■/林燕新

珠海：公共資源配置市場(chǎng)化

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公共資源配置方式由傳統(tǒng)行政審批向市場(chǎng)化配置轉(zhuǎn)變，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的必然結(jié)果，是政府由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)。

從1999年開(kāi)始，珠海推行行政審批體制改革，并在推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化領(lǐng)域作了一些有益嘗試，促進(jìn)了公共資源利用率的提升，在營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、遏制資源配置領(lǐng)域腐敗、轉(zhuǎn)變政府職能等方面取得了成效，實(shí)現(xiàn)了反腐倡廉建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

一、公共資源配置市場(chǎng)化的產(chǎn)生

（一）公共資源配置市場(chǎng)化相關(guān)概念

公共資源概念有廣義及狹義之分。廣義的公共資源是指一切能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)與自然條件，及其相互作用形成的自然生態(tài)環(huán)境和人工環(huán)境，是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同所有的基礎(chǔ)條件。狹義的公共資源是指政府或所屬單位以及政府授權(quán)的公共資源管理部門擁有、控制或掌握的經(jīng)營(yíng)性、壟斷性或特許經(jīng)營(yíng)性的資源。

無(wú)論是廣義的還是狹義的公共資源，市場(chǎng)化配置必須按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在政府宏觀調(diào)控下，依據(jù)法律法規(guī)，經(jīng)過(guò)科學(xué)合理程序，運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)等手段，用陽(yáng)光操作的辦法，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、電子競(jìng)價(jià)及法律法規(guī)規(guī)定的其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行的公共資源分配或處置。

（二）公共資源配置市場(chǎng)化的理論基礎(chǔ)

我們簡(jiǎn)要從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)及法學(xué)三方面討論公共資源配置市場(chǎng)化的理論基礎(chǔ)。

在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，市場(chǎng)交換是資源分配的最有效手段。這是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)了所有權(quán)、激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在聯(lián)系，它關(guān)注的焦點(diǎn)不再是產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)所有的傳統(tǒng)思維定勢(shì)，而是誰(shuí)來(lái)使用的問(wèn)題。誰(shuí)有能力，誰(shuí)能使資源有效使用，誰(shuí)能使生產(chǎn)要素得到最佳配置，誰(shuí)就應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)的使用者。效率才是公共資源市場(chǎng)化配置的實(shí)質(zhì)，這是因?yàn)橛惺裁礃拥漠a(chǎn)權(quán)制度就會(huì)有什么樣的機(jī)制和什么樣的效率。公共資源配置市場(chǎng)化模式正是這樣一種有效的產(chǎn)權(quán)制度，它使產(chǎn)權(quán)從低效人的手中轉(zhuǎn)移到高效人的手中，從而大大提升整個(gè)公共資源的利用效率。

從行政學(xué)角度看，作為當(dāng)下指導(dǎo)政府改革理論基礎(chǔ)的新公共管理理論，主張用市場(chǎng)模式取代傳統(tǒng)公共行政模式的治理方式。新公共管理理論主張的假設(shè)基礎(chǔ)是：提高公共資源效率的最佳甚至是唯一的方法就是用某種建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上的機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制。

從法學(xué)方面看，行政審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要手段和方式，審批的實(shí)質(zhì)是限制競(jìng)爭(zhēng)，以行政權(quán)力代替市場(chǎng)機(jī)制，以政府選擇代替市場(chǎng)選擇，其結(jié)果是造成資源配置效率降低和社會(huì)成本增加，而且在公共資源行政審批配置方式實(shí)際操作中還存在著審批機(jī)關(guān)和審批權(quán)限缺乏統(tǒng)一規(guī)范、審批程序繁瑣且效率低下、部門利益與趨利行政惡性循環(huán)、審批權(quán)力過(guò)度集中且缺乏監(jiān)督等體制弊病。2003年8月全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施的《行政許可法》第十二條第二項(xiàng)明確規(guī)定：“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，可以設(shè)定行政許可。同時(shí)，該法明確規(guī)定實(shí)施上述行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)方式而不是通過(guò)行政審批的方式來(lái)完成對(duì)公共資源的配置?？梢哉f(shuō)，《行政許可法》進(jìn)一步明確了市場(chǎng)在公共資源配置中的法律地位，是公共資源配置市場(chǎng)化模式重要的法律依據(jù)，為公共資源配置市場(chǎng)化模式的制度化奠定了制度基礎(chǔ)。

