王 練

(中華女子學(xué)院 教育學(xué)院,北京 100101)

美國兒童保護工作是針對受虐待(身體虐待、心理傷害、性虐待)和被疏忽的0—18歲兒童及其家庭而開展的系列保護和服務(wù)工作。它是美國兒童福利工作內(nèi)容的一部分,其任務(wù)是保障家庭的安全、穩(wěn)定和福利,保證每一個兒童都能獲得教育、健康和發(fā)展的權(quán)利。

自上個世紀(jì)90年代初,美國通過立法、設(shè)置各級行政管理機構(gòu),在50個州全面開展了兒童保護工作。其將兒童保護工作納入政府工作職能范圍,形成了分工明確、參與機構(gòu)廣泛的保護和服務(wù)網(wǎng),向有需要的兒童和家庭提供干預(yù)、支持和保護,面向社會開展廣泛的宣傳和預(yù)防性工作,使兒童被虐待和受傷害案件逐年下降。據(jù)美國新罕布什爾大學(xué)(New Hampshire University)Finkelhor博士統(tǒng)計,從1993年至2006年美國各種形式的虐兒及受害個案跌幅達(dá)3—6成。[1]這一針對弱勢兒童的保護性工作,對處理當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的流動兒童、留守兒童、單親家庭兒童增多等社會問題,保障兒童的權(quán)利與安全,促進兒童健康發(fā)展有著積極的借鑒意義。

一、美國的兒童保護工作體系

1、美國兒童保護工作的組織架構(gòu)及職能①參見Diane F.Reed,M.P.H&Kate Karpilow,Ph.D.《Underatanding the Child Welfare System in California:A Primer for Service Providers and Policymakers》,2nd Edition,2009.

美國兒童保護工作組織是由多個層級的機構(gòu)組成的,自上而下包括聯(lián)邦、州、縣、市的相關(guān)機構(gòu),以及非盈利、公、私營社會服務(wù)機構(gòu)。

處于最上層的機構(gòu)是聯(lián)邦政府的兒童與家庭局(Administration for Children and Families)。它隸屬于美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部,是兒童保護工作的最高行政機關(guān),負(fù)責(zé)管理、指導(dǎo)、支持、資助、協(xié)調(diào)和推動各州及地區(qū)開展兒童保護工作。聯(lián)邦政府在兒童保護工作中的主要職責(zé)是制訂規(guī)劃和方案,監(jiān)督、評估各州執(zhí)行情況,提供資源。聯(lián)邦兒童與家庭局設(shè)有2個行政辦公室和7個部門負(fù)責(zé)兒童保護工作。

第二層是設(shè)在州政府的行政管理機構(gòu)。因美國各州行政相對獨立,所設(shè)機構(gòu)名稱和工作范圍有所不同。以筆者曾訪問的加利福尼亞州為例,加州由社會服務(wù)廳負(fù)責(zé)州兒童福利和兒童保護工作。州的工作職責(zé)范圍:一方面負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦兒童保護項目的實施和執(zhí)行;另一方面負(fù)責(zé)制定本州的兒童保護政策和兒童保護服務(wù)計劃,籌措資金,幫助縣、市以及公、私地方機構(gòu)執(zhí)行保護項目。加州實行州監(jiān)管、縣執(zhí)行的管理模式。加州兒童保護工作的具體事務(wù)由社會服務(wù)廳下設(shè)的州兒童與家庭服務(wù)局和社區(qū)照顧許可局管理 。州兒童與家庭服務(wù)局設(shè)有5個處和1個監(jiān)察辦公室。

