■許安拓

(作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員)

積極推進(jìn)“縣改市”是必然的趨勢(shì)，目前的思路應(yīng)當(dāng)從兩方面展開(kāi)：一是加大“縣改市”公共產(chǎn)品的建設(shè)，提高其城鎮(zhèn)綜合承載能力；二是加快非農(nóng)人口的轉(zhuǎn)變。

前不久，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上提出重啟中斷近13年的縣市改革議題。一時(shí)間，各地相關(guān)縣市聞風(fēng)而動(dòng)，積極展開(kāi)運(yùn)作，地方權(quán)力和利益的博弈又悄然拉開(kāi)了帷幕。

水到渠成的產(chǎn)物

現(xiàn)在的“市管縣”格局隨著體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期曾發(fā)揮過(guò)重要的作用，它通過(guò)加大行政層級(jí)，強(qiáng)化了中央集權(quán)，確保了國(guó)家經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與政治指令順利的下達(dá)和執(zhí)行，同時(shí)，也在一定程度上形成了以城市為核心的經(jīng)濟(jì)輻射能力，帶動(dòng)了周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了政治的穩(wěn)定和改革的順利進(jìn)行。

然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立，“小政府，大社會(huì)”的行政體制走向，使得政府的職能必須由以前的萬(wàn)能治理、全面控制向有限、高效、優(yōu)化、負(fù)責(zé)的服務(wù)性政府職能轉(zhuǎn)變。壓縮行政級(jí)次，提高行政效能，就成了我國(guó)行政乃至政治體制改革的必由之路。從這個(gè)意義上說(shuō)，此次重新啟動(dòng)“縣改市”應(yīng)該就是我國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水到渠成的產(chǎn)物。

同時(shí)，“縣改市”將加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)第二輪快速增長(zhǎng)提供動(dòng)力支持。如果不放開(kāi)縣域行政管理的限制，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就會(huì)受到瓶頸制約，尤其是當(dāng)今在外受金融危機(jī)影響致使出口受阻，內(nèi)受社保不完善、收入增長(zhǎng)緩慢致使消費(fèi)又難以啟動(dòng)的情況下，只能將加快城鎮(zhèn)化建設(shè)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)第二輪快速增長(zhǎng)的引擎，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)新一輪的跨越。因此，必須適時(shí)實(shí)行“縣改市”，以清理現(xiàn)行行政管理的結(jié)構(gòu)性障礙。

此外，“縣改市”有利于規(guī)范各級(jí)政府行政職能，深化分稅制改革。雖然目前各地都在做“省管縣”試點(diǎn)，但大部分試點(diǎn)都不是真正意義上完整的省直管縣，只是在財(cái)政體制上的“省管縣”，而諸如人事、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等行政權(quán)力仍由原來(lái)的市級(jí)政府直接管理。這種“兩個(gè)婆婆”都管的行政模式必將導(dǎo)致各級(jí)政府職能定位模糊，事權(quán)、財(cái)權(quán)糾纏不清，新的內(nèi)耗層出不窮，分稅制改革無(wú)法深入的窘境。因此，只有在行政上徹底對(duì)符合條件的縣進(jìn)行改市才能做到各級(jí)政府職能的規(guī)范和財(cái)權(quán)事權(quán)的統(tǒng)一。

此次“縣改市”的內(nèi)容主要有以下兩個(gè)方面：一是加快研究和制定設(shè)立“縣改市”的標(biāo)準(zhǔn)，即以人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及城市建設(shè)狀況為制定標(biāo)準(zhǔn)的硬指標(biāo)，其他地緣、民族、歷史等條件為軟約束來(lái)全面考慮制定指標(biāo)的科學(xué)性和合理性；二是要做到適度的“縣改市”，不搞一哄而上、遍地開(kāi)花。

我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的改革基本上是按照強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)——“省管縣”——“縣改市”展開(kāi)的，這種行政扁平化的改革路徑也是隨著經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的邏輯必然，它不是最終的，接下來(lái)還可能通過(guò)諸如縣市同級(jí)、擴(kuò)省等手段重新區(qū)劃行政管轄，在建制上迫使政府的行政職能進(jìn)一步向著有限、高效的服務(wù)性政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而為建立完善的民主政治鋪平道路。

“縣改市”的路徑選擇

由于“縣改市”涉及到對(duì)舊體制下利益格局的重新調(diào)整，尤其涉及到眾多官員和地方的切身利益，應(yīng)該充分估計(jì)它的利弊得失，選擇可行的政策路徑。

目前思路主要是從兩方面展開(kāi)：一是加大“縣改市”公共產(chǎn)品的建設(shè)，提高其城鎮(zhèn)綜合承載能力；二是加快非農(nóng)人口的轉(zhuǎn)變工作。把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù),放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。通過(guò)這兩項(xiàng)措施作為切入點(diǎn)，可以通過(guò)不斷增加的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)，形成新的經(jīng)濟(jì)輻射區(qū)，進(jìn)而由點(diǎn)帶面，全面展開(kāi)。

