文/顏玉華

官員財產(chǎn)申報公示制度被全世界公認為“陽光法案”。2009年以來，我國已有七個地方引入這個反腐利器。出臺了官員財產(chǎn)申報制度。特別引人注目的是重慶，將官員財產(chǎn)申報公示提到了省級層面。下面透視一下中國官員財產(chǎn)申報之路。

中央的決策和舉措

建立官員財產(chǎn)申報制度的設想最早出現(xiàn)在上世紀80年代。早在1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議上審議的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》就曾明確提出：“一些國家規(guī)定公務員應當申報財產(chǎn)收入，我國對國家工作人員是否建立申報財產(chǎn)制度問題，需在其他有關(guān)法律中研究解決?！?/p>

這一制度在1994年正式列入全國人大“八五”立法規(guī)劃項目。1995年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，1997年1月中紀委公布的《關(guān)于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，都要求領導干部報告本人、配偶、子女在房產(chǎn)、出國、婚喪喜慶、經(jīng)營企業(yè)、違法犯罪等六方面重大事項的情況，其中的一些重大事項與官員財產(chǎn)狀況有關(guān)。

2000年12月，中紀委決定在省部級現(xiàn)職領導干部中首先實行家庭財產(chǎn)申報制度。2001年，中紀委、中組部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。

2009年9月19日，中紀委第四次全體會議公報指出，要認真貫徹落實好《關(guān)于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》的基礎上，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內(nèi)容。

這些舉措的出臺，為官員財產(chǎn)申報從紀律層面，最終上升到法律層面，起到了積累經(jīng)驗、排除障礙和奠定基礎的作用。

各地試點掃描

在黨中央的大力支持下，自2009年1月1日起，從新疆阿勒泰到浙江慈溪、四川高縣、上海浦東、湖南瀏陽與湘鄉(xiāng)和直轄市重慶，官員財產(chǎn)申報公示試點逐一拉開。

新疆阿勒泰——敢于第一個“吃螃蟹”。2009年2月17日，新疆阿勒泰地區(qū)在全國最早實施官員財產(chǎn)申報制度。參加申報的共1054人，其中包括現(xiàn)任正、副縣級干部，即所轄的六縣一市四套班子、地直機關(guān)縣（處）級干部；退休3年以內(nèi)的正、副縣級干部；在公安、工商、稅務、交通、城建等部門中掌有實權(quán)的科級干部?？h（處）級干部申報率為98.97%，科級干部申報率為100%。未發(fā)生無故拒不申報現(xiàn)象。

新疆阿勒泰首次公開千余名領導干部財產(chǎn)申報，質(zhì)量較高，尤其是秘密申報部分。所有領導干部對其任職以來的全部家庭財產(chǎn)進行了申報。規(guī)定中要求申報的，如汽車、住房等動產(chǎn)不動產(chǎn)，股票、證券等理財產(chǎn)品，由遺產(chǎn)繼承、贈與等形式獲得的財產(chǎn)，債權(quán)債務以及個人的銀行存款等7項內(nèi)容均進行了申報。

在公示實施中執(zhí)行“兩本賬”，關(guān)于官員的工資收入、獎金補貼等向社會公開。而對于官員歷年來的全部財產(chǎn)情況，只保留在紀委的保險柜中，不對外。這一方式實施起來阻力較小。這項制度的推行人，地區(qū)紀委書記吳偉平接受采訪時說，如今再也沒人敢大張旗鼓地抽天價煙了，餐桌上中華煙都換成了10塊錢一盒的新疆產(chǎn)雪蓮牌香煙。但對于“兩本賬”的做法，引起社會爭議。

浙江慈溪——公示內(nèi)容涉及面廣。2009年1月，在繼阿勒泰后，慈溪市700余名現(xiàn)任副局(鎮(zhèn))以上領導干部，除了公布收入等內(nèi)容外，干部未成年子女名下的房產(chǎn)、擁有的私家車等大宗財產(chǎn)，以及官員親屬從業(yè)、子女就學等情況都詳細公布。但公布的方式比阿勒泰顯得“保守”些，只在各單位的內(nèi)部公示欄中公示3天。