第三層是設(shè)在縣級政府的人力資源服務(wù)部。該機構(gòu)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)有關(guān)兒童保護的具體事務(wù)性工作,開展聯(lián)邦和州的兒童保護項目。該機構(gòu)在縣、市設(shè)有兒童保護服務(wù)辦公室,主要從事五方面工作,即緊急情況反應(yīng)、家庭維護、家庭團聚、永久安置、宣傳預(yù)防。具體工作內(nèi)容包括:24小時處置熱線電話;對兒童和家庭的安全進行風(fēng)險評估;提供咨詢服務(wù)、緊急居住服務(wù)、臨時托管服務(wù)、緊急居家看護、藥物濫用治療、家庭暴力干預(yù)、父母教育、家庭生活培訓(xùn);長期寄養(yǎng)安置和兒童之家安置;面向社區(qū)、學(xué)校、家庭開展宣傳活動,培訓(xùn)年輕父母如何養(yǎng)育嬰兒,以及開展課后項目、健康計劃、安全計劃等。

第四層是公、私機構(gòu),如兒童看護中心、兒童保護中心、兒童中心、兒童保護委員會、學(xué)校、社區(qū)等。上述中心、機構(gòu)或承擔(dān)某項保護項目,或參與部分服務(wù)內(nèi)容。目前,在美國具體執(zhí)行兒童服務(wù)項目的多為第四層的機構(gòu)。如筆者曾參觀走訪過的舊金山兒童保護中心、舊金山南市場街兒童看護中心、舊金山洛園兒童中心、洛杉磯兒童保護中心等屬于從事兒童保護工作的民間非盈利機構(gòu),全國兒童聯(lián)盟下的華盛頓兒童中心則隸屬于司法部。

2、美國兒童保護工作的目標(biāo)和內(nèi)容

美國兒童保護工作的目標(biāo)是保護、支持兒童,預(yù)防兒童受虐待和疏忽照顧,保障家庭的安全和穩(wěn)定,改善兒童生存與發(fā)展環(huán)境。工作內(nèi)容主要包括兩方面:一是為受虐待和疏忽照顧的兒童提供保護和保障措施,諸如家庭維護、家庭重整、受虐待兒童的永久安置等,從而改善和優(yōu)化兒童的生存環(huán)境,保證兒童的健康成長;二是面向兒童、家長、學(xué)校、社區(qū)開展防虐待和防疏忽的宣傳教育工作,從多個環(huán)節(jié)阻止傷害事件的發(fā)生。

圍繞上述工作目標(biāo)和內(nèi)容,美國現(xiàn)已開展有60余個保護性項目,如救助被遺棄嬰兒項目,收養(yǎng)項目,兒童虐待與疏忽預(yù)防項目(向從事預(yù)防性工作的機構(gòu)提供資助,包括建立預(yù)防網(wǎng)絡(luò)、研究案例、宣傳等),兒童護理和發(fā)展資金項目(針對低收入家庭,為照料兒童提供資助),兒童早期保護項目(向低收入家庭中3—5歲兒童和家庭提供廣泛服務(wù)的項目,如教育、健康、父母參與等),兒童撫養(yǎng)實施項目(針對沒有撫養(yǎng)能力的父母開展兒童撫養(yǎng)和就業(yè)培訓(xùn)),家庭暴力預(yù)防和服務(wù)補助項目(對遭受家庭暴力的人提供臨時庇護所、咨詢、法律服務(wù)、緊急兒童護理等,向家庭庇護所、家庭暴力熱線、家庭暴力資源中心提供資金),寄養(yǎng)、收養(yǎng)以及寄養(yǎng)兒童獨立生活項目(向家庭外生活的兒童提供安置資金,對寄養(yǎng)機構(gòu)和父母提供培訓(xùn),對年滿16歲以上的青少年提供職業(yè)培訓(xùn)等),以社區(qū)為基礎(chǔ)的戒酒教育,救助離家出走和無家可歸的青少年項目等。[2](P181)以上這些保護性項目具有覆蓋面廣、受益人群多等特點。

