● 周湘智

如何治理庸官懶政
——湖南平江“ 差額盡職”改革的啟示

● 周湘智

本文以湖南平江“差額競職”改革為分析樣本，介紹平江縣實行“競爭上崗、差額票決、末位淘汰”的改革舉措，為破解庸官懶政難題進行了有益的探索。

競爭性管理 庸官懶政 政策分析

庸官懶政是我國的一個吏治難題。黨的十七屆四中全會明確提出要“加大治懶治庸力度，著力解決干部管理不嚴問題”，全國一些地區(qū)進行了有意義的探索。有些舉措對治理干部隊伍中的庸懶現(xiàn)象產(chǎn)生了較好效果，但其治理的對象主要是一般干部，解決的問題也主要集中于“顯性問題”，對領(lǐng)導(dǎo)干部中的“隱性失職”問題鮮有觸及。湖南岳陽平江縣引入競爭性管理，實行“差額競職”改革，為破解“庸官懶政”難題提供了一條新思路。本文以此案例為分析樣本，深入剖析改革背后的政策機理與制度邏輯，探討對庸官懶政的治理措施。

一、背景：庸官懶政漸成吏治頑疾

近年來，庸官懶政問題逐漸成為我國公共部門人力資源管理中的一個突出矛盾。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在崗不在狀態(tài)，“在其位不謀其政”，出工不出力，出力不盡力，“領(lǐng)導(dǎo)召見不獻一計，同級會商不見一詞，下屬請示不發(fā)一令”。一些人“混”字當(dāng)頭，飽食終日；無所用心、無所作為;和尚撞鐘，得過且過；辦事拖拉、工作推諉；紀律渙散，追求安逸，集中表現(xiàn)為“心懶、嘴懶、手懶、身懶”，人民群眾將他們概括為“平平安安占位子，忙忙碌碌裝樣子，疲疲塌塌混日子，年年都是老樣子”，將這些人形容為干部隊伍中“占著位子不干事，拿著工資不出力”的“南郭先生”、“山寨領(lǐng)導(dǎo)”。特別是一些單位的極少數(shù)副職認為自己“上有一把手，下有幫手”，“站著不長，絆倒不響”，存在滿于現(xiàn)狀、貪圖安逸、作風(fēng)漂浮、得過且過的現(xiàn)象，存在一定程度上的保守主義，生活上的享樂主義，工作上的形式主義。同時，我國副職領(lǐng)導(dǎo)干部“一紙文件定終身”的現(xiàn)象也很普遍，不少副職領(lǐng)導(dǎo)干部在同一崗位、同一職務(wù)上一呆就是十幾年，甚至幾十年，從“青春期”干到“更年期”，思想上產(chǎn)生了惰性，工作上產(chǎn)生了慣性，給部門工作的順利開展與政府形象的有效塑造帶來不利的影響。

二、癥結(jié):“三短三不”成就制度根源

我國干部隊伍中的庸懶問題既有體制、機制方面的原因，也有思想文化方面的問題。從政策制度的雙因素理論分析來看，主要表現(xiàn)為保障性制度作用偏大，競爭激勵性制度作用不足，具體體現(xiàn)在以下四方面。

（一）競爭“短缺”，動力不足。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方式缺乏民主性和科學(xué)性,人治比較普遍，尚未形成競爭擇優(yōu)的管理機制,特別是未能真正做到干部能上能下。有些甚至出現(xiàn)“會干的不如會說的，會說的不如會拍的，會拍的不如會送的”的不正之風(fēng)。在這種歪風(fēng)邪氣的帶動下，一些原本想干事、能干事的干部也不愿意埋頭干實事，轉(zhuǎn)而行庸懶之實。

（二）問責(zé)“短路”，壓力不大?，F(xiàn)有制度對于那些安于現(xiàn)狀、不思進取、得過且過、“隱性失職”行為，尚未實行有效問責(zé)制度。對于各級領(lǐng)導(dǎo)干部而言，一旦獲晉領(lǐng)導(dǎo)崗位，只要不犯濫用職權(quán)、違法行政、錯誤決策、“一票否決”等“顯性失職”行為，則意味著其具有穩(wěn)定的職權(quán)、不斷改善的工作環(huán)境和與時俱進的福利待遇。由于缺乏強烈的競爭氛圍,釋放了人類安于現(xiàn)狀、好逸惡勞的懶惰本性，使得很多副職獲得“守攤子”、“鐵飯碗”、“坐鐵交椅”的職業(yè)平安，晉職后出現(xiàn)“官本位”意識濃厚、服務(wù)觀念、效率觀念淡薄等現(xiàn)象也就自然而然了。

