■馬 華 劉龍飛

一場(chǎng)以防治村官腐敗為初衷的農(nóng)村治理改革試點(diǎn),在廣東省蕉嶺縣啟動(dòng)。這種制度體系被概括為“一種草根式的權(quán)力平衡”。

一群對(duì)農(nóng)村充滿(mǎn)興趣與理想的“80后”，主導(dǎo)了一次“蕉嶺試驗(yàn)”，試圖為新世紀(jì)農(nóng)村建設(shè)探索一條新路，為現(xiàn)階段農(nóng)村諸多治理和發(fā)展問(wèn)題求解。

多方力量的參與，使得這場(chǎng)試驗(yàn)引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注，學(xué)界的理論和村莊現(xiàn)實(shí)的結(jié)合，則激起了創(chuàng)新的火花。在廣東這個(gè)中國(guó)改革的前沿陣地，對(duì)農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展模式的大膽試水，再一次吸引了來(lái)自體制內(nèi)和體制外的目光。

村務(wù)監(jiān)事會(huì)橫空出世

敗為初衷的農(nóng)村治理改革試點(diǎn),在廣東省蕉嶺縣三圳鎮(zhèn)啟動(dòng)。

2009年7月，試驗(yàn)村之一廣育村成立了村務(wù)監(jiān)事會(huì)，力圖從加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)入手，改變?cè)摯宓闹卫憩F(xiàn)狀。實(shí)際上，由于長(zhǎng)期監(jiān)督的缺失，村務(wù)公開(kāi)流于形式，廣育村村民懷疑該村100 多萬(wàn)的高速公路征地補(bǔ)償被前任主任及其家族私吞，充滿(mǎn)憤怒的村民利用一年前的村委會(huì)換屆，在一舉將前村主任“選下臺(tái)”之后，少數(shù)村民仍然不斷上訪，致使該村一度成為蕉嶺縣的“問(wèn)題村”。

為了避免缺乏監(jiān)督給村莊繼續(xù)帶來(lái)危害，課題組在決定借鑒當(dāng)?shù)丶o(jì)委部門(mén)的實(shí)踐探索，從加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)入手，在村莊建立一套完整的制度體系。

這種制度體系被徐勇教授概括為：“一種草根式的權(quán)力平衡”。它通過(guò)成立“村務(wù)監(jiān)事會(huì)”和“村民代表大會(huì)召集組”，確定“監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、村代會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行”的村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)形式?！按鍎?wù)監(jiān)事會(huì)”專(zhuān)職監(jiān)督，其成員由村里“三老”

在村民自治全面鋪開(kāi)的過(guò)程中，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等基層民主的核心內(nèi)容在得到發(fā)展的同時(shí)，也面臨著一系列問(wèn)題。其中較為突出的，就是村民自治中的監(jiān)督權(quán)沒(méi)有得到有效的保障，失去監(jiān)督的權(quán)力在村莊肆虐，對(duì)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)極大危害。

蕉嶺縣紀(jì)委書(shū)記盧堯生是村務(wù)監(jiān)事會(huì)改革的直接推動(dòng)者?！拔抑擂r(nóng)民需要什么!”盧堯生對(duì)于村民自治問(wèn)題十分了解,“一方面村民自治后,村民的民主意識(shí)得到了明顯的加強(qiáng)；另一方面民主監(jiān)督乏力,成為村民自治中最薄弱、最難發(fā)揮效益的一個(gè)環(huán)節(jié)?！?/p>

2007年11月,在華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心南農(nóng)實(shí)驗(yàn)課題組和蕉嶺紀(jì)委的幫助下，一場(chǎng)以防治村官腐（老黨員、老干部、老模范）擔(dān)當(dāng)，這些村莊的“長(zhǎng)老”往往“榮譽(yù)感強(qiáng)、有責(zé)任心，并且有較豐富的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和業(yè)余時(shí)間，監(jiān)督村干部也少有顧忌”，蕉嶺縣紀(jì)委書(shū)記盧堯生介紹。而“村務(wù)監(jiān)事會(huì)”定期向上級(jí)紀(jì)委反映情況，則更增強(qiáng)了這一機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督效果。

“村務(wù)監(jiān)事會(huì)”監(jiān)督著村委會(huì)，而專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)召集村民或村民代表召開(kāi)決策會(huì)議的“村代會(huì)召集組”，則是村莊權(quán)力體系三足鼎立中的另外一足。涉及到集體利益的決策，或者有部分村民提出需要討論的決議，都需要“召集組”負(fù)責(zé)召集村民代表大會(huì)或村民大會(huì)才能最終決定，召集組成員對(duì)這一規(guī)定早已爛熟于心，并隨時(shí)準(zhǔn)備發(fā)揮自己的作用。