二、公共資源配置市場(chǎng)化的實(shí)踐

（一）各地公共資源配置市場(chǎng)化改革探索與實(shí)踐

珠海推行公共資源配置市場(chǎng)化改革創(chuàng)新走在全國(guó)前列。早在1999年2月，珠海市糧食批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目，揭開(kāi)了公共資源通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)市場(chǎng)配置的序幕。此后，時(shí)任珠海市委書記黃龍?jiān)仆局甘痉彩枪操Y源項(xiàng)目都要進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行市場(chǎng)化配置，要用市場(chǎng)配置方式代替行政審批制的方式。10年的實(shí)踐，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，得到各方面的好評(píng)與認(rèn)可，被業(yè)界譽(yù)為產(chǎn)權(quán)交易珠海模式。時(shí)任廣東省常務(wù)副省長(zhǎng)歐廣源同志在2002年8月召開(kāi)的廣東省產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)工作會(huì)議上充分肯定了珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心在公共資源市場(chǎng)化配置方面的做法，把珠海推行公共資源配置市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)向與會(huì)者作了專門介紹，認(rèn)為值得推廣。2003年9月，廣東省政府下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有集體資產(chǎn)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)范交易行為的通知》，要求“行政事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)（資產(chǎn)）以及市政公共資源的有償轉(zhuǎn)讓，都必須通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行”。2008年5月，《珠海市公共資源市場(chǎng)化配置管理暫行辦法》規(guī)定珠海區(qū)域公共資源配置必須進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)公開(kāi)交易。

（二）公共資源配置市場(chǎng)化的政策導(dǎo)向

公共資源配置市場(chǎng)化改革要以中紀(jì)委向黨的十七大所做的工作報(bào)告為指引，著力建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，在堅(jiān)持政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益四者統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的公共資源市場(chǎng)化配置體系。

黨的十七大報(bào)告指出：“要深化對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用?！敝泄仓醒搿督⒔∪逃?、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》也指出：“要推進(jìn)從源頭上防治腐敗的制度改革和創(chuàng)新，規(guī)范和完善工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易等公共資源市場(chǎng)化配置的各項(xiàng)制度。”

可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)推行公共資源配置市場(chǎng)化改革，既是貫徹黨的十七大精神、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，也是拓寬從源頭防治腐敗工作領(lǐng)域，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的需要。

三、推行公共資源配置市場(chǎng)化的珠海模式

（一）統(tǒng)一交易平臺(tái)

2004年，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府服務(wù)職能，構(gòu)建統(tǒng)一的要素市場(chǎng)交易平臺(tái)，珠海組建了有形要素市場(chǎng)管理辦公室，并將建設(shè)工程交易中心、產(chǎn)權(quán)交易中心、采購(gòu)中心、土地房產(chǎn)交易中心以及人力資源開(kāi)發(fā)服務(wù)中心從原來(lái)各自行政主管部門剝離，統(tǒng)一管理，初步構(gòu)建珠海區(qū)域的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。2006年7月，為更好適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需要，完善公共資源交易市場(chǎng)，珠海將有形要素市場(chǎng)管理辦公室直接更名為市公共資源交易中心，與新成立的行政服務(wù)中心合署辦公，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了珠海公共資源市場(chǎng)統(tǒng)一管理體制的剛性。

針對(duì)公共資源（狹義）的業(yè)務(wù)特性，珠海將該業(yè)務(wù)納入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)配置，同時(shí)明確其他公共資源中的土地出讓、國(guó)有房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、政府投資工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)仍按原渠道進(jìn)行配置，這樣就化解了四個(gè)交易中心業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象，同時(shí)也解決了新生成公共資源業(yè)務(wù)不知納入那個(gè)專業(yè)交易市場(chǎng)的難題。

（二）統(tǒng)一交易制度

珠海公共資源配置市場(chǎng)化的交易制度可以簡(jiǎn)稱為“1＋5＋1”，即一個(gè)辦法加五個(gè)配套制度加一個(gè)目錄，基本形成一套比較完整的制度體系。

一個(gè)辦法：2008年5月，珠海市以政府規(guī)章形式下發(fā)《珠海市公共資源市場(chǎng)化配置管理暫行辦法》，涵蓋了業(yè)務(wù)內(nèi)容、機(jī)構(gòu)設(shè)置、市場(chǎng)化配置程序、收入管理及相關(guān)法律責(zé)任，為珠海市推行公共資源市場(chǎng)化配置制度化的綱領(lǐng)性文件。