（三）考評“短腿”，活力不強。庸官之所以能混，懶官之所以能撐，跟目前比較模糊的考績方法不無關(guān)系。現(xiàn)行的干部考核往往體現(xiàn)在年終的本人述職上。一個干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，只要不做太出格的事情，往往很容易通過群眾和組織的測評和考核。由于缺乏科學(xué)的干部業(yè)績評價機制，“干好干壞一個樣”的局面還沒有根本改變，“一張調(diào)令定終身、一紙任命到退休”，致使“先”的不“進”，“后”的不“落”，一些官員“啥都不干，難找缺陷；不做事情，不擔(dān)風(fēng)險；組織考核，沒有缺點”。同時，公眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的任命、升遷乃至考核、評價缺乏實質(zhì)性的權(quán)力，甚至投訴無門，使那些沒有“硬傷”的干部沒有壓力、沒有敬畏之心、沒有危機感。

三、先進經(jīng)驗：三大環(huán)節(jié)構(gòu)筑創(chuàng)新舉措

為解決這一群體“不在狀態(tài)”的問題，平江縣在全縣40個縣直單位實施了名為“差額競職”的系列改革措施，取得了較好的效果。其主要方法如下：

（一）全體“起立”：班子副職全員參與競職考驗。平江縣在此次改革中，要求全縣所有縣直單位的副職必須參與此次公開競職，接受考驗（涉及重要機密和國家安全、依法不宜公開競爭、年內(nèi)達到“退線”年齡、從外單位調(diào)入不足6個月時間、試用期和掛職鍛煉、單位員額不足10人的領(lǐng)導(dǎo)班子副職除外）。對主動放棄競職的副職，經(jīng)組織批準后，退出原領(lǐng)導(dǎo)崗位，有關(guān)待遇比照“退線”同志執(zhí)行；對在本單位全體干部職工的民主測評中“不稱職”票超過30%的副職，由縣委作出免職處理并取消其參與公開競職的資格。

（二）四道“關(guān)卡”：民主集中嚴格篩選差額“挑戰(zhàn)者”。平江縣對參與本次差額競職的非班子成員設(shè)定了較為寬松的條件，凡本單位50周歲以下的中層干部、二級機構(gòu)正職、下屬副科級單位的正副職及其他副科級干部均可報名參加。為保證參與正式競職人員的高質(zhì)量與代表性，該縣采取了“一初審二考察三測評四公示”的篩選辦法。一是先由單位黨委（黨組）根據(jù)競職參與條件，對自愿報名或組織提名的人員進行資格初審；二是由組織部門對初審合格人員進行德、能、勤、績、廉等方面的任職適應(yīng)程度考察；三是召開本單位全體干部職工大會，對經(jīng)組織部門考察合格的人員（2人以上，不設(shè)上限），通過現(xiàn)場無記名投票方式進行民主測評與推薦，得票最高者初定為下一輪正式競職“挑戰(zhàn)”人選。四是組織部門對初定的差額競職“挑戰(zhàn)”人選進行公示，公示期滿如無異議，由組織部門予以最終確定；如公示不合格，則按民主推薦票數(shù)高低，順延至下一位。

（三）同臺“競技”：公開競職演講，平等接受挑選。由組織部門組織召開單位全體干部職工大會，全體現(xiàn)任副職與1名差額競職人選進行施政演講，公開陳述其德才表現(xiàn)、工作業(yè)績、對崗位的認識以及今后的工作打算等。演講結(jié)束后，由全體與會人員以無記名方式對競職對象進行民主投票，當(dāng)場唱票，并依據(jù)得票多少，實行“末位淘汰”，得票最低者自動“出局”，其他人員確定為擬任職人選，經(jīng)提交縣委常委會討論決定后按程序任命。最低票數(shù)者，如原為副職領(lǐng)導(dǎo)的，就地免去原職務(wù)，保留其原有級別工資待遇；如為差額競職“挑戰(zhàn)”人選，則回原崗位工作。

通過改革，該縣先后有8名不合格副職被淘汰，5名優(yōu)秀干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。在全縣干部職工中引發(fā)了強烈震動與反響，干部隊伍的精神面貌與工作作風(fēng)一時得到很大程度的改善，取得了良好的效果。