“監(jiān)事會(huì)的特點(diǎn)就是讓監(jiān)督貫穿于村委會(huì)的村務(wù)決策、村務(wù)管理之中，對(duì)村務(wù)管理進(jìn)行事前、事中和事后全面監(jiān)督。”而村代會(huì)召集組則“讓村代會(huì)真正掌握決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓村民真正參與到村務(wù)決策和管理中來(lái)，必要時(shí)候，他可以組織村民大會(huì)，啟動(dòng)罷免村干部程序，對(duì)村委會(huì)產(chǎn)生必要的威懾作用。”在對(duì)這套權(quán)力制衡體系進(jìn)行概括的時(shí)候，盧堯生介紹說(shuō)。

廣育村對(duì)這一制度體系借鑒的時(shí)候，將村務(wù)監(jiān)事會(huì)成員的產(chǎn)生方式確定為“召開(kāi)村民小組長(zhǎng)和村民代表大會(huì)，協(xié)商提名候選人后，通過(guò)選舉產(chǎn)生”，從而使這一機(jī)構(gòu)對(duì)村干部更具威懾，面對(duì)這一監(jiān)督體系，該村主任長(zhǎng)嘆一聲說(shuō)：“廣育村歷史上還沒(méi)有這樣的組織機(jī)構(gòu)，而且是經(jīng)村民投票選舉產(chǎn)生，我現(xiàn)在是上面有縣鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)督，下面有‘村紀(jì)委’監(jiān)督，看來(lái)想犯錯(cuò)誤都難??！”

監(jiān)督權(quán)得到保障為農(nóng)村的“善治”打開(kāi)了突破口，廣育村信訪量的下降和干群關(guān)系的緩和，則是其最明顯的效果。“這個(gè)模式雖然現(xiàn)在看起來(lái)很粗糙，但背后隱藏的理念是很深刻的”，在第五屆中國(guó)農(nóng)村發(fā)展論壇上，徐勇教授對(duì)這一模式的價(jià)值進(jìn)行了評(píng)價(jià)，他認(rèn)為這種“草根式的權(quán)力平衡”，使得“受監(jiān)督的權(quán)力更有力量”，蕉嶺的試驗(yàn)，“開(kāi)創(chuàng)了新農(nóng)村建設(shè)的一種探索模式，是觀察社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期鄉(xiāng)村問(wèn)題的一個(gè)窗口?！?/p>

“讓合作成為村民的習(xí)慣”

能力建設(shè)是農(nóng)村“善治”的決定性因素，現(xiàn)階段農(nóng)民表達(dá)和合作能力的不足，直接制約了鄉(xiāng)村內(nèi)生民主和公民社會(huì)的發(fā)展。

根據(jù)南農(nóng)試驗(yàn)對(duì)4 個(gè)試點(diǎn)村的一項(xiàng)評(píng)估調(diào)查，試驗(yàn)村普遍存在著村民不能正確識(shí)別利益，政策、法規(guī)掌握程度低，語(yǔ)言文字能力較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參政議政能力較弱，農(nóng)村制度化表達(dá)渠道不夠暢通等問(wèn)題。缺乏利益表達(dá)能力，使農(nóng)民在公共政治參與中輸在了起點(diǎn)，而缺乏組織合作能力，則使他們失去了實(shí)現(xiàn)自身利益的有效工具。

曾坑村是廣育村的一個(gè)自然村，居住人口有300 人左右，該村距離村委會(huì)有8 公里左右的山路，長(zhǎng)期以來(lái)由于道路原因，曾坑村民與外界的聯(lián)系相對(duì)較少，曾坑所擁有的豐富鉀長(zhǎng)石礦也無(wú)法運(yùn)輸出來(lái)，影響了這部分人口的生活和發(fā)展。為了能打通與外界聯(lián)系的路線，該村村民一直渴望能修好從該村到村主干道的水泥道路，但是由于工程耗資較大，這個(gè)問(wèn)題一直沒(méi)有得到解決，該村村民的意見(jiàn)比較強(qiáng)烈。2008年，南農(nóng)試驗(yàn)課題組入村后，通過(guò)與村干部和部分村民的協(xié)商，最終確定了一方面組織村干部到蕉嶺縣農(nóng)業(yè)局以及廣福鎮(zhèn)政府，為爭(zhēng)取項(xiàng)目資金進(jìn)行積極的游說(shuō)工作，另一方面發(fā)動(dòng)村民籌資投勞的方式修建曾坑公路。

去蕉嶺縣政府部門(mén)籌集資金的重任自然落在了剛當(dāng)選村委主任不久的黃坤榮身上，黃雖然曾擔(dān)任過(guò)村委會(huì)副主任，但是性格比較內(nèi)向，“第一次和縣領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)話的時(shí)候，我聲音小得自己都聽(tīng)不清楚?！被貞浧鹱约荷先魏蟮谝淮魏涂h領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)話的情景，黃坤榮說(shuō)。