二、美國兒童保護工作的運行方式和特點

1、美國兒童保護工作的運行方式

美國兒童保護工作以項目管理的方式運行。首先,由隸屬于聯(lián)邦政府的兒童與家庭局根據(jù)相關(guān)法律條文研究和開發(fā)兒童保護項目,并將其納入政府預(yù)算由國會撥款。開發(fā)出的項目方案通常包括項目目標(biāo)、項目工作程序、項目評估指標(biāo)及項目配套經(jīng)費。然后,由各州、縣、市兒童保護組織機構(gòu)向聯(lián)邦兒童與家庭局進行申報。經(jīng)競爭、審核獲得立項,聯(lián)邦政府下?lián)茼椖抠Y金,州政府支付配套資金(項目經(jīng)費以聯(lián)邦資金為主),并進行項目運作培訓(xùn)。同時,獲立項的機構(gòu)被要求每年撰寫工作報告和年度工作計劃,并接受聯(lián)邦和州的考核與管理指導(dǎo)。聯(lián)邦和州按照績效標(biāo)準(zhǔn)和實施結(jié)果劃撥每年的經(jīng)費,每5年做一次項目評估,以確定項目是否繼續(xù)開展。

2、美國兒童保護工作的主要特點

(1)理念先進

美國現(xiàn)有的兒童保護工作采取國家規(guī)劃、投入、實施的“社會保護型兒童福利”模式。[3]該模式的核心理念是,管教和保護兒童既是父母的責(zé)任,也是國家的責(zé)任。因此,為保障每一個兒童受教育和良好的成長環(huán)境,政府通過投入、干預(yù)和支持,改善兒童的家庭環(huán)境,優(yōu)化兒童的生存和發(fā)展空間,尤其是將處于危險或不利環(huán)境下的兒童納入國家保護之下,既體現(xiàn)了社會的公平性,讓來自不同家庭環(huán)境的兒童都享有受教育和健康發(fā)展的權(quán)利,也體現(xiàn)了國家的責(zé)任感及著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展的理念。兒童是國家的未來和希望所在,對困難家庭及孩子進行資助,既維護了兒童的利益,也維護了社會和家庭的穩(wěn)定。今天的投入換來的是未來犯罪率的降低、健康問題的減少、公民素質(zhì)的提高,實際上國家未來從對兒童保護工作的投入中受益良多。

(2)立法先行,依法實施

美國國會自1974年以來陸續(xù)通過了《兒童虐待預(yù)防和處理法》《收養(yǎng)暨兒童福利法》《兒童虐待和疏忽報告法》《兒童虐待預(yù)防及執(zhí)行法》等一系列法案。這些法案明確界定了美國兒童保護工作的對象、任務(wù),賦予機構(gòu)介入家庭實施干預(yù)措施的權(quán)力。同時,界定了兒童虐待(身體虐待、心理傷害、性虐待)和疏忽的標(biāo)準(zhǔn)定義,設(shè)立了防虐待和防疏忽的調(diào)查和通報制度,以及兒童保護工作機構(gòu)。這些立法將兒童保護工作納入政府管理視野,為兒童保護工作的開展提供了法律依據(jù)和制度保障。

(3)多渠道資金投入

充足的資金投入是兒童保護工作能夠順利開展的前提。美國兒童保護工作的資金來源主要有三部分:第一部分是聯(lián)邦政府依據(jù)立法每年根據(jù)預(yù)算進行撥款,用于專項保護性工作,近年來聯(lián)邦兒童與家庭部的預(yù)算大約每年在490億美元左右[2](P180),是美國兒童保護工作的主要資金來源;第二部分是地方財政配套資金,各州依據(jù)立法從州財政中劃撥資金或通過其他渠道籌集資金,如舊金山市設(shè)立一個兒童基金會,每年從地產(chǎn)稅中按100美元提取3分錢的標(biāo)準(zhǔn)提取資金,用于兒童保護項目;第三部分是個人、機構(gòu)、社會捐助,加州慈善機構(gòu)每年向兒童福利的捐款約為2000萬美元。①參見Diane F.Reed,M.P.H&Kate Karpilow,Ph.D.《Underatanding the Child Welfare System in California:A Primer for Service Providers and Policymakers》,2nd Edition,2009.