四、經(jīng)驗啟示：嵌入競爭，激活效率悶局

競爭是個人、集體或團體之間為達到某一目標所展開的一種互相對抗、相互促進的活動,競爭的結(jié)果是實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。平江改革最顯著的制度特質(zhì)就在于實行了競爭性管理，將競爭機制引入我國以往未曾涉及的副職領(lǐng)導(dǎo)干部層，從而有效激活了這一群體的沉悶格局。

（一）競爭管理：推動副職領(lǐng)導(dǎo)高效履職的學(xué)理闡釋。理性選擇制度學(xué)派把制度看作是引導(dǎo)和限制個體行為的機制。平江改革中競爭性制度，特別是全體職工直接參與投票制度的確立在很大程度上改變了副職領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵現(xiàn)狀。副職領(lǐng)導(dǎo)干部作為理性的行動者,他們總是在可能的情況下最大化自身的利益。如果他們的任命權(quán)由縣委控制,或者選舉只是一種形式，那么他們就會把注意力放在如何搞好與上級的關(guān)系上面，而不會太顧及下級與民眾的利益和想法。如果競爭是真正的有選擇的競爭，那么他們關(guān)心的就是如何爭取投票人的選票。本次選舉改變了副職領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的來源，決定他們是否能繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部很大程度上不再是上級的意見,而是單位全體職工。這種競爭激勵機制深刻改變了副職領(lǐng)導(dǎo)履職行為與政治生態(tài)，落選的壓力迫使他們在日常工作中不敢怠慢，不但要努力把工作干好，而且還要關(guān)心職工與下屬的疾苦，為干部職工干出幾件實事，以取得大家的信任與認同。競爭性選舉制度的建立為他們與普通干部職工之間的利益聯(lián)結(jié)提供了一種有效機制。

（二）競爭優(yōu)化：成功改革背后優(yōu)質(zhì)制度的基因解碼。平江改革案例之所以取得成功，與結(jié)構(gòu)合理、環(huán)環(huán)相扣、相互映襯的制度設(shè)計息息相關(guān)。

1.通過賦予中層干部平等競爭權(quán)，形成強大的對手挑戰(zhàn)機制。本次改革通過設(shè)計安排一名優(yōu)秀下屬與之同臺開展平等競爭，并按票數(shù)多少實行“末位淘汰”，這就使所有副職領(lǐng)導(dǎo)干部無形中形成了一個心理預(yù)設(shè)：如不好好工作，可能會被下屬取而代之。因此在日常工作中就會自我加壓，自我提高?！安铑~競職挑戰(zhàn)者”就像一條放進沙丁魚缸的“鯰魚”，激活了副職領(lǐng)導(dǎo)的工作熱情與精神狀態(tài)。這一設(shè)計“讓怕學(xué)習(xí)、怕鉆研的官員混不下去；讓碌碌無為，無所事事的官員撐不下去；讓不貪不占不謀政的官員做不下去”，從而成為撬動這一群體加強工作的主動性、示范性、創(chuàng)造性，促進模范履職的一個“阿基米德支點”。

2.通過擴大廣大職工的人事表達權(quán)，形成強大的群眾監(jiān)督機制。以往通過上級黨委直接任命與面向社會公開選拔兩種方式選任副職領(lǐng)導(dǎo)干部，本單位職工的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)與監(jiān)督權(quán)較為有限。本次平江縣委通過賦予廣大職工直接、平等、廣泛的深度參與權(quán)利，較好地擴大了他們的人事表達權(quán)，提高了選人用人的民主程度,為達到“下臺者心服口服，臺上者誠惶誠恐，臺下者心齊氣順”目標起到了重要作用。

3.通過創(chuàng)造非稱職干部制度化退出渠道，形成強大的工作壓力機制。此次改革通過打破長期以來干部任用的單一性和封閉性，打破職務(wù)晉升中的“論資排輩”現(xiàn)象，實行差額選舉與末位淘汰，使少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部因能力弱、表現(xiàn)差、業(yè)績平庸、群眾基礎(chǔ)不好而退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，疏通了一條領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的新渠道，完善了人事制度的積極“排泄”功能。客觀上構(gòu)建起了“以德才競爭，靠業(yè)績升遷，憑民意提拔”的壓力機制。