湖南湘鄉(xiāng) ——“一把手”財產(chǎn)公示開先河 。只要上網(wǎng)點擊，你就可以清楚的了解到湘鄉(xiāng)市包括市委書記在內(nèi)的69位領導干部住房情況，看到某干部的住房套數(shù)、住房性質(zhì)、住房位置、建筑面積、房屋價格、產(chǎn)權(quán)人姓名與公示人的關(guān)系。

湖南瀏陽——要求擬提拔干部如實申報財產(chǎn)。2009年9月21日到24日，瀏陽市對即將提職的75名領導干部在黨風廉政網(wǎng)上公布了他們的年收入、房產(chǎn)、投資、車輛等所有財產(chǎn)。同時申報家庭成員（配偶、子女）及重要社會關(guān)系（父母、兄弟姐妹和配偶父母、兄弟姐妹）情況；本人婚姻變化情況；本人持有效因私出國（境）證件和近5年因私出國（境）情況；配偶、子女出國（境）學習、工作、定居情況；子女與外國人、港澳臺居民通婚情況；家庭成員及重要社會關(guān)系在本人工作所在地或工作的行業(yè)領域經(jīng)商辦企業(yè)情況，在國（境）外經(jīng)商辦企業(yè)情況；配偶、子女擔任外國公司駐華、港澳臺公司駐境內(nèi)分支機構(gòu)管理人員的情況等。

重慶市——公示對象提升到省級層面。2009年12月2日，中共重慶市委三屆六次全會通過的《中共重慶市委關(guān)于貫徹<中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定>的意見》指出，要旗幟鮮明地推進反腐敗斗爭，深入推進重點領域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革和制度創(chuàng)新，對司法機關(guān)部分重要崗位領導干部實行財產(chǎn)申報制度試點。

根據(jù)制度草案設計，擔任這些崗位的官員的財產(chǎn)一年一次申報后，在市人大官方網(wǎng)站和官方指定的報紙上公示。如查出申報不實者，就地免職。重慶市委的決定，一旦經(jīng)市人大討論通過，上升為法律之后，在制度的內(nèi)容、程序和效果上，在全國將具有突破性的意義。

多種觀點交鋒

對于已經(jīng)開始的官員財產(chǎn)申報試點，社會各界對其見仁見智，形成各種觀點交鋒。

一是符合邏輯論。一些專家撰文稱中國目前最大力度的廉政舉措，是官員財產(chǎn)申報突破的希望。從基層開始進行摸索，逐步向上發(fā)展，符合中國改革的邏輯?；鶎用鼙容^突出，老百姓不太信任地方政府，這也迫使地方領導人財產(chǎn)申報。

二是公示畏難論。有專家分析，中國的干部財產(chǎn)申報公示有“四大難點”：

1.認為我國公務員個人財產(chǎn)與其家庭財產(chǎn)相互融合，二者界限難以區(qū)分，因此如何確保公務員申報財產(chǎn)又不侵犯其他公民的私有財產(chǎn)權(quán)，是一個必須考慮的重要問題；有的認為申報主體應包括配偶、未成年子女，配偶的家屬情況也包括其中；另立家庭的成年子女，因為很多干部子女做生意，靠山都是當官的父母；有的認為申報主體若推及成年子女，一來于隱私權(quán)不合，二來阻力太大；另有折衷意見認為，家庭成員和近親屬的財產(chǎn)是否申報，要看該職務的高低以及涉腐風險的大小。

2.配套措施不具備。這主要包括：金融實名制、客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告等制度不健全；拒絕、拖延申報或虛假申報的法律責任及追究責任難到位等。

3.政治風險之憂。由于對官員家庭財產(chǎn)的基本底數(shù)、各級各類官員的財產(chǎn)與普通百姓的財產(chǎn)大概呈多大比例等不清楚，因此，即使主張推行官員財產(chǎn)申報制度的有關(guān)人士也擔心，如果大量官員擁有巨額財產(chǎn)公之于眾，在社會收入差距很大的情況下，有可能會引起社會震蕩。即使是在干部隊伍內(nèi)部，因級別、地區(qū)、領域的不同而導致收入差別較大，也可能引發(fā)官員內(nèi)部的心理失衡。

