(quán)限必須劃清，單位各級管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，經(jīng)辦人也必須在授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務。

（三）嚴格預算控制，實行全過程、全方位預算控制管理。水利管理單位的部門預算既與國家財政預算相聯(lián)系，又對單位全年財務收支有硬性約束。部門預算現(xiàn)在已經(jīng)成為水利事業(yè)單位財務管理的重要制度，而且?guī)в袠O大強制性和約束性。部門預算是事業(yè)單位特有的核心內(nèi)控手段之一。水利管理單位資金定性為財政資金，也就是說，事業(yè)單位收支的依據(jù)是經(jīng)過批準的預算，預算規(guī)定了單位支出方向和支出規(guī)模水平，所以預算內(nèi)部控制不可缺少的手段。部門預算必須形成一套嚴格的程序和系統(tǒng)。預算控制的主要環(huán)節(jié)有：（1）確定預算的項目，標準和程序；（2）編制和審定預算；（3）預算指標的下達和責任人的落實；（4）預算執(zhí)行的授權(quán)；（5）預算執(zhí)行過程的監(jiān)督；（6）預算差異的分析和調(diào)整；（7）預算業(yè)績的考核和調(diào)整。

（四）把集體決策明確作為內(nèi)部控制的手段。重要事項決策是上級或法律賦予單位領導人的權(quán)利，即單位領導人的職務行為。內(nèi)控制度要求，每一種權(quán)利都要接受縱向制約（如單位內(nèi)部上下級之間），同時也要受到橫向制約（如單位領導班子成員之間）。集體決策是橫向制約的重要手段。在實際操作中，不一定每件事都必須集體決策，可以按照重要性原則規(guī)定一個起點，對于金額起點以下的經(jīng)濟決策事項實行，其他事項可以用其他方法控制。

（五）建立相對獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。單位內(nèi)部審計機構(gòu)獨立性的缺失，是造成內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力的主要原因，因此，在單位內(nèi)部應建立一個相對獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，有效地行使其監(jiān)督權(quán)。將內(nèi)部審計工作的重點，在時間上從事后審計轉(zhuǎn)向事中、事前審計；將從查處違規(guī)違紀審計轉(zhuǎn)向內(nèi)控制度審計和績效審計，理順資金運行管理機制。對本單位的財務收支及其經(jīng)濟活動的合法性、合規(guī)性和有效性進行審核，提出意見和建議，發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用，使內(nèi)部控制和內(nèi)部監(jiān)督達到有章可循、有據(jù)可查的要求，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督在日常工作全過程的控制作用。同時要保障審計人員依法行使職能，保證會計信息真實可靠，強化單位領導人在審計工作中的法律責任，必須保證審計資料合法、真實、完整，對那些違反《中華人民共和國審計法》的當事人、責任人，應當做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，對不堅持原則、玩忽職守的審計人員調(diào)離工作崗位，以確保審計信息的真實性、準確性。

（六）財產(chǎn)保全控制。一是只嚴格限制無關人員對只產(chǎn)的直接接觸，只有經(jīng)過授權(quán)批準的人員才能解除該資產(chǎn)。限制接近包括對資產(chǎn)本身的接觸和通過文件批準方式對資產(chǎn)使用或分配的間接接觸。一般貨幣資金、有價證券、存貨等變現(xiàn)能力強的資產(chǎn)必須限制無關人員的直接接觸。二是定期對實物資產(chǎn)進行盤點，并將盤點結(jié)果與會計記錄進行比較。盤點結(jié)果與會計紀錄如不一致，可能說明資產(chǎn)管理上出現(xiàn)錯誤、浪費、損失或其它不正常現(xiàn)象，應當分析原因、查明責任、完善管理制度。三是妥善保管涉及資產(chǎn)的各種文件資料，避免紀錄受損、被盜、被毀。對重要的文件資料，應當留有備份、以便在遭受意外損失或毀壞時重新恢復，這在計算機條件處理下尤為重要。四是通過對資產(chǎn)投保（如火災險、責任險等險種），使資產(chǎn)增加受損后的補償機會，從而保證資產(chǎn)的安全。

（七）電子信息技術控制。隨著科技發(fā)展，電子技術已廣泛運用于水利管理單位。電子信息技術控制的內(nèi)容包括兩個方面：一是實現(xiàn)內(nèi)部控制手段的電子信息化，盡可能的減少和消除人為操縱的因素，變?nèi)斯す芾怼⑷斯た刂莆⒂嬎銠C、網(wǎng)絡管理和控制。二是對電子信息系統(tǒng)的控制，具體的講，既要加強對系統(tǒng)開發(fā)、維護人員的控制，還要加強對數(shù)據(jù)和文字輸入、輸出、保存等有關人控制，保障電子信息系統(tǒng)及網(wǎng)絡的安全。