五個(gè)配套文件：2008年12月和2009年7月，珠海市公共資源市場(chǎng)化配置工作聯(lián)席會(huì)議接連批準(zhǔn)下發(fā)五個(gè)配套文件：《珠海市公共資源市場(chǎng)化配置工作聯(lián)席會(huì)議制度》、《珠海市公共資源市場(chǎng)化配置會(huì)員管理規(guī)定》、《珠海市公共資源市場(chǎng)化配置暫行規(guī)則》、《珠海市公共資源市場(chǎng)化配置活動(dòng)投訴處理辦法》、《珠海市公共資源市場(chǎng)化配置信息公告規(guī)定》。

一個(gè)目錄：2009年8月，珠海市公共資源市場(chǎng)化配置工作聯(lián)席會(huì)議又批準(zhǔn)下發(fā)《珠海市2009—2010年公共資源市場(chǎng)化配置目錄》，目錄分三級(jí)，一級(jí)目錄9類，二級(jí)目錄41類，三級(jí)目錄24類。該目錄為珠海市歷年開(kāi)展公共資源項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)并借鑒國(guó)內(nèi)開(kāi)展公共資源市場(chǎng)化配置經(jīng)驗(yàn)，在征詢國(guó)內(nèi)知名高校專家意見(jiàn)后編制而成，為珠海市2009—2010年公共市場(chǎng)化配置進(jìn)場(chǎng)交易指引，同時(shí)也為珠海市、區(qū)兩級(jí)紀(jì)檢部門對(duì)公共資源管理部門開(kāi)展公共資源交易活動(dòng)執(zhí)法檢查提供了制度保障。

（三）強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)，交易范圍廣

珠海要求所有目錄內(nèi)公共資源項(xiàng)目必須進(jìn)場(chǎng)交易，規(guī)定所有公共資源配置市場(chǎng)化必須五統(tǒng)一，即統(tǒng)一信息披露、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易確認(rèn)、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)會(huì)員單位進(jìn)行統(tǒng)一管理。

珠海公共資源市場(chǎng)化配置業(yè)務(wù)涵蓋行政事業(yè)單位資產(chǎn)租賃、緝私罰沒(méi)公物處置、戶外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、出租小汽車營(yíng)運(yùn)牌照、政府投資建設(shè)公共設(shè)施冠名權(quán)、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、小汽車吉祥號(hào)牌競(jìng)價(jià)發(fā)放、依附城市市政公用設(shè)施所從事的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、行政事業(yè)單位后勤社會(huì)化等九大方面。公共資源市場(chǎng)化配置項(xiàng)目也由剛開(kāi)始探索每年交易的幾宗乃至十幾宗，發(fā)展到2008年61宗，2009年1—8月已掛牌成交51宗，交易金額近1億元。其中，出租小汽車營(yíng)運(yùn)牌照轉(zhuǎn)讓、吉祥號(hào)牌競(jìng)價(jià)發(fā)放、緝私罰沒(méi)公物拍賣、戶外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)價(jià)、政府物業(yè)租賃等業(yè)務(wù)已成為產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的日常業(yè)務(wù)。

（四）發(fā)揮對(duì)外輻射作用

2009年6月，珠海下發(fā)《關(guān)于爭(zhēng)創(chuàng)體制新優(yōu)勢(shì)繼續(xù)當(dāng)好改革開(kāi)放排頭兵的實(shí)施意見(jiàn)》，明確經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是“建立健全珠江口西岸區(qū)域性生產(chǎn)要素市場(chǎng)，整合各類要素資源，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動(dòng)。大力推行公共資源市場(chǎng)化配置，進(jìn)一步提高公共資源使用效益”。文件明確珠海公共資源交易市場(chǎng)必須進(jìn)行改革，同時(shí)進(jìn)行跨區(qū)域合作。目前，珠海公共資源配置市場(chǎng)化跨區(qū)合作已取得長(zhǎng)足的進(jìn)展，2008年11月，經(jīng)陽(yáng)江市政府批準(zhǔn)，珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心將珠海開(kāi)展公共資源配置市場(chǎng)化模式復(fù)制到陽(yáng)江，并與陽(yáng)江市合作開(kāi)設(shè)產(chǎn)權(quán)交易陽(yáng)江辦事處，全面負(fù)責(zé)陽(yáng)江地區(qū)企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易及公共資源配置市場(chǎng)化工作。

（五）價(jià)格發(fā)現(xiàn)