4.關(guān)于官員的主觀阻撓問題。有學者認為，官員財產(chǎn)申報制度難以建立的最大癥結(jié)，不是目前條件不成熟等客觀原因，而是既得利益群體的主觀阻撓。當改革涉及到官員自身的權(quán)益，而這些人又掌握著決定政策制定和政策走向的巨大權(quán)力的時候，改革就會變得異常艱難。

三是最佳時期論。有反腐專家認為，未來10年，在我們黨正處于歷史上最興旺發(fā)達的時候懲治腐敗頑癥，無疑是選擇了最佳的手術(shù)期。

亟待法律規(guī)范

只有把制度變?yōu)榉?，上升為國家意志，才能強化制度的?quán)威性和懲治性。根據(jù)我國的國情，借鑒國外的成功經(jīng)驗，官員財產(chǎn)立法應遵循以下路徑：

一、分步驟有序進行。首先應逐步健全和完善已有的相關(guān)制度，加快金融、信息管理、外匯管制和財產(chǎn)登記實名制等相關(guān)配套制度建設，完善與官員財產(chǎn)申報相關(guān)的技術(shù)，并進一步加強已有制度的具體操作和執(zhí)行力度，確實保障該項制度的實效。同時，分步展開官員財產(chǎn)申報制度的立法工作，可以在先行官員財產(chǎn)申報制度建設的地方試點，鼓勵地方立法和制度創(chuàng)新，不斷總結(jié)地方制度建設經(jīng)驗，同時借鑒國外官員財產(chǎn)申報立法方面的經(jīng)驗，醞釀高層次立法，通過制定官員財產(chǎn)申報法，建立完善的官員財產(chǎn)申報制度。

二、明確義務人的范圍。財產(chǎn)申報義務人的范圍應當與公務員法涉及的官員范圍相一致，包括黨政公檢法官員與公共資源支配權(quán)、管理權(quán)相關(guān)聯(lián)的國有企業(yè)、公益組織的負責人，以及相對風險較高的決策和執(zhí)法部門，即使是一般人員，也應當納入財產(chǎn)申報義務人的范圍。

三、明確公開原則和社會監(jiān)督制度。世界各國反腐經(jīng)驗表明，官員財產(chǎn)不向社會公眾公開，廉政監(jiān)督就將流于形式。只申報不公開無法保證官員財產(chǎn)申報制度的效果。阿勒泰“陽光法案”明確規(guī)定，凡是與領導干部職權(quán)密切相關(guān)的收入都將通過阿勒泰廉政網(wǎng)及當?shù)刂髁髅襟w及時全面公開，以接受社會有效監(jiān)督。盡管阿勒泰“陽光法案”采用了有限公開原則，這在制度建設上畢竟是一進步。長期以來，“上級監(jiān)督下級太遠，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀委監(jiān)督為時太晚”。而貫徹公開原則、加強公眾監(jiān)督對于縮減官員隱私空間和預防官員腐敗具有重大意義。

四、健全申報管理體制。官員財產(chǎn)申報受理機構(gòu)與審查機構(gòu)應當分離，受理機構(gòu)可以設在人力資源與社會保障部門的國家公務員局，負責受理申報并登記備案；審查機構(gòu)可以設在國家監(jiān)察部的國家預防腐敗局應當負責對有關(guān)財產(chǎn)申報材料進行審查核實，完善的管理體制是官員財產(chǎn)申報制度有效實施的保障。

五、完善申報責任體系。完善官員財產(chǎn)申報制度，必須健全以“申報-公開-審查與監(jiān)督-問責”為主線的財產(chǎn)申報制度體系。制定官員財產(chǎn)申報法，應當完善官員申報責任體系，加大黨紀政紀的制裁力度，并需要加強紀律責任與法律責任、行政責任與刑事責任的相互銜接，增強違法者的刑責風險。應當在刑法中設立官員拒不申報財產(chǎn)罪和財產(chǎn)申報不實罪，并強化官員財產(chǎn)申報責任與巨額財產(chǎn)來源不明罪的關(guān)系，大幅提高巨額財產(chǎn)來源不明罪的刑期，或者像新加坡等國家那樣，凡官員巨額財產(chǎn)無法說明來源，以貪污賄賂罪論處。