(4)科學(xué)化的管理

美國兒童保護工作采用標(biāo)準(zhǔn)化管理和分層管理。首先,兒童保護項目在制定時采用標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計。項目方案通常包括項目目標(biāo)、項目實施工作程序、項目評估指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容。實施前由聯(lián)邦或州的管理部門向項目實施者提供培訓(xùn)和指導(dǎo),并對項目的實施過程進行數(shù)據(jù)管理,保證兒童保護項目按既定標(biāo)準(zhǔn)進行。其次,在管理上實施分層管理。各層級管理機構(gòu)權(quán)限明確、職責(zé)清晰。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)政策制定、經(jīng)費配置、建立標(biāo)準(zhǔn)化的實施方案及評估指標(biāo)、提供項目培訓(xùn)等,規(guī)范和主導(dǎo)兒童保護工作向著既定目標(biāo)開展;州政府負(fù)責(zé)保護項目的實際運作,對聯(lián)邦及本州的項目實施評估、監(jiān)管、技術(shù)支持和指導(dǎo);縣及以下機構(gòu)直接負(fù)責(zé)項目的實施。分層管理的方式給地方政府較大的權(quán)限,有利于調(diào)動地方政府工作的積極性,同時又可降低管理成本,提高管理效率。聯(lián)邦政府通過經(jīng)費的調(diào)控獲得主要控制權(quán)。

(5)嚴(yán)格的評估制度

美國兒童保護工作通過項目評估制約機制來監(jiān)控項目的執(zhí)行質(zhì)量和資金使用。聯(lián)邦政府采用以結(jié)果為基礎(chǔ)的評估方法。政府為50個州設(shè)定了兒童保護工作的預(yù)期目標(biāo),并將這些預(yù)設(shè)目標(biāo)作為評價指標(biāo)。以加州的“兒童與家庭服務(wù)”項目評估為例,評估內(nèi)容包括全州情況的評估、選取65個案例進行現(xiàn)場評估、對州和縣級的利益相關(guān)者進行訪談評估。評估指標(biāo)包括7個目標(biāo)、7個系統(tǒng)。在2002年的評估中,加州7個目標(biāo)均未達(dá)到,聯(lián)邦政府因此勒令其提交項目改進計劃書并在兩年后再次進行評估(現(xiàn)已基本達(dá)到)。聯(lián)邦將項目評估的好壞作為獲得下一年度經(jīng)費撥款的條件之一。

(6)工作細(xì)致務(wù)實

措施具體、工作細(xì)致周全是美國兒童保護工作的特點之一。首先,保護項目設(shè)計細(xì)致周全,項目將可能導(dǎo)致兒童被傷害的各環(huán)節(jié)都考慮到了,覆蓋面非常廣。有針對不同狀況兒童的保護項目,如棄嬰、遭受家庭暴力的兒童、低收入家庭兒童、離家出走兒童等;有針對家庭建設(shè)來達(dá)到保護兒童目的的項目,如向家庭提供兒童教育資助、輔導(dǎo)家長如何教育兒童、對家長進行就業(yè)培訓(xùn)等;有針對兒童成長可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)進行宣傳預(yù)防的項目,如課后活動、健康計劃等。其次,項目措施具體,具有較強的操作性。

三、美國經(jīng)驗對我國開展兒童保護工作的啟示

美國兒童保護工作成效顯著。以加州為例,從1998年7月至2008年7月,被提供緊急情況反應(yīng)服務(wù)的兒童下降了38%,被提供家庭維護服務(wù)的兒童下降10%,家外安置兒童下降33%,等待收養(yǎng)或其他永久安置的兒童下降38%。②同上。當(dāng)今中國,隨著社會快速轉(zhuǎn)型與變遷,流動兒童、留守兒童、單親家庭兒童的人數(shù)不斷增多,家庭暴力、貧富差距等社會問題凸顯,傳統(tǒng)的兒童社會救助體系主要是針對孤殘兒童,已不能承載和解決新時期面臨的這些社會問題,亟待建立一個面向全體兒童的社會保護體系,從而化解社會矛盾,保障每個兒童的權(quán)益。美國兒童保護的做法和經(jīng)驗,給我們以下啟示:

1、建立獨立的兒童保護工作機構(gòu)

二是將兒童保護工作分解為相對獨立的單個項目,可降低工作難度,易于推進;三是采取項目運作方式,可以嘗試政府買單、機構(gòu)提供服務(wù)的工作模式,政府將項目面向社會投標(biāo),吸引各類機構(gòu)來奪標(biāo)執(zhí)行項目,這樣既可避免政府機構(gòu)的膨脹,又可通過各類社會專業(yè)機構(gòu)的參與引入競爭機制,提高工作效率,同時,也充分調(diào)動了社會民間機構(gòu)的力量,使政府資源和社會資源得到有效整合。

兒童的特殊性是其身心發(fā)育不完善,容易受到傷害,是社會中最需要幫助、關(guān)愛和保護的群體。據(jù)統(tǒng)計,我國0—18歲的兒童約占3.4億,數(shù)量居世界第一。兒童保護工作牽涉到教育、衛(wèi)生、司法、民政、宣傳等諸多部門,唯有成立專門的機構(gòu),配置相關(guān)的工作人員,統(tǒng)籌管理,有計劃、有目標(biāo)地推動,才能真正實現(xiàn)保護兒童的目標(biāo)。目前,中國采用跨部門合作、協(xié)調(diào)的方式開展兒童保護性工作,由于各部門并不專職做該項工作,部門職責(zé)和權(quán)限不明晰,缺乏一個管理機構(gòu)去統(tǒng)籌規(guī)劃和引領(lǐng),使得兒童保護工作的開展不盡如人意。

2、以項目運作方式逐步推進兒童保護工作

3、在借鑒他國經(jīng)驗基礎(chǔ)上探索本土化兒童保護模式

從美國開展兒童保護的經(jīng)驗來看,保護內(nèi)容涉及面廣,投入也比較大。中國是發(fā)展中國家,政府需要投入和建設(shè)的領(lǐng)域很多,現(xiàn)階段國家財政在兒童保護工作的資金投入上是有限的。采用項目運作方式,優(yōu)先選擇矛盾比較突出、對兒童發(fā)展影響比較大的方面進行先期立項和投入,采取邁小步、逐漸推進的方式,比較適合中國的國情。

以項目運作方式逐步推進兒童保護工作有諸多優(yōu)點:一是工作靈活,易于調(diào)整。項目可隨國家經(jīng)濟狀況、兒童生存狀況的改變而隨時進行調(diào)整;

作為先行者,美國兒童保護的做法和經(jīng)驗是非常值得借鑒的,但我國兒童保護工作面臨的突出問題是農(nóng)村流動兒童、留守兒童,城市低收入家庭兒童,貧困地區(qū)的兒童等問題。據(jù)第五次人口普查資料推算,2000年我國0—14歲流動兒童為1409.7萬人,0—17歲留守兒童為2443萬人,且人數(shù)呈快速增長之勢。大部分流動兒童和留守兒童的生存質(zhì)量和受教育狀況不容樂觀。這是我國社會發(fā)展過程中面臨的特有問題。因此,學(xué)習(xí)借鑒他國經(jīng)驗,研究我國的現(xiàn)狀,制定符合我國特點、具有較強操作性的兒童保護政策和措施非常必要。

[1]第17屆國際防止虐待及疏忽照顧兒童會議報道(香港)[DB/OL].http://www.aca.org.hk/ofs/ofs20080910/10-Sept-Press-Release-Chi.pdf.

[2]張文娟.中國未成年人保護機制研究[M].北京:法律出版社,2008.

[3]劉繼同.兒童福利的四種典范與中國兒童福利政策模式的選擇[J].青年研究,2002,(6).