五、經(jīng)驗推廣：三大體系支撐制度拓展

平江改革從競爭上崗的角度發(fā)力，把整肅吏治的關(guān)口從昏官、貪官前移到了庸官的環(huán)節(jié)，可以說是牽住了“牛鼻子”，符合進一步整肅吏治的需要。隨著社會的發(fā)展進步，公民意識的逐漸覺醒，人民群眾對我們干部隊伍的要求會越來越高，對庸官懶政的容忍度也必然越來越低，未來庸官懶政治理必然成為干部管理的重點，因此必須實現(xiàn)新的制度超越，回應(yīng)未來的發(fā)展需要?？偟脑瓌t是通過完善優(yōu)勝劣汰、獎勤罰懶、能上庸下、競爭激勵、責(zé)任追究等機制，增強干部隊伍的危機感、責(zé)任感和進取心，激發(fā)干部隊伍干事創(chuàng)業(yè)的熱情、干勁和活力。

（一）建立開放的選拔體系，把好“入口”。一是要開放官位，改任命為聘任、變調(diào)配為競崗，變單向選擇為雙向選擇，把任職條件公開，讓人們?nèi)プ杂筛偁?，進行“陽光操作”，搞集體“采購”。二是要將干部的晉升與考核考評機制緊密結(jié)合，提高考評結(jié)果的權(quán)威性、嚴肅性，嚴格根據(jù)考評結(jié)果，把所有部門的人員確定為不同等次，以此決定職務(wù)聘任和升降。規(guī)定各級干部只有年度考評達到“優(yōu)等”等次才能具備被推薦提拔的資格，真正做到“平者讓、劣者下、能者上”，使庸官失去生存的土壤和市場。

（二）建立科學(xué)的考評體系，把好“樓梯口”。一是要根據(jù)具體職位的特點，科學(xué)地選擇考核指標并予以合理的組合。要合理分配各項考核指標的權(quán)重?！皩︻I(lǐng)導(dǎo)干部要加大“決策能力”和“民主作風(fēng)”等指標的權(quán)重和“協(xié)調(diào)配合”的分值；而對于一般干部，關(guān)鍵是要看他們的敬業(yè)精神和實績狀況，要適當(dāng)加大上級和同級層次所提供的訪談和測評情況的的參考權(quán)重，給庸官治理一個理性定位。二是要“將機關(guān)內(nèi)部的人事考評機制與社會公眾的評價機制相銜接，將上級組織的認可度和廣大群眾的滿意度相銜接。三是要通過“平時考核、年度考核、專項考核和民主測評等方式，及時了解和掌握干部的日常表現(xiàn)和履行崗位職責(zé)的情況，根據(jù)考核評價結(jié)果和民意情況，準確認定“懶官”、“庸官”，為治懶治庸提供依據(jù)。

（三）建立嚴密的問責(zé)體系，把好“出口”。一是要建立科學(xué)嚴謹?shù)呢?zé)任體系，通過層層簽訂責(zé)任狀，一級抓一級，一級對一級負責(zé)，使龐大的責(zé)任體系分解為各負其責(zé)的運行體系；二是要制定針對“懶官”、“庸官”進行組織調(diào)整的辦法，建立起網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化、流程化的責(zé)任追究體系，規(guī)范調(diào)整的原則、程序，明確調(diào)整的情形，做到制度化、規(guī)范化，讓被調(diào)整的干部心服口服。三是嚴格責(zé)任考核追究，賞罰分明，建立嚴格的“買單制”和“責(zé)任倒查制度”，盡職全俸，優(yōu)績必獎，失職必罰，瀆職必究。對不勝任現(xiàn)職崗位或不稱職的，要視具體情況分別采取談話告誡、通報批評、暫緩提拔、崗位調(diào)整、降職使用、辭職辭退、法紀處理等辦法作出處理。要出重拳、下猛藥、以強硬手腕掀起“問責(zé)風(fēng)暴”，形成人人自省、人人自警、人人負責(zé)的局面。

1.張捷：《“治庸”：“官員問責(zé)”需要制度化》，載《湖北日報》，2006年7月13日。

2.王佳寧：《“治理庸官”要理性定位》，載《中華工商時報》，2006年1月10日。

3.郭振清：《治理庸官重在建立科學(xué)的政績評價體系》，載《工人日報》，2005年4月18日。

4.張捷：《“治庸”：“官員問責(zé)”需要制度化》，載《湖北日報》，2006年7月13日。

(作者單位：湖南省社會科學(xué)院)

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