截止2009年8月，珠海共完成公共資源市場(chǎng)化配置成交項(xiàng)目273宗，成交金額約10億元，增收0.9億元，節(jié)支0.25億元。2007年11月，珠海市戶外廣告牌經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓四個(gè)戶外高立柱廣告牌位三年經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終以851萬(wàn)元全部競(jìng)價(jià)成功，項(xiàng)目增值426%，創(chuàng)下珠海市戶外高立柱廣告牌位經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的新紀(jì)錄。2009年11月16日，陽(yáng)江市區(qū)東風(fēng)二路總工會(huì)中心廣場(chǎng)單柱T型廣告牌三年經(jīng)營(yíng)權(quán)首次進(jìn)入珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心陽(yáng)江辦事處交易，該戶外高立柱廣告牌位按照要求設(shè)置兩個(gè)面，每面設(shè)置三個(gè)翻動(dòng)畫面，其中兩個(gè)畫面無(wú)償給政府發(fā)布公益廣告，最后立柱廣告的四面廣告位經(jīng)營(yíng)權(quán)最終以157.5萬(wàn)元競(jìng)價(jià)成功，增值率110%，創(chuàng)下陽(yáng)江市戶外T型高立柱廣告牌位經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的新紀(jì)錄。

2008年底，針對(duì)公共資源市場(chǎng)化配置中的二手設(shè)備、房產(chǎn)等項(xiàng)目的競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓中存在的圍標(biāo)、串標(biāo)、惡意壓價(jià)等違法違規(guī)行為，珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心開(kāi)發(fā)了互聯(lián)網(wǎng)電子競(jìng)價(jià)系統(tǒng)，使競(jìng)價(jià)方式從“面對(duì)面”轉(zhuǎn)為“背靠背”，競(jìng)買人通過(guò)電子競(jìng)價(jià)系統(tǒng)在網(wǎng)上自由競(jìng)價(jià)，足不出戶即可參與競(jìng)價(jià)交易活動(dòng)，無(wú)需面對(duì)其他競(jìng)買人，不受恐嚇、干擾。截止目前，該系統(tǒng)成功完成20多宗舊車輛、舊設(shè)備、戶外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、鋪位租賃權(quán)等的競(jìng)價(jià)交易，整個(gè)交易過(guò)程競(jìng)投激烈，秩序井然，最后均以大幅高出底價(jià)成交，委托方和中標(biāo)方均對(duì)這一創(chuàng)新競(jìng)價(jià)方式的規(guī)范性與高效性給出了高度評(píng)價(jià)。

（六）統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管

為構(gòu)筑穩(wěn)定有效的監(jiān)督機(jī)制，珠海市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派人駐場(chǎng)辦公，加強(qiáng)對(duì)公共資源交易事前、事中、事后全過(guò)程的監(jiān)督管理，及時(shí)查處公共資源交易過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)違法行為；聘請(qǐng)市人大代表、政協(xié)委員，民主黨派和社會(huì)有關(guān)人士為行風(fēng)監(jiān)督員，定期或不定期向職能部門、業(yè)主、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和群眾征求意見(jiàn)、建議，實(shí)行全方位、多層次的監(jiān)督；所有工作人員掛牌上崗；公開(kāi)社會(huì)服務(wù)承諾和監(jiān)督電話，現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立意見(jiàn)建議箱接受社會(huì)各界監(jiān)督。評(píng)標(biāo)過(guò)程中，監(jiān)督人員通過(guò)監(jiān)控大屏幕對(duì)交易過(guò)程進(jìn)行全程音像監(jiān)控，有效減少了人為干擾，遏制了違規(guī)違法行為的發(fā)生，確保了公共資源交易過(guò)程陽(yáng)光公開(kāi)。

為加強(qiáng)對(duì)公共資源市場(chǎng)化配置工作的監(jiān)督，查處公共資源市場(chǎng)化配置過(guò)程中的違法違規(guī)行為，珠海市監(jiān)察局對(duì)建設(shè)工程招標(biāo)金額5000萬(wàn)元以上、政府采購(gòu)金額500萬(wàn)元以上、產(chǎn)權(quán)交易底價(jià)1000萬(wàn)元以上、土地房產(chǎn)交易底價(jià)3000萬(wàn)元以上以及大型人才交流項(xiàng)目派員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，并通過(guò)視屏監(jiān)督系統(tǒng)對(duì)公共資源交易場(chǎng)地進(jìn)行全方位的監(jiān)督。

為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公共資源交易平臺(tái)一線領(lǐng)導(dǎo)的廉政教育，珠海市紀(jì)委還建立了每年對(duì)珠海市公共資源交易中心及下屬五個(gè)中心主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行廉政誡勉談話制度。

（作者為珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心副主任）