最終在課題組成員與村干部的共同努力下，上級(jí)部門(mén)答應(yīng)了出資大部分、村民集資部分的形式修好曾坑公路。

“通過(guò)曾坑公路建設(shè)，一方面培養(yǎng)了農(nóng)民的參與意識(shí)，另一方面現(xiàn)任村干部的能力得到迅速的提升”，曾坑公路建設(shè)喚醒了村民的參與意識(shí)，參與意識(shí)的提高使得村民更加懂得如何通過(guò)表達(dá)提出利益要求，如何通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)利益。曾坑公路修好之后，在課題組的提議下，曾坑公民自己組織了護(hù)路理事會(huì)，自己籌資開(kāi)展了曾坑公路燈亮化工程。在曾坑的感染下，廣育村的其他自然村也自發(fā)組織籌資，使本村的路燈亮了起來(lái)，截至2009年1月，整個(gè)廣育村已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)了燈光亮化工程，該工程不僅沒(méi)用國(guó)家一分錢(qián)，而且維持其運(yùn)行的電力成本問(wèn)題也在村民的協(xié)商參與下得到解決。

“農(nóng)民一旦學(xué)會(huì)解決村莊公共問(wèn)題的方式，會(huì)在村莊記憶當(dāng)中得以保留”，徐勇對(duì)村民的這種行為進(jìn)行了解釋。而對(duì)于課題組來(lái)說(shuō)，在修建曾坑公路期間的努力，使他們真正打開(kāi)了培養(yǎng)村民政治參與能力的突破口，課題組成員驚喜的發(fā)現(xiàn)，村民在參與政治的過(guò)程中，表達(dá)能力和合作能力都得到了很大的提高。隨后村里的自來(lái)水管道修建、礦產(chǎn)糾紛事件等，都在村民的合作和民主協(xié)商中得到了較好的解決，“我們最大的期待，是希望民主成為村民的習(xí)慣”。

蕉嶺試驗(yàn)?zāi)茏叨噙h(yuǎn)？

“蕉嶺模式”的誕生以及村民合作與表達(dá)能力的改善，從根本上來(lái)說(shuō)，是外力（研究機(jī)構(gòu)、媒體、地方政府等）介入下的通過(guò)完善農(nóng)村制度建設(shè)、培養(yǎng)村民能力、培育村莊內(nèi)生力量的方式促進(jìn)鄉(xiāng)村治理。對(duì)這種模式，有學(xué)者擔(dān)心，一旦缺少了外力的推動(dòng)，這種創(chuàng)新很可能會(huì)舉步維艱。事實(shí)上，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心進(jìn)行的幾次村治試驗(yàn)，都面臨著這樣一個(gè)問(wèn)題，即試驗(yàn)時(shí)轟轟烈烈，試驗(yàn)結(jié)束后，村莊又恢復(fù)原狀。因此，擺在課題組面前的是這樣一個(gè)問(wèn)題：“如果外力退出，如何讓這種治理模式依靠農(nóng)村內(nèi)生力量順利運(yùn)轉(zhuǎn)？”

“很多地方的制度創(chuàng)新都是通過(guò)一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)，甚至是采取一種強(qiáng)行入軌的手段來(lái)推進(jìn)的。這是一個(gè)非常矛盾的現(xiàn)象，也挺有意思”，外力的介入，目的在于改革分權(quán)，而推動(dòng)改革，則需要集權(quán)的力量，矛盾由此而生。

來(lái)自中國(guó)社科院的黨國(guó)英教授，則提出質(zhì)疑：“在設(shè)計(jì)制度的時(shí)候,要考慮成本。一個(gè)小村莊，能有多少公共事務(wù)，有必要疊床架屋地搞那么復(fù)雜嗎？”他認(rèn)為，蕉嶺紀(jì)委和南農(nóng)試驗(yàn)課題組實(shí)踐的村治模式，面臨著成本過(guò)高的問(wèn)題。

實(shí)際上，隨著試驗(yàn)的不斷深入，課題組已經(jīng)開(kāi)始對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行反思。外力推動(dòng)下的農(nóng)村治理模式，如何避免在失去外力推動(dòng)后回到原點(diǎn)？試驗(yàn)結(jié)束退出村莊之后，到底能給村莊留下些什么？

2009年12月30日，南農(nóng)試驗(yàn)第二期項(xiàng)目正式開(kāi)始，這期主題為“農(nóng)村資源整合與地方治理創(chuàng)新”的項(xiàng)目，將以培育農(nóng)村內(nèi)生力量和內(nèi)在機(jī)制為基礎(chǔ)，對(duì)接政府治理和村民自治，激活市場(chǎng)機(jī)制與鄉(xiāng)村社會(huì)資本，通過(guò)整合村莊內(nèi)外部資源激活農(nóng)村的本土崛起。

與前一期工作相似，南農(nóng)試驗(yàn)的第二期工作也將采取多方參與的方式進(jìn)行，來(lái)自體制內(nèi)和體制外的力量的聯(lián)合將成為繼續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力。但課題組這一次更為關(guān)注的，是如何將這種外力推動(dòng)的治理方式融入村莊內(nèi)部之中，如何通過(guò)內(nèi)在機(jī)制的培養(yǎng)，讓民主成為村民的習(xí)慣，讓制度成為村民的一種理念，讓內(nèi)在力量成為村莊崛起的根本動(dòng)力。

這無(wú)疑是一項(xiàng)更加艱巨的任務(wù)，但卻是更有意義的一次探索。