至于具體路徑，一是，通過(guò)集中財(cái)力，提高行政效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。前幾年實(shí)行的“省管縣”試點(diǎn)已經(jīng)證明縣域經(jīng)濟(jì)和財(cái)力在擺脫市級(jí)行政束縛后得到了加強(qiáng)，“縣改市”更將全方位地加大其財(cái)政留成比例，有利于繼續(xù)深化分稅制改革。當(dāng)初江蘇省由“市管縣”體制下的13個(gè)發(fā)展主體變?yōu)榭h市處于平等地位的65 個(gè)獨(dú)立發(fā)展主體，減少了行政層級(jí)和財(cái)力截留，從行政管理體制上激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力；安徽在通過(guò)“省管縣”試點(diǎn)后，采用激勵(lì)和淘汰相結(jié)合的機(jī)制，使得責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移，在財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算等方面能放都放，到2010年，試點(diǎn)縣（市）規(guī)模以上工業(yè)增加值、財(cái)政總收入要比2005年翻一番以上?？梢钥隙?，全面放權(quán)的“縣改市”在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行以后，將極大地加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，為更好地解決三農(nóng)問(wèn)題和新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造條件。

二是，進(jìn)一步理順市縣兩級(jí)政府的關(guān)系，規(guī)范各自的行政職能，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的局面。在現(xiàn)行的市管縣體制下，市級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)際上多是起上傳下達(dá)的作用。而“縣改市”將預(yù)示著政府改革從減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開(kāi)始擴(kuò)展到“減少層級(jí)”的行政改革。這使得未能達(dá)到“縣改市”標(biāo)準(zhǔn)的縣級(jí)政府更專注于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，繼續(xù)通過(guò)“省管縣”體制使財(cái)政困難縣可以從體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等方面直接核定并運(yùn)作到位，可以起到不斷緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的局面。而符合“縣改市”條件的縣以后可以在金融貸款額度、項(xiàng)目審批權(quán)限、財(cái)力稅權(quán)分配、人事變動(dòng)等重要問(wèn)題上享受與現(xiàn)在的市級(jí)政府一樣的待遇，專注于城市建設(shè)。

三是，“縣改市”將有利于中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著更大的作用。通過(guò)將符合改市條件的縣晉級(jí)為市，必將加大這些城市在地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射和帶動(dòng)作用，在借款和資金調(diào)撥上更有利于發(fā)揮對(duì)中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的直接支持。我國(guó)75%的就業(yè)是靠中小企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)解決的，就業(yè)人口擴(kuò)大了，收入就會(huì)增加，消費(fèi)就能不斷啟動(dòng)，城鄉(xiāng)差距就能進(jìn)一步縮小。同時(shí)，“縣改市”將加速非農(nóng)人口的轉(zhuǎn)移速度，為城市化發(fā)展提供充足的勞動(dòng)力資源。

謹(jǐn)防三種消極傾向

凡事有利就有弊，“縣改市”在帶來(lái)上述好處的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題，如果處理不好，就會(huì)事與愿違，增加行政成本。

首先，如果控制不當(dāng)，可能會(huì)導(dǎo)致改市過(guò)程中侵占農(nóng)用耕地的現(xiàn)象發(fā)生。1997年停止“縣改市”的原因就在于此，我國(guó)是人多地少的國(guó)家，如果突破了18億畝耕地的紅線，那就會(huì)危急到13 億人民的吃飯問(wèn)題，進(jìn)而會(huì)影響社會(huì)的長(zhǎng)治久安。因此，“縣改市”決不能碰觸和跨越這道紅線。

其次，“縣改市”所籌措的資金投向必須受到一定的約束。雖然國(guó)家提倡“縣改市”的政府積極引導(dǎo)，多渠道籌資，進(jìn)行公共產(chǎn)品建設(shè)，提高城市的綜合承載能力，但各地應(yīng)量力而行，要防止那種將城市所有公共產(chǎn)品市場(chǎng)化后進(jìn)行抵押融資，留給市民代代相傳的巨額債務(wù)，最終由繼任者以各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的形式無(wú)限轉(zhuǎn)嫁傳遞下去。同時(shí)，也要約束和監(jiān)督地方債的發(fā)行規(guī)模和績(jī)效。政府所背負(fù)的債務(wù)原則上應(yīng)同本屆借債的政府領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)調(diào)動(dòng)相掛鉤，制定諸如償債率、償債年限，市民的平均稅負(fù)等相關(guān)的技術(shù)指標(biāo)，沒(méi)有達(dá)到要求的政府領(lǐng)導(dǎo)人不得調(diào)離本崗位，從而形成一定的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

再次，提高管理效率、既不能搞一哄而上，也不能搞“一刀切”，要因地制宜，逐步推進(jìn)?！翱h改市”對(duì)各級(jí)縣政府而言，有著極大的內(nèi)在沖動(dòng)：行政級(jí)別的普遍上調(diào)以及行政區(qū)劃的調(diào)整。這可能引發(fā)新一輪公務(wù)員規(guī)模的擴(kuò)張，推高行政運(yùn)行成本。而另一方面，那些現(xiàn)在管轄“有可能被改市的縣”的市級(jí)政府，會(huì)提前將縣轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提前劃歸本市，搶奪稅源，阻礙這些縣達(dá)標(biāo)。所以“縣改市”以前要凍結(jié)地方區(qū)劃的變動(dòng)。

在縣市平級(jí)后，加上未達(dá)標(biāo)“縣改市”條件的縣依然實(shí)施的“省管縣”體制，必然擴(kuò)大了省級(jí)政府的管理半徑，使其行政效率和管理能力有可能下降。另一方面，擴(kuò)大的城市帶來(lái)的非農(nóng)人口的大量增加，加劇了就業(yè)的難度，給社會(huì)穩(wěn)定也帶來(lái)不小的壓力。因此，必須要慎重實(shí)施“縣改市”，嚴(yán)格控制改市條件，細(xì)化改革步驟，符合一個(gè)改一個(gè)，不能一哄而上，更不能下硬指標(biāo)，搞”一刀切”。目前，只能以“縣級(jí)市”為試點(diǎn)逐步改市。